9개 작물보호제(농약) 제조ㆍ판매사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 (주)영일케미컬 등 6개 사업자의 이의신청에 대한 건

1. 원심결의 내용 및 이의신청의 적법성 가. 원심결의 내용 1 이의신청인들을 포함한 9개 작물보호제(농약) 제조ㆍ판매사업자들은 1999년 말부터 2010년까지<각주>1</각주>농업협동조합중앙회(이하 '농협중앙회’라 한다)에 대한 계통농약 평균가격 인상ㆍ인하율 수준 또는 상표명이나 원제가 같은 일부 계통품목의 단가ㆍ장려금률ㆍ등록순서 등을 합의하여 실행하거나 농약 도ㆍ소매상(이하 '시중판매상’이라 한다)에 대한 표시단가ㆍ공급가격 등을 합의하여 실행하였다(이하 '원사건 위반행위’라 한다). 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 이의신청인들을 포함한 9개 작물보호제(농약) 제조ㆍ판매사업자들의 위 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항의 규정에 위반된다고 판단하여 <별지>와 같이 시정명령 및 과징금 납부명령을 부과하기로 의결하였다. 나. 이의신청의 적법성 3 법 제53조 제1항에는 위원회의 처분에 대한 이의신청은 처분의 통지를 받은 날부터 30일 이내에 할 수 있도록 규정되어 있는바, 이의신청인 주식회사 영일케미컬, 주식회사 동방아그로, 주식회사 경농, 한국삼공 주식회사, 주식회사 동부하이텍, 동부팜한농 주식회사(이하 각각 '영일’, '동방’, '경농’, '한국삼공’, '동부하이텍’, '동부팜한농’이라 한다)는 모두 2012. 9. 11. 자로 원심결 처분의 통지를 받았고, 영일ㆍ동방ㆍ경농은 2012. 10. 10.에, 한국삼공ㆍ동부하이텍ㆍ동부팜한농은 2012. 10. 11.에 이의신청서를 제출하였으므로 이 사건 이의신청은 적법하다. 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 원사건 위반행위 관련 합의 참가 및 실행 여부 4 ① 이의신청인 영일<각주>2</각주>은 2010년 계통농약 평균가격 인상ㆍ인하율 수준(이하 '계통농약 평균가격 수준’이라 한다) 합의와 관련한 모임 중에서 일부 모임에 참석한 것에 불과하고 특히 계통농약 평균가격 수준이 합의된 시점 당시의 모임에는 전혀 참석한 사실조차 없으며, 무엇보다도 영일이 농협중앙회의 계열사로서 다른 농약 제조ㆍ판매사업자들과 합의할 여건도 아니고 실제로 2002년도부터 2009년도까지 계통농약 평균가격 수준 합의에 참가하지 않다가 2010년도에 와서 참여할 이유도 전혀 없으므로 원심결 사실인정은 위법하다고 주장한다. 5 살피건대, 이는 원심결에서 이미 주장한 내용으로 영일은 전체 7회 모임 중 4회의 모임에 참석하였으며 농협중앙회의 최종 제시 수준인 2.9% 인하를 수용하지 않은 점, 계통등록 일부 품목에 대해서는 2000년 초부터 경쟁업체와 계통단가ㆍ장려금률 등을 합의하여 실행한 점 등에 비추어 이의신청인 영일의 주장은 이유 없다. 6 ② 이의신청인 동방, 경농은, 그라목손에 대하여는, 계통가격 대비 일정금액 이하로 시중판매상에게 판매하지 않기로 한 합의와 달리, 인하된 별도의 가격으로 그라목손을 사업자별 각각 다른 할인율을 적용하여 판매하였으므로 합의를 실행한 것이 아니라고 주장한다. 7 살피건대, 이는 원심결에서 이미 주장한 내용으로 이의신청인 동방, 경농을 포함한 동부하이텍, 한국삼공 등은 신젠타코리아 주식회사에서 주관하는 그라목손 보급회에 1994년 이전부터 참가하는 등 원사건 위반행위 관련 합의 기간(2006년～2008년)으로 특정된 시기보다 훨씬 이전부터 장기간 참석하였던 점, 그라목손 보급회에서 합의된 시중판매상 공급가격은 합의참가자들의 시중판매상 공급가격의 기준으로 활용되었다는 점 등에 비추어 볼 때 이의신청인 동방, 경농의 주장은 이유 없다. 