가축위생방역지원본부 발주 보호복(방역복 및 도축복) 구매입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 유한킴벌리 주식회사(이하 사업자 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 화장지ㆍ부직포 등을 제조ㆍ판매하는 사업자이고, 김○○은 유한킴벌리특판 은성상사(이하 '은성상사’라 한다)의 대표로서 유한킴벌리가 제조ㆍ공급하는 방역복 등을 도소매하였던 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2016년 12월 말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007105" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 유한킴벌리 제출자료 및 국세청 사업자상태 조회결과 자료 나. 시장구조 및 실태 1) 방역복ㆍ도축복의 개요 3 방역복은 공장이나 보건기관 등에서 특정한 위험성 인자로부터 방역을 수행하는 사람(방역사 등)을 보호하기 위한 보호복의 일종이다. 방역복은 공기투과도, 인장강도(길이방향, 폭방향), 액체 방어력(물, 황산, 염산, 초산, 매탄올), 중량 등에 따라 그 성능을 평가한다. 한편, 2005년경부터 가축위생방역지원본부(이하 '방역본부’라 한다)는 방역복의 공기투과 정도에 따라 방역복 1형과 방역복 2형으로 나누어서 입찰을 실시하고 있다. 일반적으로 방역복 1형은 동절기용, 방역복 2형은 하절기용으로 사용되고 있다. 4 도축복<각주>1</각주>은 방역본부 등의 검사원들이 도축 사업자에 대한 위생검사 업무시 착용하는 보호복의 일종이다. 도축복의 재질은 부직포에 통기성 필름을 코팅한 소재이고, 유성 혹은 수성의 액체에 대하여 충분한 방어력을 갖고 있어야 하고, 외부의 오염물질을 차단하고 내부의 땀이나 체온을 증발시키는 통기성을 가지고 있어야 한다. 아울러, 'Blood Test’를 통과한 제품으로 일정한 규격과 성능을 만족시켜야 하는바, 구체적인 규격은 입찰공고시 사전에 공개된다. 2) 유통구조 및 관수(방역본부) 시장 규모 5 방역복과 도축복은 일반 상용품이 아니기 때문에 시장규모는 일정하지 않으며, 방역본부를 기준으로 방역복의 시장규모는 아래 <표 2>에서 보는 바와 같다. 방역복과 도축복은 방역본부 등 공공기관에서 주로 입찰을 통하여 구입하며, 유한킴벌리와 ○○○○○(주)가 주요 공급자로 대리점 등을 통하여 수요가 발생할 때마다 부정기적으로 공급하고 있다. 유한킴벌리의 경우 대부분 임가공업체를 통하여 생산하고 대리점을 거쳐 발주기관에서 요청하는 지역으로 공급하고 있다. 한편, ○○○○○(주)의 경우 중국 현지 공장에서 생산된 제품을 국내로 들여와 자기의 대리점을 통하여 공급하고 있으며, 도축복을 취급하는 일부 소규모 업체들의 경우도 대부분 중국에서 생산된 제품을 수입하여 직간접적으로 공급하고 있다. <표 2> 연도별 구매금액(방역본부) (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007131" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처 : 방역본부 3) 방역본부 발주 구매입찰 개요 가) 입찰절차 및 자격 6 입찰참가자들은 입찰공고가 되면 지정된 입찰참가등록 마감일까지 입찰참가등록을 하고 특정 입찰일에 전자입찰서를 제출함으로써 입찰에 참여하게 된다. 방역복과 도축복은 국가계약법 시행령 제12조(경쟁입찰의 참가자격)에 따라 자격을 갖춘 업체로써 제품사양서상의 규격에 맞는 당해 물품을 공급할 수 있는 자라면 입찰참가자격 제한 처분을 받지 아니한 이상 특별한 제한 없이 입찰에 참여할 수 있다. 나) 낙찰자 결정방식 : 최저가 낙찰제 7 이 사건 공동행위와 관련하여 대상품목인 방역복과 도축복의 경우 모두 최저가 낙찰제를 통해 낙찰자가 결정되었다. 즉, 낙찰자 결정방식은 최저가 입찰로서, 입찰공고시 발주처가 공개한 방식에 따라 정해진 예정가격 이하로 입찰에 참여한 응찰자 중 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 입찰이 예정가격 초과로 낙찰자가 없을 경우 해당 입찰은 자동유찰 되며, 유찰 시에는 재공고하게 된다. 예정가격은 입찰 전에 공개되는 기초예비가격을 기준으로 일정한 사정율(예 : ±2% 또는 ±3%)을 정하고, 그 범위 내에서 입찰 참여자들이 15개의 복수예비가격 중에서 선택한 2개의 복수예비가격에서 다수 선택된 4개를 산술평균하여 정한다. 4) 이 사건 방역복ㆍ도축복 입찰 현황(2005. 