KTV 등 2개 발주처의 실시간 자막방송 속기용역 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한국스테노, 주식회사 워피드, 한국복지방송 주식회사, 한국자막방송 주식회사<각주>1</각주>등 4개사<각주>2</각주>는 실시간 자막방송 속기용역업 등을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692615" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 장애인방송 제도 개관 3 방송사업자의 장애인방송<각주>3</각주>제공 의무가 법제화되기 이전까지는 KBS, MBC, SBS, EBS 등 지상파 방송사업자들만 1999년경부터 장애인을 위한 실시간 자막방송<각주>4</각주>을 자율적으로 실시해 왔다. 이후 장애인 차별금지법<각주>5</각주>개정(2010. 5. 11.), 방송법 개정(2011. 7. 14.)으로 방송사업자의 장애인방송 편성이 의무화<각주>6</각주>됨에 따라, 2012. 1. 1.부터는 지상파 방송사업자 이외에 종합편성 방송채널사용사업자ㆍ보도전문 방송채널사용사업자 등도 장애인방송을 의무적으로 제공하게 되었다. 2) 실시간 자막방송 개념 및 제작방식 4 자막방송이란 방송의 음성 및 음향을 화면에 문자로 전달하는 방송을 의미하며, 방송화면에 문자를 나타내는 방식에 따라 개방자막(open-captioning)과 폐쇄자막(closed-captioning)으로 구분된다. 개방자막은 방송화면에 자막이 포함되어 송출되며 특별한 장치 없이 모든 시청자가 자막이 포함된 방송 화면을 수신하는 방식이며, 폐쇄자막은 별도의 방송자막 수신 장치(decoder)<각주>7</각주>를 통해 일반 방송화면에서 보이지 않는 자막을 볼 수 있게 하는 방식이다. 5 방송사업자가 자막방송을 제작하는 방식은 크게 '사전제작 자막방송’과 '실시간 자막방송’으로 구분된다. 사전제작 자막방송은 방송될 영상 및 음성 녹화본 또는 대본을 이용하여 미리 자막을 제작하고 방송 시에 이미 제작된 자막 데이터를 영상과 함께 송출하는 방식으로 자막과 영상의 시간 차이(Delay)가 없고 대본이 사전에 확보될 경우 전문 속기사가 아닌 일반인도 자막을 제작할 수 있다는 장점이 있으나 생방송에는 적용할 수 없다는 단점이 있다. 실시간 자막방송은 방송국 또는 원격지에서 전문 속기사가 실제 방송되는 영상 및 음성을 보면서 실시간으로 자막을 제작하여 영상과 함께 송출하는 방식으로 생방송에 적용될 수 있고 사전제작으로 인한 준비 시간이 필요 없다는 장점이 있으나 화면과 자막간의 시간 차이가 발생되고 전문 속기사의 업무수행이 요구됨에 따라 높은 운용비가 발생한다는 단점이 있으며 실시간 자막방송 제작시스템 운영 경험이 없는 방송사업자가 이를 직접 수행하기 어렵다. 3) 실시간 자막방송 속기용역 시장현황 6 국내 실시간 자막방송 속기용역 시장은 1999년경 한국스테노가 KBS의 청각장애인 실시간 자막방송 속기용역을 처음 수행하게 되면서부터 형성되기 시작하였고, 이후 2002년경 이후부터 소리자바 등의 사업자들이 이 시장에 순차적으로 진입하였다. 7 2016년 말 기준 국내 실시간 자막방송 속기용역 시장규모는 약 176억 원이며, 2017년 10월말 현재 6개 사업자가 경쟁하고 있는데, 2016년부터 모든 방송사들이 청각장애인을 위한 실시간 자막방송을 이미 실시하고 있으므로 새로운 방송사가 방송시장에 진입하지 않는 한 향후 실시간 자막방송 속기용역 시장의 성장가능성은 크지 않을 것으로 예상된다. 4) 실시간 자막방송 속기용역 거래구조 8 민간 방송의 경우 실시간 자막방송을 위하여 자막 정확도율, 딜레이 시간, 용역 금액 등을 고려하여 속기용역 업체와 비교 견적 또는 수의 계약 등의 방법으로 거래하고 있으며, 정부 부문 방송사(KTV, 국회방송)의 경우에는 매년 조달청 나라장터를 통해 공개입찰(연간계약 방식)로 속기용역 업체와 거래해 오고 있다. 9 정부 부문의 조달청 나라장터를 통한 입찰의 경우 대부분 일정 기준 이상의 자막방송 속기용역 수행실적이 있는 업체로 입찰참가자격이 제한되어 있고, 낙찰자 선정방식은 적격심사에 의한 최저가 낙찰제 또는 제한적 최저가 낙찰제<각주>8</각주>로 실시되고 있다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) KTV 발주 실시간 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 관련 가) 합의 개요 10 피심인들은 2009년부터 2015년까지 KTV가 조달청 나라장터를 통해 발주한 총 5건의 자막방송 속기용역 연간계약 입찰과 관련하여, 해당 입찰 건이 조달청 나라장터에 공고되면 입찰 공고일부터 입찰 개시일 기간 사이에 전화 연락 등을 통해 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하였다. <표 2> KTV 발주 자막방송 속기용역 입찰 관련 합의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692635" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 2014년 및 2015년 연간계약 입찰에서는 낙찰예정자 및 투찰금액을 합의하지 않음<각주>9</각주>나) 공동행위의 구체적 내용 (1) 2010년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 11 한국스테노 최○○은 2009년 12월 초경 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○에게 각각 전화 연락을 하여, KTV 발주 2010년도 연간계약 입찰 건을 자신이 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여해 달라며 자신의 입찰 예정 투찰가격(분당 3,488원)을 미리 알려주었다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○이 모두 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. (나) 합의 실행 12 한국스테노는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(분당 3,488원)대로 투찰하였고, 한국자막방송과 워피드는 한국스테노의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 한국스테노가 낙찰 받게 되었다. <표 3> KTV 발주 2010년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692637" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (2) 