강원도지역 콘크리트호안 및 옹벽블록 MAS 2단계 경쟁입찰 관련 8개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 장성산업, 이수산업 주식회사, 주식회사 샌드로블록, 주식회사 미림테크, 지호콘크리트 주식회사, 세진콘크리트공업 주식회사, 계영산업 주식회사<각주>1</각주>는 콘크리트 제품을 제조ㆍ판매하는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인 강원도콘크리트공업협동조합<각주>2</각주>은 강원도 지역에서 콘크리트 제품을 제조ㆍ판매하는 사업자를 구성원으로 하는 사업자단체로 중소기업협동조합법에 의거하여 설립된 법인인 한편 별도의 사업자등록을 하고 원자재 공동 구매, 콘크리트 제품 판매를 위한 단체계약, 기타 주선업을 영위하는 사업자로서 이 사건 입찰에 직접 참여하고 자신의 명의로 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1항에서 정하고 있는 사업자로 인정된다. 3 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (2017년 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753587" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주><각주>4</각주><각주>5</각주>* 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 4 이 사건 입찰은 콘크리트 호안 및 옹벽 블록 품목에 대한 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰과 관련된 것이므로 이하에서 해당 입찰의 개념, 진행절차, 낙찰자 선정방법 등에 대하여 살펴 보기로 한다. 1) 다수공급자 계약의 개념 5 다수공급자 계약(Multiple Award Schedule)<각주>6</각주>이란 정부 조달이나 수요기관<각주>7</각주>의 다양한 필요를 충족하기 위하여 품질, 성능, 효율 등에서 동등하거나 유사한 종류의 물품을 수요기관이 직접 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 정하는 제도이다. 2) MAS 경쟁입찰 진행절차 가) 1단계 6 1단계 절차는 최초 단가를 결정하는 과정이다. 조달청은 시장조사를 통해 수요기관의 요구가 있거나 수요가 예상되는 물품을 선정하고 나라장터를 통해 물품 구매공고를 하면 납품희망업체가 신청서를 제출하게 된다. 이후 조달청과 납품희망업체간 가격협상을 거쳐 연간 계약단가를 결정하고 나라장터 종합쇼핑몰에 해당 물품을 등록<각주>8</각주>한다. 수요기관 구매 금액이 1억원 미만인 경우에는 나라장터 쇼핑몰을 이용하여 수요기관이 해당 물품을 직접 구매하는 것으로 절차가 종료된다. 나) 2단계 7 수요기관 구매금액이 1억원 이상인 경우에 나라장터 쇼핑몰에 등록된 5개 이상의 업체에게 제안서 제출을 요청한 후 낙찰자를 선정하게 되는데 이러한 절차를 “다수공급자계약 2단계 경쟁입찰”이라고 한다. 8 수요기관은 MAS 2단계 경쟁입찰의 경우 조달청 나라장터 쇼핑몰에 등록된 5개 이상의 업체에게 제안서를 요청하고, 제안서 요청을 받은 사업자는 납품대상, 수량 및 납기, 납품장소 등을 고려하여 납품가능여부를 검토한 후 제안(입찰)가격을 제출한다. 9 제안서 요청을 받은 사업자는 나라장터 쇼핑몰에 등록된 단가<각주>9</각주>범위 내에서 제안가격을 제출할 수 있으나 해당 품목이「중소기업제품 구매촉진 및 판로 지원에 관한 법률」에 따라 중소기업자간 경쟁물품으로 지정되어 있는 경우에는 나라장터 쇼핑몰 계약가격의 90%미만으로 제안할 수 없다. 이 사건 관련 콘크리트 호안 및 옹벽 블록은 중소기업자간 경쟁물품으로 지정되어 있다. 10 제안서를 요청받은 대상 사업자가 제출기한까지 제안서를 제출 하지 않은 경우 해당 사업자는 수요기관이 제안요청서를 생성한 시점을 기준으로 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격(다량납품할인율 또는 할인행사에 의한 할인율이 적용된 경우에는 할인 후 낮은 가격)으로 제안한 것으로 간주<각주>10</각주>되어 100% 투찰율로 표시된다. 다만 수요기관이 낙찰자 선정시 제안서를 미제출한 사업자의 사업참여 의사가 없다고 판단하는 경우에는 해당 업체의 제안율이 “0”으로 표시되기도 한다. 11 수요기관은 제안서 제출 업체 중에서 납품업체를 선정<각주>11</각주>하고 나라장터를 통하여 납품요구를 하게 된다. 3) 콘크리트 호안 및 옹벽 블록 12 강과 하천의 제방 또는 둑이 강물의 흐름으로 손상, 유실되는 것을 방지하고 제방 또는 둑의 경사면이 흙의 압력으로 붕괴되는 것을 방지할 목적으로 제작되는 콘크리트 공작물로 사용 목적에 따라 호안블록 및 옹벽블록으로 구분된다. 