4. ∼ 2011. 3.) 8 방역본부가 2005년부터 2011년까지 발주한 11건의 방역복 및 도축복 구매입찰의 내용, 세부일정 및 그 입찰 결과는 아래 <표 3> 와 같다. <표 3> 방역복ㆍ도축복 구매입찰 및 입찰 결과 (단위 : 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007137" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>2</각주><각주>3</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 가) 방역복 9 전 세계적인 조류독감 확산에 따라 정부는 2005년 10월 14일 0시를 기준으로 조류 인플루엔자 발생 예보를 발령하였다. 이에 따라, 방역본부에서는 방역활동을 담당하는 인력이 착용하는 방역복 물량이 필요하게 되었고, 방역본부가 방역복을 구매하는 과정에서 유한킴벌리와 유한킴벌리의 대리점인 은성상사는 방역본부에 대하여 유한킴벌리가 생산하는 해당 규격의 제품이 방역활동시 착용하는 방역복으로 가장 적합한 제품임을 홍보하고 설명하는 영업활동<각주>4</각주>을 적극적으로 하였다.<각주>5</각주>10 이러한 상황에서 유한킴벌리는 발주처에 대한 영업활동을 함께 수행한 은성상사에 대하여 보상을 할 필요가 있었다. 한편, 당시 입찰 참가자가 많지 않아서 유찰가능성이 우려되었으며, 실수요처로부터의 각종 요구에 대한 신속한 대응 측면에서 유한킴벌리는 은성상사가 낙찰받기를 희망하였다.<각주>6</각주>이에 따라, 이 사건 방역복 입찰에서 유한킴벌리와 은성상사는 영업활동에 대한 보상, 유찰 방지 및 실수요처로부터의 각종 요구에 대한 신속한 대응 측면에서 은성상사를 낙찰예정사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하기로 합의하였다. 나) 도축복 11 2008년 당시 유한킴벌리와 유한킴벌리 대리점인 은성상사는, 보호복의 일종으로 유한킴벌리가 취급하고 있던 'A40’ 제품이 도축과 관련하여 위생검사를 위한 기능성 의복으로 공급될 수 있도록 방역본부에 해당 제품을 설명하고 홍보하였다. 당시 'A40’ 제품은 도축할 때 피가 튀는 경우 이를 막아 줄 수 있는 'Blood Test’를 통과한 유일한 제품이었다. 방역본부는 도축복 구매입찰과 관련하여 관련 규격을 공고하면서 'Blood Test’를 통과한 제품으로 요구하였다.<각주>7</각주>결과적으로, 방역본부의 규격요구에 따라 해당 규격을 충족하는 제품을 공급할 수 있는 사업자는 유한킴벌리와 거래하는 대리점 등으로 제한되었다. 이에 따라, 유한킴벌리 및 유한킴벌리와 거래하는 업체들을 제외하고는 도축복 입찰의 경우 입찰참가 자격을 가진 업체가 없었기 때문에 유찰에 대한 불안감이 있었고, 유찰방지를 위하여 낙찰예정자와 들러리사를 정하였다. 한편, 유한킴벌리는 유한킴벌리의 대리점으로서 'A40’ 제품 설명 및 홍보 과정에서 일정한 역할을 한 은성상사에 대하여 보상을 할 필요가 있었고, 은성상사가 납품과정에서 발생할 수 있는 수요기관의 각종 요구에 대하여 적절하게 대응해주기를 원하였다.<각주>8</각주>다) 근거 12 방역복과 도축복에 대한 합의배경 관련 사실은 피심인들 모두가 인정하고 있으며, 직접 합의에 참가한 유한킴벌리 이○○의 진술조서(심사보고서 소갑 제6호증)<각주>9</각주>, 유한킴벌리 복○○의 진술조서(소갑 제7호증<각주>10</각주>), 은성상사 김○○의 진술조서(소갑 제8호증<각주>11</각주>)를 통하여 인정된다. 2) 합의의 내용 및 실행 13 피심인 2개사는 2005. 4월 ∼ 2011. 3월까지 방역본부가 실시한 11건의 방역복 및 도축복 구매입찰에 참여하면서 유찰이 되는 것을 방지하기 위한 목적, 은성상사의 스펙작업에 대한 보상<각주>12</각주>, 납품과정에서 발생할 수 있는 문제 해결 등을 위하여 사전에 은성상사를 낙찰예정사로 정하고, 유한킴벌리를 들러리 참가사로 정하는 것에 대해 합의하였다. 14 구체적으로 피심인들은 방역본부의 입찰이 공고되면 유한킴벌리 담당자<각주>13</각주>와 은성상사 김○○ 대표<각주>14</각주>가 만나 낙찰예정사와 들러리사를 정하였으며, 투찰가격은 전화로 협의하거나 투찰 전 만나서 협의하는 등의 방법으로 결정하였다. 이러한 합의의 결과, 아래 <표 5>과 같이 피심인들이 2005. 4월 이후 함께 참여한 총 11건의 입찰 중에서 6건을 은성상사가 낙찰받았다.