2011년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 13 한국스테노 최○○은 2010년 12월 초경 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○에게 각각 전화 연락을 하여, KTV 발주 2011년도 연간계약 입찰 건을 자신이 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여해 달라며 자신의 입찰 예정 투찰가격(분당 3,360원)을 미리 알려주었다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○이 모두 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. (나) 합의 실행 14 한국스테노는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(분당 3,360원)대로 투찰하였고, 한국자막방송과 워피드는 한국스테노의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 한국스테노가 낙찰 받게 되었다. <표 4> KTV 발주 2011년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692639" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (3) 2012년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 15 한국스테노 최○○은 2011년 11월 말경 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○에게 각각 전화 연락을 하여, KTV 발주 2012년도 연간계약 입찰 건을 자신이 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여해 달라며 자신의 입찰 예정 투찰가격(487,000,000원)을 미리 알려주었다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○이 모두 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. (나) 합의 실행 16 한국스테노는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(487,000,000원)대로 투찰하였고, 한국자막방송과 워피드는 한국스테노의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 한국스테노가 낙찰 받게 되었다. <표 5> KTV 발주 2012년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692641" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (4) 2013년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 17 한국자막방송 손○○은 2012년 12월 중순경 한국스테노 최○○에게 전화 연락을 하여 KTV 발주 2013년도 연간계약 입찰 건은 자신이 낙찰 받을 수 있도록 해달라고 요청하였고, 이에 동의한 한국스테노 최○○은 한국자막방송 손○○과 상의하여 한국자막방송의 투찰가격을 475,000,000원으로 결정하고 이를 워피드 박○○에게 알려 주었다. 이에 대하여 워피드 박○○이 제안을 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. (나) 합의 실행 18 한국자막방송은 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(475,000,000원)대로 투찰하였고, 한국스테노는 한국자막방송의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였다. 그러나 워피드는 합의내용을 이행하지 아니하고 한국자막방송의 예정 투찰가격보다 조금 낮은 474,500,000원으로 투찰하여 결과적으로 낙찰 받게 되었다. <표 6> KTV 발주 2013년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692643" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (5) 2016년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 19 워피드 박○○은 2015년 11월 중순경 한국스테노 최○○에게 전화 연락을 하여 KTV 발주 2016년도 연간계약 입찰 건은 자신이 낙찰 받을 수 있도록 해달라고 요청하였고, 이에 동의한 한국스테노 최○○은 한국자막방송 손○○과 한국복지방송 심○○에게 전화 연락을 하여 들러리 참여를 요청하였다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○과 한국복지방송 심○○ 모두 동 요청을 수락함으로써 피심인들간 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. 20 이와 관련하여, 워피드 박○○과 한국스테노 최○○은 전화 연락을 통해 낙찰예정자인 워피드의 투찰가격을 441,000,000원으로 결정하였고, 한국스테노 최○○은 이를 한국자막방송 손○○과 한국복지방송 심○○에게 전화 연락을 하여 전달하였다. (나) 합의 실행 21 워피드는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(441,000,000원)대로 투찰하였고, 한국스테노, 한국자막방송, 한국복지방송은 워피드의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 워피드가 낙찰 받게 되었다. <표 7> KTV 발주 2016년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692645" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 다) 근거 22 이와 같은 사실은 한국스테노 최○○의 진술조서(심사보고서 소갑<각주>10</각주>제29호증), 워피드 박○○의 진술조서(소갑 제30호증), 한국자막방송 손○○의 진술조서(소갑 제31호증), 한국복지방송 심○○의 진술조서(소갑 제32호증) 등을 통해 인정된다. 2) 국회방송 발주 실시간 자막방송 속기용역 입찰 관련 가) 합의 개요 23 피심인들은 2010년부터 2015년까지 국회방송이 조달청 나라장터를 통해 발주한 총 7건의 자막방송 속기용역 연간계약 입찰과 관련하여, 해당 입찰 건이 조달청 나라장터에 공고되면 입찰 공고일 부터 입찰 개시일 기간 사이에 전화 