8개 지방자치단체 및 한국농수산식품유통공사 발주 수입현미 운송 용역 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동방, 주식회사 동부익스프레스<각주>1</각주>, 세방 주식회사, 씨제이대한통운 주식회사<각주>2</각주>, 인터지스 주식회사, 주식회사 한진, 동부건설 주식회사<각주>3</각주>(이하 피심인들을 모두 지칭할 경우에는 '피심인 7개사’라 한다)은 화물 운송 업무를 영위한 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>4</각주>’ 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인 7개사의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685679" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 수입현미 운송사업의 개요 3 1994년 체결된 우루과이 라운드 농업 협정에서 모든 농산물에 대한 '예외 없는 관세화’ 원칙이 채택되었으나, 우리나라는 쌀의 관세화를 유예하는 대신 매년 쌀을 의무적으로 수입하기로 결정하였다. 이에 따라 농림축산식품부<각주>5</각주>는 매년 현미를 국외에서 구매하여 선박을 통해 국내 항구로 들여오고 있다. 수입현미가 인천항 등<각주>6</각주>국내 항구에 도착하면, 정부의 양곡관리계획에 따라 수입현미를 전국의 각 창고로 운송시키는 것이 필요하다. 각 항구를 관할하는 광역 지방자치단체<각주>7</각주>와 한국농수산식품유통공사는 입찰을 통해 선정된 운송사업자를 통해 수입현미를 전국 각지의 창고로 운송시킨다. 2) 수입현미 운송 용역 입찰의 특성 4 1995년부터 1998년까지의 기간 동안 수입현미는 농림축산식품부와 수의계약을 체결한 씨제이대한통운에 의해 전체 물량이 운송되었다. 1999년에 수입현미 운송 용역 수행 사업자 선정 방식이 수의계약에서 지명경쟁입찰로 변경되었고, 해당 업무도 농림축산식품부에서 각 지방자치단체로 위임<각주>8</각주>되었다. 5 수입현미 운송 용역 입찰에 모든 운송사업자가 참여할 수 있는 것은 아니다. 매년 초에 농림축산식품부는 운송사업자를 심사한 후 수입현미 운송 용역 입찰에 참여할 수 있는 업체를 지명하고, 이를 각 지방자치단체에 통보한다. 각 지방자치단체는 지명된 운송사업자를 대상으로 각 관할 항구로 수입 예정인 현미 운송 용역에 대한 지명경쟁입찰을 공고하였다. 입찰 공고에는 예정 운송 물량<각주>9</각주>, 예정가격 등의 내용이 포함되었다. 6 수입현미 운송 용역은 100km/톤 운임을 제출하는 단가입찰 방식으로 진행되었다. 각 지방자치단체는 예정가격 이하를 제시한 업체 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하였다. 1999년부터 2013년까지는 현장 입찰 방식으로 실시하였고, 2014년부터는 전자입찰을 도입하여 실시하고 있다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 행위사실 개요 7 1999년 지명경쟁입찰이 도입되고, 2000년부터 본격적인 지명경쟁입찰이 실시되자 농림축산식품부로부터 입찰 참여 대상자로 지명 된 다수의 업체가 입찰에 참여<각주>10</각주>할 수 있었다. 기존에 수의계약을 통해 수입현미 운송 용역 전체를 수행하던 씨제이대한통운은 경쟁으로 인한 수익률 저하를 방지하려는 유인이 있었다. 또한 다른 업체는 경쟁 입찰을 통해 낙찰을 받아 직접 용역을 수행하기 보다는 양곡 운송 관련 기반 여건을 갖춘 씨제이대한통운에 용역을 재위탁하고, 재위탁 수수료를 수취하는 것이 보다 나을 것이라는 판단 하에 이 사건 공동행위가 시작되었다.<각주>11</각주>8 이에 따라 피심인 동방, 동부익스프레스<각주>12</각주>, 세방, 씨제이대한통운, 인터지스, 한진, 동부건설은 2000년부터 2017년까지의 기간 동안 8개 지방자치단체 및 한국농수산식품유통공사가 발주한 총 127건의 운송 용역 입찰에 참여하면서 발주처별로 사전에 낙찰사, 들러리사 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. 9 피심인들은 매년 초에 각 발주처별로 낙찰예정사를 정하는 기본합의를 한 후, 개별 입찰 전에 투찰가격을 공유함으로서, 사전에 정해진 낙찰예정사는 실제 낙찰을 받을 수 있었다. 10 연도별 이 사건 공동행위 참여사 및 낙찰사는 <표 2>의 내용과 같다. <표 2> 수입현미 운송 용역 입찰관련 연도별 합의 참여사 현황 및 낙찰사 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685701" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>13</각주><각주>14</각주>2) 구체적 행위사실 및 근거 가) 2000년부터 2008년까지의 수입현미 운송 용역 입찰 (1) 합의 내용 11 2000년부터 피심인 동방, 세방, 씨제이대한통운, 한진은 지방자치단체가 발주하는 수입현미 운송 용역 입찰 전에 모임<각주>15</각주>을 통해 각 입찰에서 낙찰예정사 등을 합의하기 시작하였다.