<각주>15</각주><표 5> 합의 및 참여한 입찰 내역(단위 : 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007141" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 15 각 입찰별 세부적인 합의 내용 및 실행내역은 다음과 같다. 가) 2005. 4. 12. 입찰(방역복 1형) 건 (1) 합의 및 실행 16 2005년 방역복 1형 입찰은 2005. 4. 1. 공고되었고, 피심인 유한킴벌리 및 은성상사 등 총 5개사가 입찰에 참여하였다. 입찰서 접수는 2005. 4. 11. 오전 10시부터 2005. 4. 12. 오전 12시까지 이루어졌다. 위 2. 가. 1) 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 방역복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 17 이에 따라, 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○ 대표는 2005년 4월 초순경 은성상사 사무실에서 만나 은성상사를 낙찰예정사로, 유한킴벌리를 들러리사로 합의하였다. 이후 2005. 4. 11. 입찰서 접수가 이루어지기 전에 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○은 전화연락을 통하여 낙찰예정사인 은성상사의 투찰가격을 396,144,000원으로 협의하였으며, 은성상사는 2005. 4. 11.과 2005. 4. 12. 사이에 396,144,000원으로 투찰하였다. 2005. 4. 12. 개찰결과, 합의에 참여하지 않은 '(주)□□□□□’가 낙찰되었으며, 낙찰가대로 계약이 체결되었다.<각주>16</각주>(2) 근거 18 이와 같은 사실은 유한킴벌리 이○○의 진술조서(소갑 제6호증<각주>17</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증<각주>18</각주>), 방역복 입찰공고문(소갑 제1호증), 방역복 입찰결과(소갑 제3호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)를 통하여 입증된다. 나) 2005. 4. 12. 입찰(방역복 2형) 건 (1) 합의 및 실행 19 2005년 방역복 2형 입찰은 2005. 4. 1. 공고되었고, 입찰서 접수는 2005. 4. 11. 오전 10시부터 2005. 4. 12. 오전 12시까지 이루어졌다. 위 2. 가. 1) 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 방역복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 20 이에 따라, 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○ 대표는 2005년 4월 초순경 은성상사 사무실에서 만나 은성상사를 낙찰예정사로, 유한킴벌리를 들러리사로 합의하였다. 이후 2005. 4. 11. 입찰서 접수가 이루어지기 전에 유한킴벌리 이○○와 은성상사 김○○은 전화연락을 통하여 낙찰예정사인 은성상사의 투찰가격을 협의하였으며, 2005. 4. 11.과 2005. 4. 12. 사이에 협의된 투찰가격<각주>19</각주>으로 투찰하였다. 입찰결과, 예정가격을 초과하여 투찰이 이루어짐에 따라 유찰되었다. (2) 근거 21 이와 같은 사실은 유한킴벌리 이○○의 진술조서(소갑 제6호증<각주>20</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증<각주>21</각주>), 방역복 입찰공고문(소갑 제1호증), 방역복 입찰결과(소갑 제3호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통하여 입증된다. 다) 2005. 4. 19. 재입찰(방역복 2형) 건 (1) 합의 및 실행 22 2005년 4월 19일 방역복 2형 재입찰은 2005. 4. 13. 재공고되었고, 피심인 유한킴벌리 및 은성상사 등 총 4개사가 입찰에 참여하였다. 입찰서 접수는 2005. 4. 18. 오전 10시부터 2005. 4. 19. 오전 12시까지 이루어졌다. 위 2. 가. 1). 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 방역복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 23 이에 따라, 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○ 대표는 2005년 4월 중순경 은성상사 사무실에서 만나 은성상사를 낙찰예정사로, 유한킴벌리를 들러리사로 합의하였다. 