이는 친수하천, 경관보전, 생태계 보전, 식생용도 등을 위해 사용된다. 4) 콘크리트 호안 및 옹벽 블록 품목의 조달시장 현황 13 2017. 12. 31. 기준 나라장터 쇼핑몰에 등록된 콘크리트 호안 및 옹벽 블록 업체는 <표 2>에서 보는 바와 같이 전국적으로 278개사가 있고, 강원도 지역에는 12개사가 존재한다. <표 2> 콘크리트 호안 및 옹벽 블록 업체 현황 (2017. 12. 31. 기준, 단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753589" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 조달청 14 2012년부터 2017년까지 전국 콘크리트 호안 및 옹벽 블록 MAS 2단계 경쟁입찰 연간 입찰시장 변동 추이는 아래 <표 3>과 같다. 강원도 지역은 2013년부터 2016년까지 시장 규모가 크게 줄었다가 2017년부터 회복세를 보이고 있다. <표 3> 콘크리트 호안 및 옹벽 블록 연도별 구매입찰시장 규모 (단위 : 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753591" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 조달청 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 가) 강원도 내 향토기업 육성정책 15 강원도의 향토기업 육성정책에 따라 도내 기초자치단체는 콘크리트 호안 및 옹벽 블록 품목에 대한 MAS 2단계 경쟁입찰에서 제안서 요청 납품업체 선정시 강원도 업체를 중심으로 할 가능성이 높았다. 16 실제 <표 4>에서 보는 바와 같이 이 사건 관련 기간 중 실시된 41건의 MAS 2단계 경쟁입찰에서 수요기관은 총 206회 업체 선정을 하였는 바, 이중 190회를 강원도 업체로, 16회를 강원도 외 지역업체로 선정하였음을 확인할 수 있다. <표 4> 이 사건 관련 기간 중 실시된 41건 입찰의 지역별 업체 선정 횟수 (단위: 회, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753593" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나) 과도한 운송비 부담 17 콘크리트 호안 및 옹벽 블록은 콘크리트 2차 제품으로 부피에 비하여 무게가 커 제품가격에서 운송비가 차지하는 비중이 20%가 넘는 바, 납품 장소까지 거리가 멀수록 운송비 부담이 크게 증가한다. 지역연고권은 이러한 운송비 부담 측면을 고려하여 MAS 2단계 경쟁입찰에서 가격경쟁을 줄이고 제품 생산원가를 절감하여 각 업체의 이익을 도모할 수 있었다. 다) 단체수의계약 제도 폐지 이후에도 잔존한 지역연고 의식 18 2008년 MAS 2단계 경쟁입찰로 전환되기 전에는 콘크리트 호안 및 옹벽 블록의 경우 단체수의계약을 통하여 수요기관에게 제품이 공급되었다. 따라서 피심인들은 단체수의계약제도 운영에 대한 인식이 남아 있어 수요기관 소재지 업체의 우선권을 인정하는 지역연고권에 대하여 더 쉽게 합의할 수 있었던 것으로 보인다. 19 참고로 2008년 이전 시행된 단체수의계약제도는 조합이 정부와 해당지역 전체 물량에 대하여 계약을 체결하고 조합에 소속된 업체별로 물량을 배분하여 주었는 바, 이때 물량 배분의 가장 큰 기준이 소재지였다. 2) 합의 및 실행 내용 가) 지호의 개별 연락을 통한 합의 및 실행 내용 20 피심인 지호는 다음 <표 5>에서 보는 바와 같이 2012. 3월부터 2013년 3월까지 실시된 콘크리트 호안 및 옹벽 블록에 대한 MAS 2단계 경쟁입찰에서 제안서를 요청 받은 샌드로블록, 미림테크, 장성산업, 강원도콘크리트조합, 제일에코텍<각주>12</각주>에게 개별적으로 연락하여 제안가격를 높게 써 줄 것을 요청하였고 연락을 받은 업체들은 지호의 요청대로 높은 제안가격을 써서 제출하였다. 지호는 해당 기간 10건의 입찰 중 9건을 낙찰받았다.<각주>13</각주>21 지호가 낙찰받은 9건 중 아래 <표 5> 2번 입찰의 경우 한일콘크리트와 지호가 제안한 가격<각주>14</각주>이 동일하여 추첨을 통해 한일콘크리트가 계약상대방으로 선정되었다. <표 5> 2012. 3월부터 2013. 3월까지 이 사건 관련 입찰 (단위 : %, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753595" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>15</각주><각주>16</각주><각주>17</각주>나) 2013. 