<각주>16</각주>동방의 OO, 세방의 OOO, 씨제이대한통운의 OOO, 한진의 OOO 등 입찰담당자는 수입현미의 운송선박 입항지를 기준으로 입찰별 낙찰사를 사전에 협의하여 정하였다. 또한, 동방, 씨제이대한통운, 한진은 동방, 한진이 낙찰받은 물량을 운송료의 약 10%의 마진을 남기고 씨제이대한통운에 위탁<각주>17</각주>하여 운송하기로 합의하였다. 2000년부터 2008년까지 동방, 세방, 씨제이대한통운, 한진이 입찰에 참여하면서, 합의한 지방자치단체별 낙찰예정사 현황은 <표 3>의 내용과 같다. <표 3> 2000년 ～ 2008년 낙찰예정사 합의내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685707" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>18</각주><각주>19</각주><각주>20</각주>(2) 합의 실행 12 수입현미 입찰은 지방자치단체별로 현장 입찰 방식으로 이루어졌고, 동방, 세방, 씨제이대한통운, 한진은 입찰일 전에 유선을 통하거나 입찰당일 현장에서 투찰가격을 협의하고, 입찰에 참여하였다. 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가보다 높게 투찰하는 방식으로 응찰함으로써, 사전에 합의를 통해 정해진 낙찰예정사는 각각의 입찰에서 모두 낙찰을 받을 수 있었다. 구체적인 입찰 결과는 <표 4>의 내용과 같다. <표 4> 2000년 ～ 2008년 수입현미 운송 용역 입찰 결과 (단위 : 톤, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685709" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 13 동방, 한진은 합의한 대로 입찰을 통해 수입 현미 운송물량을 낙찰 받은 후 일부 물량을 제외한 대부분의 운송물량을 씨제이대한통운에 위탁하여 운송하게 하였다. (3) 근거 14 이러한 사실은 연도별 수입현미 운송 용역 입찰 현황(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>21</각주>), 농림부 MMA 수입현미 운송 용역 입찰 현황(소갑 제1-2호증), 동방 OO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-1호증), 동방 OOO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-2호증), 세방 OOO 진술조서(소갑 제2-6호증), 세방 OOO 진술조서(소갑 제2-7호증), 세방 OOO 서면진술서(소갑 제2-10호증), 씨제이대한통운 OOO 진술서(소갑 제2-11호증), 씨제이대한통운 OOO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-12호증), 한진 OOO 진술서(소갑 제2-18호증), 한진 OOO 진술서(소갑 제2-19호증), 동방의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-1호증), 씨제이대한통운 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-4호증), 한진의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-6호증) 등을 통하여 확인된다. 나) 2009년부터 2014년까지의 수입현미 운송 용역 입찰 (1) 합의 내용 15 2009년의 수입현미 운송 용역 입찰 합의모임에 기존 동방, 세방, 씨제이대한통운, 한진 이외에 동부건설이 신규로 참여하였고, 2010년 모임에는 인터지스가 추가되었다. 2009년부터 2014년까지 합의 참여사는 <표 5>의 내용과 같다. <표 5> 2009년 ～ 2014년 수입현미 운송 용역 입찰 합의 참여사 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685711" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>22</각주>16 20009년과 2010년에 합의 참여사가 추가되었지만, 합의 형태는 2000년부터 2008년까지와 유사하게 진행되었다. 