나. 강요된 합의인지 여부 및 수직적 공동행위인지 여부 8 이의신청인 영일은, 모캡 입제의 원제를 독점 공급하는 아벤티스크롭사이언스코리아 주식회사(2003. 12. 31. 자로 바이엘크롭사이언스 주식회사에 합병되므로, 이하 '바이엘’이라 한다)가 원제공급을 거절하겠다는 의사까지 표시함에 따라 '영일은 계약기간 동안 모캡 입제를 생산하지 않고 바이엘로부터 구입하며, 계통등록은 계속적으로 영일이 담당’이라고 합의한 것으로 이는 강요된 합의이고 생산자와 판매자 간의 합의로 수직적 공동행위에 해당하여 부당한 공동행위가 아니라고 주장한다. 9 살피건대, 이는 원심결에서 이미 주장한 내용으로 영일과 바이엘의 모캡 입제 관련 합의는 대등한 입장에서 이루어진 것은 아닐지라도, 양사가 모캡 입제 판매사업자로서 농협중앙회 계통시장에서의 가격경쟁을 회피할 목적으로 합의가 이루어졌다는 점에서 부당한 공동행위이므로 원심결과 달리 판단할 사정이 될 수는 없다할 것이고, 한편 이러한 합의가 생산자와 판매자간의 합의로 수직적 합의라는 주장에 대하여 살피건대 앞서 본 바와 같이 영일뿐만 아니라 바이엘 역시 모캡을 판매하는 판매자이면서 다만 영일은 계통으로, 바이엘은 시판으로 시장을 분할하기로 합의한 것이므로 따라서 양사가 수직적 관계인지 여부와 상관없이 위 시장분할 합의는 위법한 공동행위라 할 것이므로 이의신청인 영일의 주장은 이유 없다. 다. 위반행위의 중대성 판단의 위법 여부 10 이의신청인 영일, 동방, 경농, 한국삼공, 동부하이텍, 동부팜한농은 농협중앙회의 계통농약구매단계에서는 계통구매단가 기준만을 합의하였으며, 실제 판매금액은 개별 단위조합과의 협상을 통해 정해짐에 따라 실제단가는 계통단가보다 낮아졌기 때문에 이의신청인들이 취득한 부당이득은 없을 뿐만 아니라 가격경쟁도 이루어진 점, 농약 원제가격이 상승함에도 불구하고 계통단가를 동결하거나 인하할 수밖에 없어 원심결 법위반행위로 인해 부당이득을 얻은 바가 없는 점, 농약유통시장의 거대 수요자인 농협중앙회의 구매카르텔에 대항하여 농약 유통시장의 경쟁 질서를 확립하기 위하여 이루어진 점 등을 고려하여 위반의 중대성이 약한 행위에 해당하는 0.5～3% 사이의 부과기준율이 적용되어야 한다고 주장한다. 11 살피건대, 농협중앙회가 수요 독점적 지위에 있다는 사정과 그로 인해 시장에 미치는 효과가 제한적인 점은 이미 원심결에서 기본과징금 산정시 고려되어 판단된 점에 비추어 위 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 라. 2006년 이전의 행위 처분시효 완성 여부 12 이의신청인 동방은, 2006년 계통농약 평균가격 수준 합의는 농협중앙회의 평균가격 수준 동결 요구를 그대로 수용한 것으로 경쟁제한성이 없고 따라서 부당한 공동행위로 볼 수 없으므로 2006년 이전의 행위는 처분시효가 완성되었으며 납품업체에서, 구매업체가 제시하는 단가를 최고 가격으로 보고 이보다 더 낮은 단가를 제시하지는 아니하므로 원심결의 판단은 부당하다고 주장한다. 13 살피건대, 경쟁업체 간에 평균단가 수준을 동결하자는 합의가 없었더라면 이의신청인 동방이 2007년 6월, 2009년 6월, 2009년 12월에 농협중앙회에 기존 계통 등록된 제품보다 대폭 할인된 가격으로 일부 제품을 공급한 것과 같이 할인된 가격으로 평균단가 수준을 낮게 제시하여 시장점유율을 확대하려는 업체들이 없다고 단정하기 곤란한 점, 가격을 '결정ㆍ유지 또는 변경’하는 행위에는 가격을 인상하는 행위뿐만 아니라 가격을 인하하거나 현행가격을 유지하는 행위도 포함되는 점 등에 비추어 전년대비 동결을 수용하자고 하는 합의 자체도 가격경쟁을 제한하는 부당한 공동행위에 해당된다는 점에 비추어 볼 때 이의신청인 동방의 주장은 이유 없다. 