7개 액화석유가스 공급회사의 부당한 공동행위 건 관련 지에스칼텍스(주)의 이의신청에 대한 건

1. 이의신청의 적법성 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정된 것, 이하 '법’이라 한다) 제53조 제1항에는 공정거래위원회의 처분에 대한 이의신청은 처분의 통지를 받은 날부터 30일 이내에 할 수 있도록 규정되어 있는 바, 이의신청인은 2010. 4. 27. 처분의 통지를 받았고 이로부터 30일(2010. 5. 27.) 이내인 2010. 5. 26. 공정거래위원회에 이의신청서를 접수하였으므로 이 사건 이의신청은 적법하다. 2. 원심결의 내용 이의신청인은 정유사로서, 액화석유가스(Liquefied Petroleum Gas, 이하 'LPG’라 한다)<각주>1</각주>를 자체 생산하여 혹은 LPG 수입사로부터 이를 구매하여 판매하는 회사인데, LPG 수입사인 주식회사 이원, 에스케이가스 주식회사(이하 '수입 2개사’라고 한다) 및 이의신청인 외 정유사인 에스케이 주식회사 또는 에스케이에너지 주식회사<각주>2</각주>, 에쓰대시오일 주식회사, 현대오일뱅크 주식회사(이하 이의신청인을 포함하여 '정유 4개사’라고 하며, 수입 2개사와 정유 4개사를 합하여 원심결 피심인들이라고 한다)<각주>3</각주>와 함께 2003. 1. 1.부터<각주>4</각주>2007. 6. 30까지<각주>5</각주>, LPG 판매시장에서 경쟁을 피하기 위하여 전화ㆍ모임ㆍ모사전송(FAX) 등을 통해 의사연락을 하여, 매월 말경 동일 또는 유사한 수준으로 충전소에 대한 LPG(프로판과 부탄) 판매가격을 결정ㆍ적용하였다. 공정거래위원회는 위의 행위가 법 제19조 제1항 제1호에 위반된다고 판단하여 <별지> 기재와 같이 시정명령 및 과징금(55,818백만 원) 납부명령을 의결하였다(공정거래위원회 2010. 4. 23. 의결 제2010-045호, 이하 '원심결’이라 한다). 3. 이의신청 사유 및 판단 가. 이의신청 사유 (1) 충전소에 대한 LPG 판매가격에 관한 합의가 존재하지 않는다. (가) 수입 2개사는 시장점유율과 공급량을 바탕으로 국내 LPG 판매가격을 결정할 수 있는 시장지배력을 보유하고 있어서 정유 4개사와 판매가격을 합의할 유인이 없고, 정유 4개사도 연산품의 특성과 LPG 공급량 조절능력의 부재 등으로 별도로 판매가격을 책정하기 곤란한 가격수용자(price-taker)이므로 E1 등과 판매가격을 합의할 필요성이 없다. (나) SK가스와 SK에너지 임직원의 진술 외에는 LPG 시장에서 양해 내지 공감대를 입증할 증거가 없고, 공감대가 언제부터 형성되었는지에 대한 증거도 없다. 수입 2개사와 정유 4개사의 충전소 판매가격이 수렴하게 되는 것은 LPG 판매시장의 특수한 시장구조와 연산품이라는 LPG의 생산구조의 특성에 기인한다. (2) E1으로부터의 구매분은 이의신청인의 관련매출액에서 제외되어야 한다. E1으로부터 구매하여 판매한 부분에 대해서 이의신청인은 판매도관의 역할만 하였고, 이윤은 E1이 모두 취득하였으며, 수입사와 정유사 사이의 1차 도매시장에서 수입 2개사의 공동가격책정으로 인한 피해자인 이의신청인의 관련매출액에 포함시키는 것은 형평에 반한다.<각주>6</각주>(3) 공동행위의 시기(始期)가 불분명하므로 정액과징금이 부과되어야 한다. 공정거래위원회는 2002. 10. 31. 