PDA 검침시스템 재구축사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 모바일엔트로피 주식회사, 주식회사 밸류씨엠디<각주>1</각주>는 소프트웨어를 개발하여 공급하는 업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697025" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. PDA 검침시스템 재구축 사업 입찰 1) 입찰 개요 2 PDA 검침시스템<각주>2</각주>재구축 사업은 서울특별시 상수도 사업본부가 2007년 개발되어 사용 중이던 상수도 요금 PDA 검침시스템이 노후화되자, 해당 시스템을 재구축하고자 진행한 사업이다. 3 이에 해당 사업 입찰을 의뢰받은 조달청이 2013. 3. 22. “개인정보단말기(PDA) 상수도 검침시스템 재구축사업” 을 입찰 공고하였으나 유찰되었고, 이후 2013. 4. 4. 재입찰 공고를 진행하였다.(이하 2013. 4. 4. 재입찰 공고된 입찰 건을 '이 사건 입찰’이라 한다) 2) 입찰 방식 4 이 사건 입찰은 입찰공고일 현재 최근 3년간 PDA검침 관련분야 사업수행 실적이 있는 업체를 대상으로 실시한 제한경쟁입찰이며, 기술평가 점수(90점)와 가격평가 점수(10점)를 합산하여 최고득점자를 우선협상 대상자로 선정한 후 협상절차를 통하여 낙찰자를 결정하는 방식으로 진행되었다. 3) 입찰 결과 5 2013. 4. 4. 재입찰공고된 이 사건 입찰에 모바일엔트로피, 밸류씨엠디 2개 사가 참여하였으며, 입찰 결과 아래 <표 2>의 기재와 같이 모바일엔트로피가 종합평가점수 98.6점으로 낙찰자로 결정되었고, 2013. 5. 22. 모바일엔트로피는 서울특별시 상수도 사업본부와 계약금액 863,600,000원(부가가치세 포함)으로 계약을 체결하였다. <표 2> 입찰 결과 (단위: 천 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697027" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 내용 및 실행 6 2013. 3. 22. 입찰공고된 최초 입찰의 개찰결과 모바일엔트로피의 단일 응찰로 유찰된 후, 모바일엔트로피 김○○ 대표이사는 다음 입찰에서의 유찰을 방지하기 위해 2013. 4. 3. 밸류씨엠디 이○○ 대표이사에게 전화로 연락하여 이 사건 입찰에 밸류씨엠디가 들러리로 참여해줄 것을 요청하였다. 이에 밸류씨엠디 이○○ 대표이사는 ① 입찰 참여에 필요한 제안서는 모바일엔트로피가 대신 작성하고, ② 밸류씨엠디의 ○○○ 이사를 이 사건 입찰 사업에 개발자로 참여시켜 주는 것을 조건<각주>3</각주>으로 모바일엔트로피 김○○ 대표이사의 요청을 수락하였다. 7 2013. 4. 4. 모바일엔트로피의 정○○ 과장은 밸류씨엠디 이○○ 대표이사에게 요청하여 입찰 참가에 필요한 서류를 전달받고 밸류씨엠디의 제안서 작성 작업을 일괄 수행하였다. 8 이 사건 입찰 당시까지 공공입찰에 참여한 적이 없었던 밸류씨엠디는 2013. 4. 8. 모바일엔트로피 정○○ 과장의 도움을 받아 입찰 참가자격인 조달청 나라장터 이용자 등록을 마무리하였다. 9 2013. 4. 11. 밸류씨엠디 이○○ 대표이사는 자신의 사무실에서 모바일엔트로피 김○○ 대표이사가 알려준 투찰가격으로 전자입찰서를 제출하였으며, 당시 밸류씨엠디의 전자투찰은 모바일엔트로피 정○○ 과장의 참관 하에 진행되었다. 10 전자입찰서를 제출한 후 2013. 4. 15. 밸류씨엠디 이○○ 대표이사는 모바일엔트로피가 작성해서 보내 준 제안서<각주>4</각주>를 서울특별시 상수도 사업본부에 직접 방문하여 제출하였다. 11 2013. 4. 15. 개찰결과, 당초 합의한 대로 모바일엔트로피<각주>5</각주>가 우선 협상대상자로 선정되었고, 2013. 5. 22. 서울특별시 상수도 사업본부와 계약금액 863,600,000원(부가가치세 포함)으로 계약을 체결하였다. 2) 근거 12 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, PDA검침시스템 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 제1-9호증<각주>6</각주>), 밸류씨엠디 이○○ 대표이사 전자우편(소갑 제2-1호증), 밸류씨엠디 전자세금계산서(소갑 제2-2호증), 밸류씨엠디 사업실적(소갑 제2-3호증), 경쟁입찰참가등록증(소갑 제2-4호증), 모바일엔트로피 거래내역(소갑 제2-5호증), 모바일엔트로피 ○○○이사 인사카드(소갑 제2-6호증), 피심인들의 진술조서 및 확인서(소갑 제3-1호증 내지 소갑 제3-3호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(시행 2012. 6. 22., 법률 제11406호) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1~7(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9.(생략) ②~④ (생략) ⑤ 2 이상의 사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우로서 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(시행 2012. 6. 22., 대통령령 제23864호) 제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 2) 관련 법리 13 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>15 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 16 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의란 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 17 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 18 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>19 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 20 위 제2. 가. 에서 인정된 사실에 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 모바일엔트로피를 낙찰예정자로 결정하고 이를 위해 밸류씨엠디는 형식적으로 입찰에 참가하며, 투찰가격을 사전에 결정하는 등 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 21 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 모바일엔트로피를 낙찰자로 결정하고 밸류씨엠디가 들러리로 형식적으로 참여하기로 하였으며, 이를 위해 모바일엔트로피가 대신 작성해준 제안서를 그대로 제출하였고, 모바일엔트로피가 전달해준 투찰가격을 모바일엔트로피 직원의 참관 하에 전자투찰을 하는 등 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하였다. 이는 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 PDA 검침시스템 재구축사업 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 피심인들의 이러한 행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 22 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 23 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 24 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 모바일엔트로피가 체결한 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인별 관련매출액으로 한다. 25 피심인별 관련매출액은 아래 <표 3>의 기재와 같다. <표 3> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697029" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 26 이 사건 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에 대한 담합행위로서 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 공동행위의 계약금액이 40억원 미만인 점 등을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가). 규정에 따라 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 27 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 및 2). 규정에 따라 낙찰자가 공동수급체를 구성하여 참여한 경우에는 공동수급체 지분율에 따라 50% 이내에서 감경<각주>10</각주>하고, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 50%를 감경한다. 28 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <표 4> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697031" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 29 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 30 피심인들은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 31 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 5>의 기재와 같다. <표 5> 피심인별 2차 조정 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697033" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 32 추가 조정사유가 없으므로 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 절사하여 부과과징금을 결정하며, 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 6>의 기재와 같다. <표 6> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697035" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 33 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.