마. 관련매출액 산정 관련 주장 14 이의신청인 영일은 2010년 3월에 신규 계통 등록한 제품인 상표명 '리도밀’과 '영일리도밀’은 농협중앙회의 요청에 따라 신규 등록한 제품이므로 이들 제품의 매출액은 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장하고, 이의신청인 영일과 동방은 매년 말 농협중앙회와 진행되는 계통가격 협상과 별도로 이미 계통 등록된 제품보다 대폭 할인된 가격으로 판매된 제품의 매출액 또한 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장한다. 15 살피건대, 이는 원심결 당시 이미 주장된 내용으로 ① 이의신청인 영일은 품목명 메탈락실수화제, 메탈락실입제 등 동일한 원제를 사용한 제품명 '리도밀’을 2010년 이전부터 계통등록하고 있는 점, ② 경농이 품목명 메탈락실-엠 입제를 사용한 '리도밀골드’를 2010년 이전부터 계통등록하고 있는 점, ③ 할인 판매된 제품의 가격은 이미 계통에 등록된 제품과 동일하거나 유사한 다른 업체의 제품의 단가를 기준으로 가격이 결정되었다는 점 등을 고려할 때 원심결과 달리 판단할 사정이 될 수는 없으므로 위 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 바. 가격정보 제공의 소극성 등이 고려되지 않았다는 주장 16 이의신청인 영일은, ① 계통농약 개별 품목 중 그라목손 인티온, 후라단의 경우에는 항상 동부하이텍에서 먼저 가격을 문의하였고 이에 대해 수동적으로 가격 문의에 대하여 답변을 하였을 뿐이고, 당시 영일 담당자는 동부하이텍이 이러한 정보를 어떻게 이용할 것인지 부분은 전혀 생각하지 못하였다는 점, ② 동부하이텍이 그라목손 인티온, 큐라텔을 농협중앙회 계통상품에 단독 등록할 경우 발생할 독점 폐해를 견제하기 위해 영일이 동일상표인 그라목손 인티온과 동부하이텍의 큐라텔과 동종의 제품인 후라단을 계통에 등록하게 된 점, ③ 영일과 동부하이텍이 농협중앙회에 최초로 제출한 계통가격과 장려금률은 상이하였으나 농협중앙회의 가격동결 요구 또는 농협중앙회의 방침에 따라 가격이 동일하거나 유사한 수준으로 된 점, ④페로팔의 경우에는 수익구조가 좋지 않아 가격경쟁을 회피하는 차원이 아니라 수급여건 및 생산상의 애로를 해소하기 위해 불가피한 현실적 대안인 점 등 고려되어야 한다는 취지로 주장한다. 17 살피건대, 이는 원심결 당시 이미 주장된 내용으로 ① 동부하이텍에서 작성한 2010년 농협계통신청전략(안)에 '그라목손, 큐라텔에 대하여 영일과 협의’라고 기재될 정도로 계통농약 평균가격 수준 합의와 더불어 개별품목에 대한 합의가 중요하게 취급되고 있는 점, ② 계통단가ㆍ장려금률에 대한 합의가 동부하이텍의 큐라텔과 영일의 후라단은 2001년부터, 양사의 동일상표 제품인 그라목손은 2006년부터 이루어지는 등 합의기간이 5년 이상으로 장기인 점, ③ 원제가 유사한 공동품목에 대해서는 농협중앙회의 1품목 1사 계통등록 원칙<각주>3</각주>으로 인하여 더욱 합의의 중요성이 컸던 점, ④ 특히, 페로팔과 그라목손 액제는 경쟁사업자인 동부하이텍과 상표명이 동일하여 농협중앙회의 '1품목 1사 계통등록원칙’에 대응하는 차원에서 담합이 이루어진 점 등에 비추어 볼 때 위 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 사. 