이후 입찰서 접수(2005. 4. 18.)가 이루어지기 전에 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○은 전화연락을 통하여 낙찰예정사인 은성상사의 투찰가격을 332,310,000원으로 협의하였으며, 은성상사는 2005. 4. 18.과 2005. 4. 19. 사이에 332,310,000원으로 투찰하였다. 2005. 4. 19. 개찰결과, 은성상사가 낙찰되었으며, 투찰가대로 계약이 체결되었다.<각주>22</각주>(2) 근거 24 이와 같은 사실은 유한킴벌리 이○○의 진술조서(소갑 제6호증<각주>23</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증), 방역복 입찰공고문(소갑 제1호증), 방역복 입찰결과(소갑 제3호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통해 입증된다. 라) 2006. 5. 4. 입찰(방역복 2형) 건 (1) 합의 및 실행 25 2006년 5월 4일 방역복 2형 입찰은 2006. 4. 25. 공고되었고, 피심인 유한킴벌리 및 은성상사 등 총 5개사가 입찰에 참여하였다. 입찰서 접수는 2006. 5. 3. 오전 10시부터 2006. 5. 4. 오전 12시까지 이루어졌다. 위 Ⅱ. 1. 나. 1). 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 방역복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 26 이에 따라, 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○ 대표는 2006년 4월 말경 은성상사 사무실에서 만나 은성상사를 낙찰예정사로, 유한킴벌리를 들러리사로 합의하였다. 이후 입찰서 접수(2006. 5. 3.)가 이루어지기 전에 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○은 전화연락을 통하여 낙찰예정사인 은성상사의 투찰가격을 261,096,000원으로 협의하였으며, 은성상사는 2006. 5. 3.과 2006. 5. 4. 사이에 261,096,000원으로 투찰하였다. 2006. 5. 4. 개찰결과, ●●●●●●(주)가 낙찰되었으며, 투찰가대로 계약이 체결되었다.<각주>24</각주>다만, 이 사건 입찰대상 품목인 방역복 2형의 경우 유한킴벌리 규격이 반영되어 발주된 관계로 ●●●●●●(주)는 해당 규격에 부합하는 제품을 생산 또는 조달하지 못하면서 결국 은성상사로부터 제품을 공급받아 방역본부에 납품하였다.<각주>25</각주>(2) 근거 27 이와 같은 사실은 유한킴벌리 이○○의 진술조서(소갑 제6호증<각주>26</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술(소갑 제8호증), 방역복 입찰공고문(소갑 제1호증), 방역복 입찰결과(소갑 제3호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통해 입증된다. 마) 2007. 3. 29. 입찰(방역복 2형) 건 (1) 합의 및 실행 28 2007년 3월 29일 방역복 2형 입찰은 2007. 3. 19. 공고되었고, 피심인 유한킴벌리 및 은성상사 등 총 4개사가 입찰에 참여하였다. 입찰서 접수는 2007. 3. 28. 오전 10시부터 2007. 3. 29. 오전 12시까지 이루어졌다. 위 2. 가. 1) 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 방역복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 29 이에 따라, 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○ 대표는 2007년 3월 중순경 은성상사 사무실에서 만나 은성상사를 낙찰예정사로, 유한킴벌리를 들러리사로 합의하였다. 이후 입찰서 접수(2007. 3. 28.)가 이루어지기 전에 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○은 전화연락을 통하여 낙찰예정사인 은성상사의 투찰가격을 243,935,000원으로 협의하였으며, 은성상사는 2007. 3. 29.에 243,935,000원으로 투찰하였다. 2007. 3. 29. 개찰결과, 은성상사가 낙찰되었으며, 2007. 4. 2. 