2009년부터 2014년까지 기간 동안 동방 OOO, 동부건설<각주>23</각주>및 동부익스프레스<각주>24</각주>OOO, 세방 OOO, 씨제이대한통운 OOO, 인터지스 OOO<각주>25</각주>, 한진 OOO은 씨제이대한통운 사무실 인근 커피숍 등에서 입찰 전 모임을 가지고, 지방자치단체 입찰별로 낙찰예정사를 합의하였다. 또한, 동방, 동부익스프레스, 씨제이대한통운, 인터지스, 한진, 동부건설은 동방, 동부익스프레스, 인터지스, 한진, 동부건설이 낙찰받은 물량을 운송료의 약 5% ～ 10%의 마진을 남기고, 씨제이대한통운에 위탁하여 운송하기로 합의하였다. 2009년부터 2014년까지 각 피심인들이 입찰에 참여하면서, 합의한 지방자치단체별 낙찰예정사 현황은 <표 6>의 내용과 같다. <표 6> 2009년 ～ 2014년 낙찰예정사 합의내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685713" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>26</각주>(2) 합의 실행 17 2009년부터 2013년까지 실시된 지방자치단체별 입찰에 참여한 <표 5>에 기재된 피심인들은 각 현장입찰 실시 전에 낙찰예정사 및 들러리사의 투찰가격을 협의한 후 응찰하였다. 2014년에는 각 지방자치단체가 수입현미 운송 용역 입찰 방식을 현장입찰에서 전자입찰로 변경<각주>27</각주>하였고, 위의 피심인들은 전자입찰이 실시되는 입찰일 전에 유선연락을 통해 투찰가격을 협의하여 응찰하였다. 그 결과, 사전에 합의를 통해 정해진 낙찰예정사는 각각의 입찰에서 모두 낙찰을 받을 수 있었다. 구체적인 입찰 결과는 <표 7>, <표 8>, <표 9>의 내용과 같다. <표 7> 2009년 수입현미 운송 용역 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685715" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 2010년 수입현미 운송 용역 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685717" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 2011년 ～ 2014년 수입현미 운송 용역 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685719" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 18 동방, 동부익스프레스, 인터지스, 한진, 동부건설은 낙찰 받은 물량을 합의한 대로 운송료의 약 5% ～ 10%의 마진을 남기고 씨제이대한통운에 위탁<각주>28</각주>하였으며, 씨제이대한통운은 이들의 낙찰물량을 위탁받아 운송하였다. (3) 근거 19 이러한 사실은 연도별 수입현미 운송 용역 입찰 현황(심사보고서 소갑 제1-1호증), 동방 OOO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-2호증), 동방 OOO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-3호증), 동부익스프레스 OOO 진술조서(소갑 제2-4호증), 동부익스프레스 OOO 진술조서(소갑 제2-5호증), 세방 OOO 진술조서(소갑 제2-7호증), 세방 OOO 진술조서(소갑 제2-8호증), 씨제이대한통운 OOO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-12호증), 씨제이대한통운 OOO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-13호증), 인터지스 OOO 진술조서(소갑 제2-15호증), 인터지스 OOO 진술조서(소갑 제2-16호증), 동방의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-1호증), 동부익스프레스의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-2호증), 세방의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-3호증), 씨제이대한통운 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-4호증), 인터지스의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-5호증), 한진의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-6호증) 등을 통하여 확인된다. 