수입 2개사의 LPG 공장도가격에 대한 부당한 공동행위에 대하여 시정조치(공정거래위원회 2002. 10. 31. 전원회의 의결 제2002-225호)하면서 정유 4개사에 대하여 무혐의 조사종결처분을 하였는데, 그 이후 정유 4개사의 가격결정방식에 변화가 없고 구체적인 합의사실이 발견되지 않았음에도 불구하고 수입 2개사의 공동행위가 2003. 1. 1. 시작되었다는 이유로 그 때부터 이의신청인의 공동행위도 시작되었다고 판단하고 있다. 따라서 이의신청인이 공동행위에 가담하였다고 하더라도 공동행위의 시기(始期)를 제대로 특정하지 못하고 있으므로 관련매출액 산정이 곤란한 경우에 해당되므로 이의신청인에게는 정액과징금을 부과하는 것이 타당하다. (4) 이의신청인의 행위는 매우 중대한 위반행위가 아니고, 설사 매우 중대한 위반행위라고 하여도 3.5%의 부과기준율을 적용하는 것이 타당하다. (가) 이의신청인은 수입사가 정한 가격을 수동적으로 참고할 수밖에 없고, 이의신청인이 E1으로부터 구매하여 판매하는 LPG는 부당이득이 거의 없으며, 충전소를 대상으로 적용하는 가격을 중심으로 수입사와 정유사 간 경쟁이 치열하게 지속되어 온 점을 감안하면 경쟁질서를 크게 저해한다고 단정하기 어려우므로 이의신청인의 행위는 매우 중대한 위반행위가 아니다. (나) 원심결 다른 피심인들에 대해서는 「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」(2008. 11. 10. 공정거래위원회 고시 제2008-18호, 이하 '과징금부과고시’라 한다)의 매우 중대한 위반행위에 대한 과징금 부과기준율의 최하한인 7%를 적용하면서, 이의신청인에 대해서는 형평성을 이유로 구 「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」(2004. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제2004-7호, 이하 '구 과징금부과고시’라 한다)의 매우 중대한 위반행위에 대한 과징금 부과기준율의 최상한인 5%를 적용한 것은 공동행위에서 미리 탈퇴한 사업자가 뒤늦게 탈퇴한 사업자로 인하여 불이익을 받는 결과를 초래하는 것으로 비례의 원칙 및 형평의 원칙에 반하므로, 매우 중대한 위반행위에 해당하더라도 이의신청인에게 3.5%의 부과기준율을 적용하는 것이 타당하다.<각주>7</각주>(5) 임의적 조정과징금 산정시 단순추종 감경을 적용하여야 한다. 이의신청인은 S-OIL이나 현대오일뱅크와 마찬가지로 수입사가 정한 가격을 수용하는 형태로 단순 가담하거나 추종적인 역할을 수행하였으므로 이의신청인에 대한 과징금을 산정함에 있어 단순추종 감경을 적용함이 타당하다. 나. 판단 (1) 충전소에 대한 LPG 판매가격에 관한 합의 존부에 대하여 이의신청인을 포함한 정유 4개사가 수입 2개사와 동일 또는 유사한 수준으로 LPG 판매가격을 결정한 것은 다음과 같은 이유로 원심결 피심인들 사이의 합의의 결과이므로 이의신청인의 주장은 이유 없다. SK가스 및 SK에너지 임직원의 진술, E1 작성의 '2007년도 팀 목표 및 전략합의서’, '2008년 6월 국내 LPG 판매가격 결정관련 동향(재경본부)’, '영업전략 점검 및 공유’(2007. 4. 30.) 