투찰가대로 계약이 체결되었다. (2) 근거 30 이와 같은 사실은 유한킴벌리 이○○의 진술조서(소갑 제6호증<각주>27</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증), 방역복 입찰공고문(소갑 제1호증), 방역복 입찰결과(소갑 제3호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통해 입증된다. 바) 2008. 3. 20. 입찰(방역복 2형) 건 (1) 합의 및 실행 31 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007103" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2008년 3월 20일 방역복 2형 입찰은 2008. 3. 10. 공고되었고, 피심인 유한킴벌리 및 은성상사 등 총 4개사가 입찰에 참여하였다. 입찰서 접수는 2008. 3. 19. 오전 10시부터 2008. 3. 20. 오전 12시까지 이루어졌다. 위 2. 가. 1). 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 방역복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 32 이에 따라, 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○ 대표는 2008년 3월 중순경 은성상사 사무실에서 만나 은성상사를 낙찰예정사로, 유한킴벌리를 들러리사로 합의하였다. 이후 입찰서 접수(2008. 3. 19.)가 이루어지기 전에 유한킴벌리 이○○과 은성상사 김○○은 전화연락을 통하여 낙찰예정사인 은성상사의 투찰가격을 333,465,000원으로 협의하였으며, 은성상사는 2008. 3. 20.에 333,465,000원으로 투찰하였다. 2008. 3. 20. 개찰결과, ㈜□□□□□가 낙찰되었으며, 2008. 3. 24. 투찰가대로 계약이 체결되었다. (2) 근거 33 이와 같은 사실은 유한킴벌리 이○○의 진술조서(소갑 제6호증<각주>28</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증), 방역복 입찰공고문(소갑 제1호증), 방역복 입찰결과(소갑 제3호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통해 입증된다. 사) 2009. 1. 22. 입찰(방역복 2형) 건 (1) 합의 및 실행 34 2009년 1월 22일 방역복 2형 입찰은 2009. 1. 15. 공고되었고, 피심인 유한킴벌리 및 은성상사 등 총 4개사가 입찰에 참여하였다. 입찰서 접수는 2009. 1. 20. 오전 10시부터 2009. 1. 21. 오전 12시까지 이루어졌다. 위 2. 가. 1). 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 방역복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 35 이에 따라, 유한킴벌리 복○○과 은성상사 김○○ 대표는 2009년 1월 중순경 은성상사 사무실에서 만나 은성상사를 낙찰예정사로, 유한킴벌리를 들러리사로 합의하였다. 이와 함께, 유한킴벌리 복○○과 은성상사 김○○은 낙찰예정사인 은성상사의 투찰가격을 331,320,000원으로 협의하였으며, 은성상사는 2009. 1. 21.에 331,320,000원으로 투찰하였다. 2009. 1. 22. 개찰결과, ㈜★★★이 낙찰되었으며, 2009. 1. 29. 투찰가대로 계약이 체결되었다. (2) 근거 36 이와 같은 사실은 유한킴벌리 복○○세원의 진술조서(소갑 제7호증<각주>29</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증), 방역복 입찰공고문(소갑 제1호증), 방역복 입찰결과(소갑 제3호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통해 입증된다. 아) 2008. 3. 18. 입찰(도축복) 건 (1) 합의 및 실행 37 2008년 도축복 입찰은 2008. 3. 7. 공고되었고 유한킴벌리와 은성상사 2개 업체만이 입찰에 참여하였다. 은성상사는 2008. 3. 17.에, 유한킴벌리가 2008. 3. 18.에 각각 투찰하였다. 위 2. 가. 1) 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 도축복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 38 이에 따라, 유한킴벌리 직원 이○○과 은성상사 김○○ 대표는 해당 입찰이 이루어지기 전인 2008년 3월 중순경에 은성상사 사무실에서 만나 유찰방지 등을 목적으로 은성상사를 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 합의하고 입찰에 참가하기로 하였다. 