다) 2015년부터 2018년까지의 수입현미 운송 용역 입찰 (1) 2015년 수입현미 운송 용역 입찰 합의 및 실행 20 2015년에 실시된 각 지방자치단체 발주 수입현미 운송 용역 입찰에 인터지스는 농림축산식품부로부터 지명경쟁 참가자격을 부여받지 못하여 참여할 수 없었다. 이에 따라 피심인 동방, 동부익스프레스, 세방, 씨제이대한통운, 한진이 수입현미 운송 용역 입찰 관련 합의에 참여하였다. 21 2015. 3. 24. 동방 OOO, 동부익스프레스 OOO, 세방 OOO, 씨제이대한통운 OOOㆍOOO, 한진 OOO은 서울 중구 소재 식당 “삼우정”에서 모임을 갖고, 지방자치단체별 낙찰예정사 등을 합의하였다. 이들의 합의내역은 <표 10>의 내용과 같다. <표 10> 2015년 낙찰예정사 합의내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685681" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 22 2015년 실시된 입찰은 지방자치단체별로 전자입찰이 실시되었고, 합의에 참여한 피심인들은 입찰 전에 유선연락 등을 통해 투찰가격을 협의하여 응찰하였다. 그 결과, 사전에 합의를 통해 정해진 낙찰예정사는 각각의 입찰에서 모두 낙찰을 받을 수 있었다. 구체적인 입찰 결과는 <표 11>의 내용과 같다. <표 11> 2015년 수입현미 운송 용역 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685683" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (2) 2016년 수입현미 운송 용역 입찰 합의 및 실행 23 2016년 한진은 씨제이대한통운과의 마찰을 이유로 수입현미 운송 용역 입찰 합의모임에 참여하지 않았다. 한진을 제외한 동방, 동부익스프레스, 세방, 씨제이대한통운 담당자들<각주>29</각주>은 2016. 4. 22. 서울 중구 소재 커피숍 '리치’에서 지방자치단체 발주 수입 현미 운송용역 입찰에 대해 논의하였다. 24 한진이 모임에 참여하지 않자, 이전까지 안정적으로 운송 용역 물량을 낙찰 받을 수 있었던 동방, 동부익스프레스, 세방의 담당자들은 씨제이대한통운 김진열에게 한진이 다시 협의에 참여할 수 있도록 노력해 줄 것을 요청하였다. 하지만, 씨제이대한통운과 한진 간의 협의는 이루어지지 않았다. 한진이 합의모임에 참석하지 않자, 동방, 동부익스프레스, 세방, 씨제이대한통운은 <표 12>의 내용과 같이 지방자치단체별 낙찰예정사 등을 합의하였다. <표 12> 2016년 낙찰예정사 합의내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685685" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 한진은 합의모임에는 참석하지 않았지만, 전라북도 발주 입찰에서 세방에게, 울산광역시 발주 입찰에서 동부익스프레스에게 자신의 투찰가격을 알려주었고, 이를 통해 세방과 동부익스프레스는 두 입찰에서 각각 낙찰을 받을 수 있었다. 25 우선 2016. 6. 23에 실시된 전라북도 발주 입찰을 살펴보면, 입찰 전에 세방의 OOO은 한진의 OOO에게 세방이 낙찰받을 수 있도록 협조해 줄 것을 요청하였다. 이에, 한진 OOO은 한진의 투찰가격(14,900원)을 세방의 OOO에게 알려주었다. 이후, 세방의 OOO은 씨제이대한통운 OOO에게 한진의 투찰가격을 알려주었고, 씨제이대한통운의 OOO은 동방, 동부익스프레스 담당자에게 세방의 투찰가격을 알려줌으로써, 들러리사는 세방의 투찰가보다 높은 가격으로 응찰할 수 있었다. 그 결과, 세방은 전라북도 발주 입찰에서 낙찰사가 되었다. <표 13> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685687" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 26 2016. 8. 24. 실시된 울산광역시 발주 입찰에서는 입찰 전에 동부익스프레스의 OOO은 한진의 OOO에게 울산광역시 입찰을 동부익스프레스가 낙찰받을 수 있도록 협조해 줄 것을 요청하였다. 한진의 OOO은 한진의 투찰가를 동부익스프레스의 OOO에게 알려주었고, OOO은 다시 씨제이대한통운 OOO에게 한진의 투찰가(14,100원)를 알려주었다. 씨제이대한통운의 OOO은 동방, 세방 담당자에게 동부익스프레스의 투찰가격을 알려줌으로써, 들러리사는 동부익스프레스의 투찰가보다 높은 가격으로 응찰할 수 있었다. 그 결과, 동부익스프레스가 울산광역시 발주 입찰에서 낙찰사가 되었다. <표 14> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685689" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 합의모임에서 낙찰예정사가 명확히 정해지지 않은 부산광역시 발주 입찰의 경우에는 씨제이대한통운이, 강원도 발주 입찰의 경우에는 한진이 각각 낙찰을 받았다. 