7. 23. 지역연고권 합의 및 실행 내용 22 피심인 장성산업, 이수산업, 샌드로블록, 미림테크, 지호, 세진, 강원도콘크리트조합은 2013. 7. 23. 강원도콘크리트조합에서 주최한 콘크리트블록 생산업체 간담회에서 콘크리트 블록 생산업체 모임을 결성하고 콘크리트 옹벽 및 블록 품목에 대하여 업체가 소재한 지방자치단체(군)가 수요기관인 경우에는 해당 업체에게 연고권을 인정하고 다른 사업자는 해당 MAS 입찰 건을 양보하는 것으로 합의<각주>18</각주>하였다. 23 이에 따라 지호는 철원군, 샌드로블록(미림테크 포함)은 홍천군, 장성산업 및 세진은 원주시, 이수산업은 양구군 등으로 지역연고권을 인정받았다. 24 당시 간담회에는 강원도콘크리트조합 김◇◇ 이사 외에 세진 이□□, 이수산업 김□□, 샌드로블록 이○○, 지호 윤□□, 장성산업 김○○ 등 각 회사 대표들이 참석하였고, 주기적으로 콘크리트 블록 생산업체 모임을 개최하기로 하고 모임의 회장은 세진 이□□ 대표, 총무는 이수산업 김□□ 대표가 맡기로 결정하였다. 이후 2∼3달에 한 번씩 정기적으로 모임을 가졌다. 25 지역연고권 합의가 성립한 2013. 7. 23.부터 2017. 6월까지 해당 합의대로 실행한 입찰 건들은 다음 <표 6>에서 보는 바와 같다.<각주>19</각주><표 6> 2013. 7. 23.부터 2017. 6월까지 이 사건 관련 입찰 (단위 : %, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753599" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>20</각주><각주>21</각주><각주>22</각주><각주>23</각주><각주>24</각주><각주>25</각주>26 <표 6>에서 보는 입찰 건들의 경우 피심인들은 자기 소재지 지자체 수요 입찰인 경우에는 지역연고권이 있으므로 적정가격으로 투찰하여 낙찰을 받고, 타업체 소재지 연고권 입찰의 경우에는 최고가에 투찰하여 지역업체가 낙찰을 받도록 도와주는 방식으로 합의를 실행하였다. 27 한편 <표 6> 21, 22번 및 26번 입찰의 경우 지역연고권 합의에 따라 지호가 낙찰예정자인 입찰 건들이었는데 같은 철원군 소재 기업인 계영산업이 지호와 합의하여 21번과 26번은 계영산업이, 22번은 지호가 낙찰받기로 하였다. 28 계영산업은 위 3건 입찰에서 지호와 합의 당시 철원군에서 실시되는 MAS 2단계 경쟁입찰의 경우 지호 이외 타지역 소재 업체는 대부분 최고가로 투찰하고 있음을 알고 있었다. 3) 근거 29 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 제안요청서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>26</각주>), 제안요청평가결과(소갑 제1-2호증), 계약서(소갑 제1-3호증), 2018. 3. 23.자 지호 윤□□의 진술서(소갑 제2-1호증), 2018. 6. 4. 자 지호 윤□□의 진술서(소갑 제2-2호증), 2018. 5. 24.자 샌드로블록 이○○ 대표의 진술서(소갑 제2-3호증), 2018. 6. 7.자 샌드로블록 이○○ 대표 및 미림테크 윤○○의 진술서(소갑 제2-4호증), 2018. 7. 26.자 샌드로블록 이○○ 대표의 진술서(소갑 제2-5호증), 2018. 5. 30.자 이수산업 김□□ 대표의 진술서(소갑 제2-6호증), 2018. 5. 31.자 장성산업 김○○ 대표의 진술서(소갑 제2-7호증), 2018. 7. 24. 자 장성산업 김○○ 대표의 진술서(소갑 제2-8호증), 2018. 6. 5. 자 세진 이□□ 대표 및 이△△ 상무이사의 진술서(소갑 제2-9호증), 2018. 6. 26.자 계영산업 김△△ 대표의 진술서(소갑 제2-10호증), 2018. 6. 29.자 강원도콘크리트조합 전 상무이사 김◇◇ 및 총무부장 최○○의 진술서(소갑 제2-11호증), 2018. 7. 10.자 강원도콘크리트조합 전 상무이사 김◇◇의 진술서(소갑 제2-12호증), 2013. 7. 23. 자 콘크리트블록 생산업체 간담회 자료(소갑 제3-1호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼3.