가운고등학교 교복 구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 오○○(스쿨룩스 구리점 대표) 및 이△△(스마트 구리점 대표)<각주>1</각주>은 의류 및 학생복 도ㆍ소매업을 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>’ 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120764325" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 나. 시장구조 및 실태 1) 학교주관구매제도 3 2014년부터 시행된 학교주관구매입찰 제도는, 학교장이 계약의 주체로서 법령 등에 정해진 절차를 거쳐 입찰을 통해 교복을 구매하는 제도이며, 국ㆍ공립학교는 의무적으로 채택하여야 하고, 사립학교는 채택 여부를 재량으로 결정할 수 있다. 4 구매과정은 아래 <표 2>와 같이 크게 ① 구매입찰공고, ② 참가신청, ③ (참가자들의) 제품설명회, ④ 교복선정위원회<각주>3</각주>심사 및 개찰, ⑤ 업체선정 및 발표, ⑥ 계약체결로 이루어진다. 5 학교주관구매제도로 진행되는 입찰은 처음에는 규격(품질)을 평가하고, 평가를 통과한 업체에 한해 투찰가격을 개찰하는 2단계 입찰(규격ㆍ가격 분리 동시 입찰) 방식으로 진행된다. 6 즉, 먼저 규격입찰에서 교복선정위원회의 심사에 의해 적격자로 확정된 자에 한하여 투찰가격을 개찰한 뒤 그 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 결정하여 계약이 이루어진다. 7 입찰에 참여하는 사업자들은 조달청 나라장터를 통해 온라인으로 투찰하고 직접 학교를 방문하여 제안서를 제출하게 되는데, 온라인 투찰 당시 당해 입찰 품목의 기초금액이 제시되어 이를 참고하여 투찰액을 결정한다.<각주>4</각주><표 2> 학교주관구매제도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120764327" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 나. 시장규모 및 유통구조 8 학교주관구매제도를 활용하여 입찰을 실시한 우리나라 중ㆍ고등학교 수는 2015년 2,905개, 2017년 3,956개, 2019년 4,270개로 매년 꾸준히 증가하였고 시장 내의 판매자는 크게 브랜드 4사<각주>5</각주>와 일반 중소업체(이하 “비브랜드 업체”라 한다)로 나눌 수 있다. 9 브랜드 4사의 경우 임가공업체를 통해 교복을 제조한 뒤 해당지역 총판(지점) → 대리점 → 소비자 순의 유통경로를 통해 판매하고 있으며, 비브랜드 업체는 단독 또는 공동으로 브랜드를 만들어, 직접 또는 직영대리점을 통해 판매하고 있다. 다. 이 사건 입찰 개요 10 이 사건 입찰은 경기도교육청 가운고등학교가 실시한 2017학년도 신입생 교복 구매 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)로서 2단계 입찰(규격ㆍ가격 분리 동시 입찰)방식으로 진행되었다. 11 한편, 학교마다 단가입찰을 실시하는 경우와 총액입찰을 실시하는 경우가 있는데, 이 사건 각 학교의 입찰 건은 모두 단가입찰에 해당한다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 12 피심인들이 이 사건 공동행위를 한 배경은 다음과 같다. 13 경기도 지역의 교복시장은 다수의 브랜드 업체가 영업을 하고 있는 한편, 주된 영업소가 경기도에 소재하고 있어야 입찰참가자격조건을 충족하기 때문에 교복 입찰시장에서 수많은 경쟁자와 최저가 경쟁을 하게 된다. 14 이러한 상황에서 각 교복 사업자들은 사업장 인근 학교의 교복입찰에서 낙찰을 받기 위해서 수익이 거의 없는 투찰가격으로 입찰에 참가하는 경우가 발생하는바, 피심인들은 출혈경쟁이 예상되는 입찰에서 공격적으로 입찰에 참가할 유력한 경쟁 상대방에게 입찰에 참가하지 않거나 낙찰받을 수 없는 높은 가격으로 참여하도록 합의하여 최저가 출혈경쟁을 예방하고, 상호 본인의 입찰에 도움을 받는 협조관계를 구축하였다. 15 이러한 사실은 피심인 이△△ 확인서(심사보고서 소갑 제2호증의 2<각주>6</각주>), 이△△ 진술조서(소갑 제2호증의 3), 오○○ 진술조서(소갑 제2호증의 4)를 통하여 인정된다. 2) 합의 및 실행 16 피심인 오○○은 2016년경 이 사건 입찰에서 피심인 이△△이 스마트 학생복의 본사지원을 받아 낮은 가격으로 입찰에 참가할 것으로 예상하며 저가 출혈경쟁을 방지하기 위하여 전화통화를 통하여 이△△에게 입찰에 참가하지 않을 것을 요청하고, 이△△이 위 요청을 받아들이면서 합의가 성립되었다. <표 3> 피심인 간 통화녹음 속기록(소갑 제2호증의 1 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120764329" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 4> 이△△ 진술내용(소갑 제2호증의 3 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120764331" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 17 한편, 아래 <표 5>와 같이 피심인 이△△은 2016. 