한편, 인천광역시, 경상남도, 전라남도 발주 입찰은 동방, 동부익스프레스, 세방, 씨제이대한통운이 사전에 합의한 대로 씨제이대한통운, 동부익스프레스, 동방이 각각 낙찰사로 선정되었다. 구체적인 입찰 결과는 <표 15>의 내용과 같다. <표 15> 2016년 수입현미 운송 용역 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685691" alt="이유 15번째 이미지" ></img> (3) 2017년 수입현미 운송 용역 입찰 합의 및 실행 27 한진은 2016년의 경우에는 씨제이대한통운과의 마찰을 이유로 낙찰사 합의 모임에 참석하지 않았지만 2017년 모임에는 다시 참석하였다. 2017. 4. 21. 서울 중구 소재 커피숍 “리치”에서 동방 OOO, 동부익스프레스 OOO, 세방 OOO, 씨제이대한통운 OOOㆍOOO, 한진 OOO은 모임을 갖고, 지방자치단체별 낙찰예정사 등을 합의하였다. 2017년 경우에는 기존에 입찰을 발주하던 7개 지방자치단체 이외에 한국농수산식품유통공사가 부산항과 목포항으로 들어오는 수입현미에 대한 입찰을 실시하였다. 2017년 합의 참여사들은 지방자치단체별 낙찰예정사에 대한 합의를 존중하여, 한국농수산식품유통공사가 실시하는 입찰 중 부산항으로 들어오는 물량은 부산광역시 발주 입찰 낙찰예정사가, 목포항으로 수입되는 물량은 전라남도 발주 입찰 낙찰예정사가 낙찰을 받기로 하였다. 이들의 합의내역은 <표 16>의 내용과 같다. <표 16> 2017년 낙찰예정사 합의내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685693" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 28 합의에 참여한 피심인들은 입찰 전에 유선연락 등을 통해 투찰가격을 협의하여 응찰하였다. 그 결과, 사전에 합의를 통해 정해진 낙찰예정사는 각각의 입찰에서 모두 낙찰을 받을 수 있었다. 구체적인 입찰 결과는 <표 17>의 내용과 같다. <표 17> 2017년 수입현미 운송 용역 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685695" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (4) 2018년 수입현미 운송 용역 입찰에서의 합의 파기 29 2018년도에 실시된 수입현미 운송 용역 입찰부터는 별도의 합의모임을 가지지 않았고, 처음 실시된 전라북도 발주 입찰시(2018. 5. 31.) 부터 합의 없이 독자적으로 투찰함으로서 이 사건 공동행위의 합의가 파기되었다. (5) 근거 30 이러한 사실은 연도별 수입현미 운송 용역 입찰 현황(심사보고서 소갑 제1-1호증), 동방 OOO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-3호증), 동부익스프레스 OOO 진술조서(소갑 제2-4호증), 세방 OOO 진술조서(소갑 제2-8호증), 씨제이대한통운 OOO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-12호증), 씨제이대한통운 OOO 진술서 및 진술조서(소갑 제2-13호증), 한진 OOO 진술조서(소갑 제2-20호증), 한진 OOO 진술조서(소갑 제2-21호증), 동방의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-1호증), 동부익스프레스의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-2호증), 세방의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-3호증), 씨제이대한통운 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-4호증), 한진의 서면진술서 및 입찰참여현황(소갑 제3-6호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 3. (생 략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 32 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>30</각주>33 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제4호에 해당하는 행위 34 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’라 함은 부당한 공동행위의 유형 중 