등에 의하면 이의신청인을 비롯한 정유 4개사와 수입 2개사는 ① 매년 임원급ㆍ팀장급 모임, 시장현안 전반에 걸친 긴밀한 공조관계 형성 노력, 긴밀한 정보교환 등을 통해 서로 경쟁자제 및 판매가격 유지 등에 대한 공감대를 유지하였고, ② 일회성 또는 단기적인 거래의 억제, 거래처 확보나 판매량 증대를 위한 경쟁의 자제 등을 통해 LPG 판매가격 하락을 방지하기 위해 노력하였다. LPG 가격 관련, 정부고시 가격제가 폐지되고 가격자유화가 시작된 2001년 1월부터, 수입 2개사는 서로 동일한 가격산정공식과 지수 등을 사용하여 충전소에 대한 판매가격을 동일 또는 유사하게 결정하였고, 정유 4개사는 수입 2개사와 동일 또는 유사한 수준으로 판매가격을 결정하여 충전소에 대한 LPG 판매시장에서 경쟁을 회피하였다. 이러한 경쟁회피 행위가 매월 반복되면서 이의신청인 등 정유 4개사는 종전의 관행 등 시장상황에 비추어 다른 정유사들도 수입 2개사에 동조하여 판매가격을 결정할 것이라는 것을 예상하면서 수입 2개사와 동일 또는 유사한 수준에서 매월 판매가격을 결정하였다. 그리하여 늦어도 2003.1.1.에는 이미 수입 2개사와 정유 4개사 사이에 수입 2개사가 가격을 협의ㆍ결정하여 통지하면 정유 4개사는 이와 동일 또는 유사한 수준에서 가격을 결정한다는 양해 내지 공감대가 확고히 형성되어 있었다. 한편 수입 2개사는 시장지배력을 보유하고 있으며, 이의신청인을 비롯한 정유 4개사는 가격수용자(price-taker)로서 서로 합의할 필요성이 없다고 주장하나 이의신청인을 비롯한 정유 4개사로서는, 연산품이라는 특성으로 인하여 LPG 생산량을 조절하기 어려운데, 만일 가격 경쟁이 일어나 LPG 가격이 하락하는 경우 그 만큼 이익이 줄어들기 때문에 수입사와 동일 또는 유사한 수준으로 가격을 유지하는 것이 이익이 되고, 이 점에서 수입 2개사와 이해를 같이 한다할 것이므로 가격을 합의할 유인이 존재하지 않는다고 보기 어렵다. (2) 이의신청인의 관련매출액에서 E1으로부터의 구매분 제외 여부에 대하여 원심결 합의의 대상은 '충전소에 대한 LPG 판매가격’이므로 이 판매가격에 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 LPG가 관련 상품이 된다. 이의신청인이 E1으로부터 구매하여 판매한 LPG는 '충전소에 대한 LPG 판매가격’에 직접적으로 영향을 받으므로 그 매출액도 이의신청인의 관련매출액에 포함시키는 것이 타당하다. 따라서 이의신청인의 주장은 이유 없다.<각주>8</각주>(3) 공동행위의 시기(始期)의 명확성 여부에 대하여 1993년경 이후부터 원심결 무렵까지 수입사가 정유사에게 통보해주는 가격정보의 내용에 '수입사가 충전소에 판매할 때 적용하는 가격’도 포함되어 있다는 증거<각주>9</각주>등 2002년 공정거래위원회 의결 당시에는 미처 확보하지 못했던 자료들이 추가적으로 발견되었고, LPG 가격자유화가 시작된 2001년 1월부터 매월, 수입 2개사가 충전소에 대한 LPG 판매가격을 협의ㆍ결정하여 통보하면 정유 4개사는 이와 유사하게 결정하는 행위가 반복되면서 이의신청인을 포함한 정유 4개사는 수입 2개사와 동일 또는 유사하게 LPG 판매가격을 결정한다는 양해 내지 공감대가 늦어도 2003. 1. 1.