연락 등을 통해 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하였다. <표 8> 국회방송 발주 자막방송 속기용역 입찰 관련 합의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692647" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 공동행위의 구체적 내용 (1) 2010년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 24 한국스테노 최○○은 2010년 2월 중순경 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○에게 각각 전화 연락을 하여, 국회방송 발주 2010년도 연간계약 입찰 건을 자신이 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여해 달라며 자신의 입찰 예정 투찰가격(107,640,000원)을 미리 알려주었다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○이 모두 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. (나) 합의 실행 25 한국스테노는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(107,640,000원)대로 투찰하였고, 한국자막방송과 워피드는 한국스테노의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 한국스테노가 낙찰 받게 되었다. <표 9> 국회방송 발주 2010년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692649" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (2) 2011년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 26 한국스테노 최○○은 2010년 12월 초경 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○에게 각각 전화 연락을 하여, 국회방송 발주 2011년도 연간계약 입찰 건을 자신이 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여해 달라며 자신의 입찰 예정 투찰가격(108,441,600원)을 미리 알려주었다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○이 모두 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. (나) 합의 실행 27 한국스테노는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(108,441,600원)대로 투찰하였고, 한국자막방송과 워피드는 한국스테노의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 한국스테노가 낙찰 받게 되었다. <표 10> 국회방송 발주 2011년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692617" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (3) 2012년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 28 한국스테노 최○○은 2012년 2월 초경 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○에게 각각 전화 연락을 하여, 국회방송 발주 2012년도 연간계약 입찰 건을 자신이 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여해 달라며 자신의 입찰 예정 투찰가격(110,731,200원)을 미리 알려주었다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○이 모두 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. (나) 합의 실행 29 한국스테노는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(110,731,200원)대로 투찰하였고, 한국자막방송과 워피드는 한국스테노의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 한국스테노가 낙찰 받게 되었다. <표 11> 국회방송 발주 2012년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692619" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (4) 2013년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 30 한국스테노 최○○은 2013년 2월 초경 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○에게 각각 전화 연락을 하여, 국회방송 발주 2012년도 연간계약 입찰 건을 자신이 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여해 달라며 자신의 입찰 예정 투찰가격(482,170,240원)을 미리 알려주었다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○과 워피드 박○○이 모두 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. (나) 합의 실행 31 한국스테노는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(482,170,240원)대로 투찰하였고, 한국자막방송과 워피드는 한국스테노의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 한국스테노가 낙찰 받게 되었다. <표 12> 국회방송 발주 2013년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692621" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (5) 2014년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 32 워피드 박○○은 2014년 2월 초경 한국스테노 최○○에게 전화 연락을 하여 국회방송 발주 2014년도 연간계약 입찰 건은 자신이 낙찰 받을 수 있도록 해달라고 요청하였고, 이에 동의한 한국스테노 최○○은 한국자막방송 손○○에게 전화 연락을 하여 들러리 참여를 요청하였다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○이 동 요청을 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. 