시장분할에 해당하는 행위로서, 공동행위 참가 사업자 간에 거래지역을 공동으로 정하여 상호 간에 침범하지 않도록 하는 행위, 특정한 사업자와는 거래하지 않도록 하거나 또는 특정한 사업자와만 거래하도록 거래상대방을 제한하는 행위, 공동행위 참가 사업자들의 개별 수주활동을 제한하고 공동으로 수주하도록 하는 행위 등을 의미한다. (3) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 35 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정사, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 36 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 37 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>31</각주>38 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>32</각주>다) 하나의 공동행위 39 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>33</각주>다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제4호에 해당하는 합의의 존재 여부 40 위 제2. 가.항의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 7개사는 2000년부터 2017년까지의 지방자치단체 및 한국농수산식품유통공사 발주 수입현미 운송 용역 입찰에서 합의모임 등을 통해 지방자치단체별 또는 항구별로 낙찰지역을 사전에 배분하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제4호의 합의에 해당한다. 2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 41 위 제2. 가.항의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 7개사는 2000년부터 2017년까지의 지방자치단체 및 한국농수산식품유통공사 발주 수입현미 운송 용역 입찰에서 사전에 낙찰예정사를 정하였다. 각 입찰에서 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높은 견적가를 제출하는 등의 방법으로 응찰한 결과, 낙찰예정사가 낙찰사가 되었다. 이를 볼 때, 피심인 7개사는 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 3) 경쟁제한성 판단 42 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 수입현미 운송 용역 입찰 시장에서의 부당하게 경쟁을 제한하는 것으로 판단된다. 43 첫째, 피심인 7개사는 수입현미 운송 용역 입찰에서 지역별로 사전에 낙찰예정사를 정하고, 입찰 전 투찰가격 등을 합의하고 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 44 둘째, 피심인 7개사는 사전에 지방자치단체별 또는 항구별 낙찰예정사를 정함으로써 입찰과정에서 물량확보를 위한 경쟁을 회피하였다. 또한, 낙찰예정사 및 들러리사는 투찰가격을 공유하였고, 이를 통해 들러리사는 낙찰예정사가 투찰한 가격보다 높은 가격으로 투찰하였는 바, 이는 가격경쟁을 회피하는 행위에 해당한다. 45 셋째, 피심인 7개사는 안정적인 물량확보와 수익을 확보하기 위하여 이 사건 공동행위를 행한 것으로서 다른 효율성 증대 효과는 찾아보기 어렵다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 46 합의 대상 용역이 수입현미 운송 용역으로 동일하다는 점, 2000년부터 2017년까지 합의 모임을 통해 지방자치단체 또는 한국농수산식품유통공사 발주 입찰에서 사전에 낙찰예정사를 지역별로 배분하고, 개별 입찰 전에 투찰가격을 공유하는 식으로 이 사건 공동행위를 지속한 점, 각 입찰에서 안정적인 물량확보와 수익을 확보하고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적 하에 이루어진 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 47 피심인들의 위 제2. 가.항 행위는 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 라. 피심인 한진의 주장에 대한 판단 48 피심인 한진은 다음과 같은 이유로 한진의 경우 2016년에 이 사건 공동행위를 중단한 것으로 보아야 한다고 주장한다. 