에는 확실히 형성되었다고 판단되므로 공동행위의 시기(始期)가 불분명하다는 이의신청인의 주장은 받아들이기 어렵다. (4) 이의신청인의 행위는 매우 중대한 위반행위인지 여부 및 매우 중대한 위반행위 라고 하여도 3.5%의 부과기준율을 적용하는 것이 타당한지 여부에 대하여 원심결 공동행위는 공동으로 LPG 판매가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위로서 법 제19조 제1항 제1호의 가격 공동행위에 해당하여 경쟁제한효과가 발생하는 것이 명백하고 달리 효율성 증대효과는 찾아보기 어려운 점, 원심결 피심인들이 LPG 판매시장의 100%를 점유하고 있어 위반행위의 파급효과가 전국에 미치는 점, 주된 용도가 취사ㆍ난방용 또는 자동차 연료용으로 서민들의 생활에 필수적인 품목인 점 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 '매우 중대한 위반행위’가 아니라는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 다른 원심결 피심인들은 법위반 행위의 상당 부분이 구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 '구법’이라 한다)<각주>10</각주>이 적용되는 기간과 겹치는 점<각주>11</각주>, 공동행위 기간이 이의신청인과 SK에 비해서 약 1년 내지 1년 6개월 정도 더 길다는 이유로 이의신청인과 SK에 적용하는 부과기준율의 2배인 10%를 적용하는 것은 형평에 반하는 점 등을 고려하여 매우 중대한 위반행위에 대하여 적용되는 과징금부과기준율 중 가장 낮은 7%를 적용한 것이고, 이의신청인의 경우 이와 달리 과징금부과기준율을 낮게 적용할 사유가 없고, 오히려 이의신청인의 원심결 공동행위는 과징금 상한 규정이 개정(2004. 12. 31. 법률 제7315호)되어 시행(2005. 4. 1. 시행)된 이후에도 상당기간 지속된 점 등을 고려하여 5%를 적용한 것으로, 위와 같은 사유로 원심결 적용 부과기준율이 비례의 원칙 및 형평의 원칙에 적합하다할 것이므로 이에 반하는 이의신청인의 주장은 이를 받아들이지 아니한다.<각주>12</각주><각주>13</각주>(5) 임의적 조정과징금 산정시 단순추종 감경 적용여부에 대하여 이의신청인은 2003. 11. 10.까지는 수입사 E1과 같은 기업집단 엘지(LG)에 소속된 계열사로 수입사와 밀접한 관계였던 점, 2003년부터 2008년까지 시장점유율이 프로판, 부탄 평균하여 S-OIL이 7% 내지 10%이고, 현대오일뱅크는 5% 내지 7%인데 반하여 이의신청인의 경우 약 17% 내지 18% 정도로 1위인 SK가스(약 25%～28%)를 제외하고, E1(약 17%～22%), SK 또는 SK에너지(약 18%～20%)<각주>14</각주>와는 거의 차이가 없어 의미 있는 독자적 행동도 불가능하지는 아니한 점, 그럼에도 불구하고 원심결 심의과정에서 확인된 LPG 사업담당 임원ㆍ팀장급 모임 총 20회 중 S-OIL의 경우 총 1회, 현대오일뱅크의 경우 총 2회 참석하였는데 반해, 이의신청인의 경우 총 10회 참석하고 있는 정황 등에 비추어 공동행위 참여정도가 S-OIL이나 현대오일뱅크보다 중하다고 판단되는 점 등을 고려할 때 이의신청인의 원심결 공동행위 경우를 '위반행위에 단순 가담하거나 추종적인 역할만 수행한 것이 명백한 경우’[과징금부과고시 Ⅳ.3.다.(2)]라고 보기는 어려우므로 현대오일뱅크나 S-OIL과 같이 단순추종 감경을 해야 한다는 이의신청인의 주장은 받아들이지 아니한다. 따라서 원심결에 사실오인 또는 법리오해의 잘못이 없으므로 이의신청인의 주장은 모두 이유 없다. 4. 결론 위에서 살펴본 바와 같이 이의신청인의 주장은 이유 없으므로 이를 기각한다.