33 이와 관련하여, 워피드 박○○과 한국스테노 최○○은 전화 연락을 통해 낙찰예정자인 워피드의 투찰가격을 결정<각주>11</각주>하였고, 한국스테노 최○○은 이를 한국자막방송 손○○에게 전화 연락을 하여 전달하였다. (나) 합의 실행 34 한국스테노와 한국자막방송은 3사 합의내용 대로 90% 이상의 낙찰률 금액으로 투찰하였고, 워피드는 80% 중후반 수준의 금액(680,113,000원)으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 워피드가 낙찰 받게 되었다. <표 13> 국회방송 발주 2014년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과<각주>12</각주>(단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692623" alt="이유 13번째 이미지" ></img> (6) 2015년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 35 워피드 박○○은 2014년 12월 중순경 한국스테노 최○○에게 전화 연락을 하여 국회방송 발주 2014년도 연간계약 입찰 건은 자신이 낙찰 받을 수 있도록 해달라고 요청하였고, 이에 동의한 한국스테노 최○○은 한국자막방송 손○○에게 전화 연락을 하여 들러리 참여를 요청하였다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○이 동 요청을 수락함으로써 3사간의 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. 36 이와 관련하여, 워피드 박○○과 한국스테노 최○○은 전화 연락을 통해 낙찰예정자인 워피드의 투찰가격을 985,570,000원으로 결정하였고, 한국스테노 최○○은 이를 한국자막방송 손○○에게 전화 연락을 하여 전달하였다. (나) 합의 실행 37 워피드는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(985,570,000원)대로 투찰하였고, 한국스테노와 한국자막방송은 워피드의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 워피드가 낙찰 받게 되었다. <표 14> 국회방송 발주 2015년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692625" alt="이유 14번째 이미지" ></img> (7) 2016년도 연간계약 입찰 (가) 합의 내용 38 워피드 박○○은 2015년 12월 중순경 한국스테노 최○○에게 전화 연락을 하여 국회방송 발주 2016년도 연간계약 입찰 건은 자신이 낙찰 받을 수 있도록 해달라고 요청하였고, 이에 동의한 한국스테노 최○○은 한국자막방송 손○○과 한국복지방송 심○○에게 전화 연락을 하여 들러리 참여를 요청하였다. 이에 대하여 한국자막방송 손○○과 한국복지방송 심○○ 모두 동 요청을 수락함으로써 피심인들간 낙찰자 선정 합의가 이루어졌다. 39 이와 관련하여, 워피드 박○○과 한국스테노 최○○은 전화 연락을 통해 낙찰예정자인 워피드의 투찰가격을 1,169,840,000원으로 결정하였고, 한국스테노 최○○은 이를 한국자막방송 손○○과 한국복지방송 심○○에게 전화 연락을 하여 전달하였다. (나) 합의 실행 40 워피드는 합의 과정에서 미리 알려주었던 자신의 예정 투찰가격(1,169,840,000원)대로 투찰하였고, 한국스테노, 한국자막방송, 한국복지방송은 워피드의 예정 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하였는바, 사전에 합의한 대로 워피드가 낙찰 받게 되었다. <표 15> 국회방송 발주 2016년도 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692627" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 다) 근거 41 이와 같은 사실은 한국스테노 최○○의 진술조서(소갑 제29호증), 워피드 박○○의 진술조서(소갑 제30호증), 한국자막방송 손○○의 진술조서(소갑 제31호증), 한국복지방송 심○○의 진술조서(소갑 제32호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>13</각주>제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>14</각주>제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 42 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 43 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>15</각주>. 44 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 45 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 46 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 47 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 48 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>49 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>17</각주>다) 하나의 공동행위 50 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다<각주>18</각주>. 다. 피심인들 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 51 위 2. 가.의 인정사실들을 관련 법령 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 KTV 발주 실시간 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 및 국회방송 발주 실시간 자막방송 속기용역 연간계약 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 및 투찰가격을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 52 입찰 참여자들 간에 낙찰예정자 및 낙찰가격 등을 사전에 결정하는 행위는 실질적인 경쟁 없이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시키고, 입찰 참여자간에 경쟁하는 경우보다 낙찰가격을 상승시키는 효과를 발생시킨다. 