단순가담ㆍ조사협조 등에 따른 감경 관련 주장 18 이의신청인 영일은, 2010년 계통농약 평균단가 수준 합의에 대하여 단순 추종으로 20% 감경에 그쳤으나 2010년 계통농약 평균단가 수준에 미친 영향은 극히 경미하므로 30% 감경이 적용되어야 하고, 개별품목 합의들은 1위 사업자인 동부하이텍 혹은 시장지배적 지위에 있는 바이엘과의 합의였다는 사정 등이 존재하는바, 따라서 이에 대하여 단순 가담ㆍ추종으로 인한 30% 감경이 적용되어야 하고, 위법성 판단에 도움이 되는 추가적 자료를 제출하거나 진술한 경우 15% 이내에서 감경이 적용되어야 한다고 주장한다. 19 한편 이의신청인 한국삼공은, 자신은 농약제조업체 중 5～6위 정도의 업체로서 메이저급 1～2위 업체들이 주도하는 이 사건 공동행위에 단순 가담하거나 추종적인 역할만을 수행하였으므로 이러한 점이 감경 여부에 반영되어야 한다는 취지로 주장한다. 20 살피건대, 단순가담이나 조사협력에 따른 감경률은 ① 법령이 정하는 범위 내에서 위원회의 판단에 따라 정해지는 것이며, ② 단순 가담ㆍ추종에 대응하는 '주도적 역할’이라 함은 다른 사업자를 설득ㆍ종용하거나 거부하기 어렵도록 회유함으로써 공동으로 당해 행위에 나아가도록 이끄는 역할을 말하는 것으로서 영일이 참여한 개별품목에 대한 합의는 대부분 영일을 포함한 2개 사업자 간에 이루어진 것으로 영일과의 합의 상대방이 1위 사업자 또는 모캡 원제를 독점적으로 공급하는 사업자라는 이유만으로 영일의 상대방 사업자들에게 주도적 역할을 하였다고 인정하기 어려우며 달리 이들을 주도자로 볼 만한 정황이 없는 점 등을 감안하면 이의신청인 영일, 한국삼공의 주장은 이유 없다. 아. 현실적 부담능력 등을 고려한 추가감경 주장 21 이의신청인 영일, 한국삼공은, 과징금 납부능력이 현저히 부족하거니 이의신청인들이 속한 시장ㆍ산업 여건이 심각한 타격을 받고 있거나 받은 경우 등에 해당하므로 이에 따라 과징금이 추가 감경되어야 한다고 주장한다. 22 한편 이의신청인 동방은, 농약은 정부의 간접적인 가격통제를 받는 상품이어서 가격표시제 대상이 된다는 점, 농협중앙회는 농약가격 규제의 주무부서인 농림부에 의해 간접적으로 통제를 받았고 농협중앙회가 농약제조업자들에게 농약가격을 통제한 점 등 정부시책이 동인이 된 경우에 해당하고, 농약사업은 연구개발에 꾸준한 투자를 해야 하는 사업이고, 농민단체의 손해배상청구가 예정되는 점, 단위농협을 통한 실질적인 가격경쟁을 하였던바 시장에 미친 영향이 그리 크다고 보기 어려운 점 등을 고려하여 추가감경이 되어야 한다고 주장한다. 23 살피건대, 심의일 기준 이의신청인 영일과 한국삼공의 최근 3년간 재무제표상 당기순이익은 흑자이고 직전 사업연도의 재무제표상 자본금의 잠식상태가 아닌 점, 수요의 급격한 또는 지속적인 감소 등으로 위반사업자가 속한 시장 또는 산업 여건이 심각한 타격을 받고 있거나 받은 경우라고 보기 어려운 점, 이의신청인 동방이 주장하는 내용은 이미 원심결 당시 과징금 부과율, 부과과징금의 결정단계에서 반영된 사항으로 이러한 사유가 원심결과 달리 판단할 사정이 될 수는 없으므로 위 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 3. 결론 24 위에서 살펴본 바와 같이 이의신청인들의 이의신청은 이유 없으므로 주문과 같이 이를 기각한다.