8. 11. 이 사건 입찰에 참가하여 투찰하였으나 규격서 평가 부적격으로 탈락하고, 피심인 오○○은 2016. 8. 12. 투찰금액 282,000원으로 최저가 낙찰받아 가운고등학교와 교복 구매 계약을 체결하였다. <표 5> 투찰 현황 및 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120764333" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>7</각주><각주>8</각주>* 출처 : 피심인들 제출자료 및 나라장터 조회자료 18 이러한 사실은 가운고등학교 입찰 관련 서류(소갑 제1호증의 1), 피심인간 통화녹음 속기록(소갑 제2호증의 1), 이△△ 확인서(소갑 제2호증의 2), 이△△ 진술조서(소갑 제2호증의 3), 오○○ 진술조서(소갑 제2호증의 4) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 2. (생 략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니고, 또 어느 한쪽의 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것으로 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다고 할 것이다.<각주>9</각주>21 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서 합의는 사업자 간 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰 예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 26 위 2. 가.의 인정 사실 및 근거들을 관련 법령 및 법리에 따라 종합적으로 살펴보면, 피심인들은 전화통화를 통해 이 사건 입찰에서 오○○을 낙찰예정자로 결정하고 이△△이 입찰에 참가하지 않겠다고 합의하였는바, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 한편, 피심인 이△△이 당초 합의와 다르게 이 사건 입찰에 참가하여 투찰을 실행하였다고 하더라도 투찰 이전에 합의를 파기한다는 의사를 피심인 오○○에게 통지한 적이 없는바, 비록 내심으로 이 사건 입찰에 참가하여 낙찰받을 의사를 가졌었고, 그 후 합의와 달리 응찰하였다고 하더라도 이러한 사정은 부당한 공동행위의 성립에 영향을 주는 것으로 보기 어렵다. 나) 경쟁제한성 판단 27 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 28 첫째, 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 합의한 행위는 소위 경성 공동행위로 그 성격상 입찰참가자 간의 경쟁을 제한하여 가격 하락을 방지함으로써 초과 이익을 확보하려는 의도 외에 어떠한 효율성 증대 효과가 있다고 보기 어렵다. 29 둘째, 피심인들의 이 사건 공동행위는 입찰참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 훼손하였다. 라) 소결 30 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 31 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되어 시정조치 대상에 해당하나, 피심인들이 모두 연간 매출액이 30억 원 이하의 소규모 사업자인 점, 위반행위의 파급효과가 남양주시 지역에 한정된 점, 피심인 이△△이 당초 합의와 다르게 경쟁적인 투찰가로 입찰에 참가함으로써 합의가 실행되지 않은 점 등을 종합적으로 고려할 때 법 위반의 정도가 경미하다고 인정되는바, 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>12</각주>제50조 제1항 제1호 및 제2항에 따라 각 경고한다. 4. 결론 32 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 사건절차규칙 제50조 제1항 제1호 및 제2항 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.