이와 함께, 유한킴벌리는 2008년 도축복 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 은성상사에게 제시하고 해당 가격에 일정한 마진(0∼00%)을 감안하여 입찰에 참여하도록 안내하였으며, 은성상사의 투찰가는 43,920,000원으로 협의하였다. 이후, 은성상사 김○○ 대표는 2008. 3. 17.에 43,920,000원으로, 유한킴벌리는 2008. 3. 18.에 44,550,000원으로 투찰하였다. 2008. 3. 18. 개찰결과 은성상사가 낙찰되었으며, 2008. 3. 19. 낙찰가대로 계약이 체결되었다. (2) 근거 39 이와 같은 사실은 유한킴벌리 이○○의 진술조서(소갑 제6호증<각주>30</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증), 도축복 입찰공고문(소갑 제2호증), 도축복 입찰결과(소갑 제4호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통해 입증된다. 자) 2009. 1. 22. 입찰(도축복) 건 (1) 합의 및 실행 40 2009년 도축복 입찰은 2009. 1. 15. 공고되어, 총 4개사가 입찰에 참여하였으며, 유한킴벌리와 은성상사는 2009. 1. 21.에 입찰에 참여하였다. 위 2. 가. 1) 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 도축복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 41 이에 따라, 유한킴벌리 직원 복○○과 은성상사 김○○ 대표는 해당 입찰이 이루어지기 3∼4일 전쯤인 2009. 1. 17. 내지 2009. 1. 18.경에 은성상사 사무실에서 만나 협의를 하면서 2008년도와 같이 유찰방지 등을 위하여 은성상사를 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 입찰에 참여하기로 하였으며, 투찰가격의 경우 낙찰예정사인 은성상사의 투찰가격에 대하여는 77,950,000원으로 협의하였다. 즉, 2008년도와 같이 유한킴벌리는 2009년 도축복 입찰에서 은성상사의 낙찰을 위하여 특별할인된 공급가격을 은성상사에게 제시하고, 투찰가격은 일정한 마진(0∼00%)을 감안하여 77,950,000원으로 협의하였다. 이후, 은성상사 김○○ 대표는 2009. 1. 21.에 77,950,000원으로, 유한킴벌리는 같은 날에 80,700,000원으로 투찰하였다. 이 입찰에는 유한킴벌리와 은성상사 이외에 총 4개사가 입찰에 참여하였으며 2009. 1. 22. 개찰결과 은성상사가 낙찰되었고, 방역본부는 2009. 1. 29. 은성상사와 낙찰가대로 계약을 체결하였다. (2) 근거 42 이와 같은 사실은 유한킴벌리 복○○의 진술조서(소갑 제7호증<각주>31</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증), 도축복 입찰공고문(소갑 제2호증), 도축복 입찰결과(소갑 제4호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통해 입증된다. 차) 2010. 3. 3. 입찰(도축복) 건 (1) 합의 및 실행 43 2010년 도축복 입찰은 2010. 2. 18. 공고되었고, 유한킴벌리와 은성상사 2개 업체만이 입찰에 참여하였다. 유한킴벌리와 은성상사는 2010. 3. 3.에 투찰하였다. 위 2. 가. 1) 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 도축복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 44 이에 따라, 2010년 도축복 구매와 관련하여 유한킴벌리 직원 복○○ 및 허○과 은성상사 김○○ 대표 및 김●● 대리는 2010. 2. 18.부터 2010. 3. 2.사이에 종전 입찰에서와 같이 유찰방지를 위하여 은성상사를 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 2009년도와 같이 유한킴벌리는 2010년 도축복 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 은성상사에게 제시하고 해당 가격에 일정한 마진을 감안하여 입찰에 참여하도록 안내하면서 투찰가격에 대하여는 입찰 전에 서로 협의하기로 하였다. 유한킴벌리의 직원 허○은 실제로 투찰하기 전 은성상사 김●● 대리와 투찰가격에 대하여 협의를 하였으며, 2010. 