첫째, 다른 피심인들이 합의모임 참석을 지속적으로 요청하였음에도 불구하고, 2016. 4. 22.에 있었던 수입 현미 운송 용역 입찰 합의모임에 참여하지 않았다. 둘째, 2016년에 있었던 입찰 중 전라남도, 경상남도, 인천광역시, 부산광역시, 강원도 발주 입찰의 경우에는 독자적으로 입찰에 참여하였다. 셋째, 2016년의 전라북도 발주 입찰은 세방에게, 울산광역시 발주 입찰은 동부익스프레스에게 투찰가격을 알려준 것은 사실이지만, 이는 의사연결의 상호성이 인정되는 합의로 보기 어렵고, 개인적인 일탈행위에 해당한다. 넷째, 2017년에 합의에 참여한 한진의 OOO은 이 사건 공동행위 입찰 관련 적법한 업무 권한을 부여받은 자가 아니기 때문에 이 사건 공동행위와 별개의 행위로 보는 것이 타당하다. 49 살피건대, 피심인 한진의 위 주장은 다음과 같은 점에서 이유 없다. 한진이 2016년에 합의모임에 참석하지 않은 점과, 전라남도, 경상남도, 인천광역시, 부산광역시, 강원도 발주 입찰에 독자적으로 참여한 점은 인정된다. 하지만, 전라북도와 울산광역시 발주 입찰에서 각각 세방과 동부익스프레스에게 피심인 한진이 투찰가격을 알려줌으로써, 이 사건 공동행위가 지속되었다고 보는 것이 타당하다. 50 피심인 한진이 일부 업체에 한해 투찰가격을 알려주었다 하더라도, 투찰가격을 통보받은 세방과 동부익스프레스는 이를 다른 피심인들과 공유하였고 피심인 한진도 이를 충분히 예견할 수 있었다는 점에서 의사연결의 상호성이 인정된다. 또한, 한진이 투찰가격을 알려줌으로써, 세방과 동부익스프레스는 전라북도와 울산광역시 발주 입찰에서 2016년 합의모임에서 정한바 대로 각각 낙찰받을 수 있었다. 또한, 소속 직원의 담합 행위 참여를 개인의 일탈로 치부하여 의사연결의 상호성을 부정한다면, 사업자들이 이를 법 위반 회피 수단으로 악용하는 문제가 발생하게 된다. 51 2017년의 경우, 동방, 동부익스프레스, 세방, 씨제이대한통운의 입찰담당자들은 OOO을 한진을 대표하여 합의에 참여한 자로 인식하고 있었고, 실제 합의 모임에서 결정한 바대로 실제 낙찰사가 정해졌다는 점에서 이전과 동일하게 피심인 한진이 합의에 참여하였다고 보는 것이 타당하다. 또한, OOO이 2017년 9월에 한국농수산식품유통공사 입찰설명회에 한진 본사의 입찰담당자인 OOO과 함께 참석하였다는 점과 다른 피심인들과의 합의사실을 당시 한진의 창원지점장인 OOO에게 보고하였다는 점도 고려할 필요가 있다. 마. 피심인 동부건설의 주장에 대한 판단 52 피심인 동부건설은 동부건설의 행위는 이미 처분시효가 도과되었으므로 심의절차종료 대상에 해당한다고 주장한다. 이 사건 공동행위 관련 동부건설의 행위는 2010. 12. 31. 종료되었고, 피심인 동부건설에 대한 조사가 2019. 7. 5.에 개시되었기 때문에 동부건설 관련 조사개시일은 2019. 7. 5. 이다. 처분시효 관련 개정 규정<각주>34</각주>이 적용되기 위해서는 위반행위 종료일로부터 5년 내에 조사개시가 이루어져야 하는데, 동부건설의 경우에는 위반행위 종료일로부터 약 8년 6개월 후에 조사가 개시되었으므로 처분시효 관련 종전규정<각주>35</각주>을 적용하는 것이 타당하다. 따라서, 동부건설 관련 공동행위는 2010. 12. 31.에 종료되었고, 처분시효는 행위 종료일로부터 5년 후인 2015. 12. 31.에 완성되었는바, 이미 처분시효가 도과되었다. 53 살피건대, 피심인 동부건설의 위 주장은 다음과 같은 점에서 이유 없다. 이 사건 공동행위의 조사개시일은 관련 규정<각주>36</각주>상 최초 현장조사일인 2016. 1. 20.<각주>37</각주>이다. 이 사건은 처분시효 관련 개정 규정이 시행된 2012. 6. 22. 이후에 최초 조사를 개시한 사건이기 때문에 처분시효 관련 개정 규정이 적용된다. 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 피심인 동부건설의 위반행위 종료일인 2010. 12. 31.로부터 7년이 도과하지 않은 시점에서 조사를 개시하였고, 현재 조사개시일로부터 5년이 지나지 않았기 때문에 처분시효는 미도과 하였다고 보는 것이 타당하다. 3. 처분 가. 시정조치 54 피심인 7개사의 위 제2. 가.