53 따라서 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 KTV 발주 실시간 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 시장 및 국회방송 발주 실시간 자막방송 속기용역 연간계약 입찰 시장에서 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하는 등 경쟁제한 효과만 발생시킬 뿐 경제적 효율성은 제고시킬 수 없는 것이 명백하므로 경쟁제한성이 인정된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 54 다음과 같은 사항들을 고려할 때 KTV 발주 5건의 입찰에 대한 공동행위 및 국회방송 발주 7건의 입찰에 대한 공동행위는 각각 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위하여 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다고 인정되므로 KTV 발주 5건의 입찰에 대한 공동행위 및 국회방송 발주 7건의 입찰에 대한 공동행위를 각각 하나의 공동행위로 본다. 55 첫째, 각 발주처가 제시하는 실시간 자막방송 속기용역의 거래조건(자막방송 추정수량, 추정가격 등), 입찰참가 자격요건 등이 상이하므로 각 발주처별 입찰들은 별개의 시장으로 보는 것이 타당하고, 피심인들은 KTV 발주 입찰에 대한 합의와 국회방송 발주 입찰에 대한 합의를 별개로 인식하고 있다. 56 둘째, 피심인들은 발주처별 실시간 자막방송 속기용역 연간계약 입찰에서 경쟁을 회피함으로써 낙찰금액을 높여 수익을 확보하고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적으로 이 사건 공동행위들을 다년간 지속해 왔다. 57 셋째, 이 사건 각 발주처별 공동행위의 합의 가담자나 합의의 본질적 내용에 변동이 없고 각 발주처별 공동행위가 모두 단절됨이 없이 지속<각주>19</각주>되었다. 3) 소결 58 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 59 피심인 한국스테노, 워피드, 한국복지방송 등 3개사에 대하여 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과하고, 이 사건 각 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017.11.30., 공정거래위원회고시 제2017-21호로 개정된 것<각주>20</각주>, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 60 피심인 한국자막방송은 2017. 2. 14. 흡수합병으로 법인격이 소멸되어 시정조치 등의 이행확보가 사실상 불가능하므로 법 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(이하 '사건절차규칙’이라 한다) 제48조 제1항에 따라 종결처리 하고, 한국자막방송에 대한 과징금은 법 제55조의3 제2항에 따라 합병 후 존속회사인 한국스테노에 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 61 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 62 이 사건 모든 입찰에서 피심인들 중 1개 업체가 낙찰 되어 발주처와 계약을 체결하였으므로 각 입찰 건의 계약금액을 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 63 이 사건 공동행위의 성격상 경쟁제한효과만 있고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 경우에 해당하는 점, 발주처가 공공기관이라는 점, 이 사건 공동행위 관련 계약금액 규모 등을 종합적으로 고려하여 KTV 발주 5건의 입찰에 대한 공동행위 및 국회방송 발주 7건의 입찰에 대한 공동행위를 모두 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단하고, 각각 6%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 64 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 2분의 1을 감액한다. 이에 따른 각 공동행위 및 피심인별 산정기준은 아래 <표 15>와 같다. <표 16> 각 공동행위 및 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692629" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 탈락자 감경 적용 금액 2) 1차 조정 65 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 66 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 각 공동행위별 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 이에 따른 각 공동행위 및 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 16>과 같다. <표 17> 각 공동행위 및 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692631" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 67 그밖에 부과과징금 조정사유가 없으므로 1백만 원 미만의 금액을 절사하여 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 부과과징금은 아래 <표 17>과 같다. <표 18> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692633" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 한국스테노가 흡수합병한 한국자막방송에 대한 과징금을 포함한 금액 4. 결론 68 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하되, 법인격이 소멸되어 시정조치 등의 이행확보가 사실상 불가능한 한국자막방송에 대해서는 법 제55조의2 및 사건절차규칙 제48조 제1항을, 한국자막방송을 흡수합병한 한국스테노에 대해서는 법 제55조의3 제2항을 추가 적용하여 주문과 같이 의결한다.