3. 3. 은성상사 김○○ 대표는 77,880,000원으로, 유한킴벌리는 같은 날에 92,400,000원으로 투찰하였다. 2010. 3. 3. 개찰결과 은성상사가 낙찰되었으며, 방역본부는 은성상사와 2010. 3. 10. 낙찰가대로 계약을 체결하였다. (2) 근거 45 이와 같은 사실은 유한킴벌리 복○○의 진술조서(소갑 제7호증<각주>32</각주>), 유한킴벌리 허○의 확인서(소갑 제9호증<각주>33</각주>)은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증), 도축복 입찰공고문(소갑 제2호증), 도축복 입찰결과(소갑 제4호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통해 입증된다. 카) 2011. 3. 23. 입찰(도축복) 건 (1) 합의 및 실행 46 2011년 도축복 입찰은 2011. 3. 14. 공고되어 2011. 3. 22.에 유한킴벌리와 은성상사가 입찰에 참여하였다. 위 2. 가. 1) 합의 배경에서 살펴본 바와 같이 이 사건 도축복 구매입찰과 관련하여 유한킴벌리와 은성상사는 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 47 이에 따라, 2011년 도축복 구매와 관련하여, 유한킴벌리 직원 복○○ 및 허○과 은성상사 김○○ 대표 및 김●● 대리는 2011. 3. 14.부터 2011. 3. 21.사이에 종전과 같이 유찰방지 등을 목적으로 은성상사를 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 2011년 도축복 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 은성상사에게 제시하고 해당 가격에 일정한 마진을 감안하여 입찰에 참여하도록 안내하면서 은성상사의 투찰가격에 대하여는 입찰 전에 서로 협의하기로 하였다. 유한킴벌리의 직원 허○은 입찰 전 은성상사 김●●과 투찰가격에 대하여 협의를 하였으며, 협의한 대로 2011. 3. 22. 은성상사는 44,055,000원으로, 유한킴벌리는 같은 날에 50,250,000원으로 투찰하였다. 입찰에 참여한 사업자는 유한킴벌리와 은성상사 2개 업체로, 2011. 3. 23. 개찰결과 은성상사가 낙찰되었으며, 방역본부는 은성상사와 2011. 3. 28. 낙찰가대로 계약을 체결하였다. (2) 근거 48 이와 같은 사실은 유한킴벌리 복○○의 진술조서(소갑 제7호증<각주>34</각주>), 유한킴벌리 허○의 확인서(소갑 제9호증<각주>35</각주>), 은성상사 김○○ 대표의 진술조서(소갑 제8호증), 도축복 입찰공고문(소갑 제2호증), 도축복 입찰결과(소갑 제4호증), 방역본부가 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증)을 통해 입증된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>36</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 49 법 제19조 제1항의 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미<각주>37</각주>50 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>38</각주>51 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 52 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 53 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 54 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>39</각주>55 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>40</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 56 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 방역본부가 2005년 4월부터 2011년 3월까지<각주>41</각주>발주한 방역복ㆍ도축복 구매입찰에 참가하면서 이 기간 동안 발주되는 11건의 입찰에 대해 은성상사를 낙찰예정자로 유한킴벌리를 들러리 사업자로 정하고 이를 위해 투찰가격을 협의하여 이에 따라 투찰하였으므로 피심인들 사이에 