항의 행위는 이미 종료되었으나, 피심인 7개사의 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 55 피심인 7개사의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>38</각주>제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>39</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 다만, 피심인 동부건설의 경우 '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’<각주>40</각주>제251조에 따라 과징금 납부의무가 면제되는 바, 과징금 부과대상에서 제외한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 56 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 57 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 해당하므로 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 본다. 다만, 보존기한 도과 등으로 실제 매출액을 산정하기 어려운 39건의 입찰<각주>41</각주>으로 인한 매출액은 실제 낙찰단가에 운송예정물량을 곱한 계약예정금액을 관련매출액으로 산정한다. 이에 따른 피심인별 관련매출액은 <표 18>의 내용과 같다. <표 18> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685697" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 58 이 사건 공동행위는 수입현미 운송 용역 입찰 시장에서 낙찰예정자와 투찰가격을 합의한 입찰담합인 점을 고려할 때, 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당한다는 점, 농림축산식품부로부터 지명입찰 참여 대상자로 지명 된 대부분의 업체가 이 사건 공동행위에 참여했다는 점, 계약금액이 100억 원이 이상인 경우에 해당한다는 점, 위반기간이 장기간인 18년이라는 점, 발주처가 지방자치단체 및 공공기관이라는 점에서 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '매우 중대한 위반행위’로 보고, 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 59 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 4개 이하인 경우에는 2분의 1을 감액하고, 들러리 사업자 수가 5개인 경우에는 5분의 3을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 19>의 내용과 같다. <표 19> 피심인별 산정기준 (단위： 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685699" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 60 씨제이대한통운의 경우 과거 5년간 법위반으로 인한 벌점이 2점이므로 과징금고시 IV. 2. 나. (1) (가)의 규정에 따라 산정기준의 10%를 가중한다. 나머지 피심인의 경우에는 1차 조정사유에 해당하는 사유가 없으므로 위 <표 19>의 피심인별 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다. 3) 2차 조정 61 피심인 동방, 동부익스프레스, 씨제이대한통운, 인터지스, 한진은 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결일까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 62 피심인 세방은 위원회의 심리 종결 전에 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 추가적인 자료를 제출하거나 진술을 하였으므로, 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (나) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 63 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 20>의 내용과 같다. <표 20> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685703" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 64 기타 감경할 사유가 없으므로, 위 <표 20>의 피심인별 2차 조정 산정기준에서 1백만원 미만을 절사한 금액을 <표 21>의 내용과 같이 피심인별 부과과징금으로 결정한다. <표 21> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685705" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 4. 결론 65 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.