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정하고 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 57 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 58 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 발주기관에 대하여 영업활동을 수행한 은성상사에 대하여 보상할 필요가 있었고, 입찰참여자가 많지 않아 유찰될 우려가 있으므로 이를 방지하기 위한 의도로 이 사건 공동행위를 시작하였고, 약 5년 11개월 동안 공동행위를 지속하면서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 결정하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당하는 점 59 둘째, 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 서로 합의하여 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한한 점 60 셋째, 그 결과 피심인 은성상사가 이 사건 공동행위를 통해 투찰율 기준 93%∼99%의 높은 가격으로 낙찰 받음으로써 발주처인 방역본부의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 3) 하나의 공동행위 해당 여부 61 사업자들이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우 각 합의가 단일한 의사에 의하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 볼 수 있다.<각주>42</각주>62 이 사건 공동행위의 경우 다음과 같은 점을 고려할 때, 피심인 2개사의 2005. 4월부터 2011. 3월까지 방역본부가 실시한 방역복ㆍ도축복 구매입찰에 참여하면서 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 투찰가격 등에 대해 합의한 11건의 공동행위는 아래와 같은 점에서 모두 하나의 공동행위로 보는 것이 타당하다고 본다. 63 ① 방역본부가 발주하는 방역복ㆍ도축복 구매입찰시장에서 발주처에 대한 영업활동을 수행한 은성상사에 대한 보상 필요성 및 입찰참여자가 많지 않아 유찰될 우려가 있으므로 이를 방지하기 위한 단일한 의사에 따른 동일한 목적을 달성하기 위한 것인 점, ② 합의에 참여한 구성원이 변동 없이 유한킴벌리와 은성상사로 동일하였다는 점, ③ 공동행위가 유지되는 기간 동안 피심인 2개사의 합의와 실행은 파기되거나 중단된 바 없이 지속적으로 실행되어 온 점, ④ 유한킴벌리 담당자와 은성상사 김○○ 대표가 낙찰예정사를 합의하고, 이후 투찰가격을 협의하는 등 매 입찰에 있어 거의 동일한 방법으로 입찰의 참여가 이루어진 점, ⑤ 방역본부라는 공공기관이 수요처였던 이 사건 입찰은 모두 방역복ㆍ도축복과 관련된 것으로서, 수요 목적이 동일하여 전체적으로 물품이 거의 유사하고, 피심인 2개사도 해당 수요처가 실시하는 입찰을 하나의 시장으로 인식하고 이 사건 합의를 하였다는 점 4) 소결 64 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 65 피심인 유한킴벌리에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) 규정에 따라 피심인에게 과징금을 부과한다. 66 피심인 김○○은 2016. 6. 30.자로 폐업하였으므로 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제48조의 규정에 따라 종결처리 한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 67 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하고 피심인이 각 입찰별로 미리 합의하여 정한 낙찰자예정자가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 피심인이 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건에 있어 낙찰이 되어 계약을 체결한 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정금액(금액은 부가가치세를 제외한 금액이다)을 합한 금액을 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.<각주>43</각주>나) 부과기준율