(생략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 30 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>27</각주>32 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제4호에 해당하는 행위 33 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’는 부당한 공동행위의 유형 중 시장분할에 해당하는 행위로서 공동행위 참가 사업자 간에 거래지역을 정하여 상호 간에 침범하지 않도록 하는 행위, 특정한 사업자와는 거래하지 않도록 하거나 또는 특정한 사업자와만 거래하도록 거래상대방을 제한하는 행위, 공동행위 참가 사업자들의 개별 수주활동을 제한하고 공동으로 수주하도록 하는 행위 등이 이에 해당한다. (3) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 34 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 35 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 36 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>28</각주>다) 하나의 공동행위 37 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적으로 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다 할지라도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다. 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 피심인들의 2. 가. 2) 가)행위의 위법 여부 가) 합의의 존부 38 위 2. 가. 2) 가)에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인 지호, 장성산업, 샌드로블록, 미림테크, 강원도콘크리트조합 사이에 2012. 3월부터 2013년 3월까지 <표 5> 목록의 입찰 10건에 대하여 지호는 자신이 낙찰받기 위하여 피심인 장성산업, 샌드로블록, 미림테크, 강원도콘크리트조합에게 개별적으로 연락하여 도움을 요청하였고, 위 피심인들은 위 10건의 입찰에서 지호가 낙찰받을 수 있도록 높은 투찰가격으로 제안서를 제출하였음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 나) 경쟁제한성 판단 39 2012년 3월부터 2013년 3월까지 이루어진 10건의 입찰에서 피심인 지호, 장성산업, 샌드로블록, 미림테크, 강원도콘크리트조합은 지호를 낙찰자로 사전에 정하고 그 외 업체는 들러리로 참여하기로 합의하고 실행한 것으로 경쟁제한 효과만 주로 나타나는 행위인 점, 각 입찰 시장에서 서로 경쟁관계에 있는 피심인들이 가격 경쟁을 회피하기 위하여 행위가 이루어진 점, 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도의 취지를 해당 합의가 무력하게 만들고 있는 점 등을 종합하여 볼 때 강원도 지역 콘크리트 호안 및 옹벽 블록 MAS 2단계 각 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 다) 하나의 공동행위인지 여부 40 이 사건 합의는 피심인 지호가 자신의 이익을 달성하기 위한 목적으로 이루어진 점, 2012년 3월부터 2013년 3월까지 철원군이 수요기관인 MAS 2단계 경쟁입찰에서 지호가 자신이 낙찰받기 위해 장성산업, 샌드로블록, 미림테크, 강원도콘크리트조합 등에 개별적으로 연락하여 성립한 각 행위로서 의사의 단일성이 인정되는 점, 위 기간 동안 낙찰예정자를 지호로 나머지 4개 피심인은 지호가 낙찰받도록 최고가 제안을 하는 방법의 합의가 단절됨이 없이 계속된 점 등을 고려할 때 피심인들의 이 사건 합의는 하나의 공동행위에 해당한다. 2) 피심인들의 2. 가. 2) 나) 행위의 위법 여부 가) 합의의 존부 41 위 2. 가. 2) 나)에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 계영산업을 제외한 7개 피심인들은 2013. 7. 23. 강원도콘크리트조합에서 주최한 콘크리트블록 생산업체 간담회에서 콘크리트 옹벽 및 블록 품목에 대하여 업체가 소재한 지방자치단체(군)가 수요기관인 경우에는 해당 업체에게 연고권을 인정하고 다른 사업자는 해당 MAS 입찰 건을 양보하는 것으로 합의하고 2017년 6월경까지 <표 6> 목록의 입찰 27건에 대하여 지역연고권이 인정되는 업체는 낙찰을 받고 연고권이 없는 업체는 투찰 가격을 최고가로 제출하는 방법으로 합의 내용을 실행하였음이 인정된다. 42 또한 <표 6> 21, 22번 및 26번 입찰의 경우 지역연고권 합의에 따라 지호가 낙찰예정자인 입찰 건들이었는데, 계영산업은 철원군에서 실시하는 MAS 2단계 경쟁입찰의 경우 철원군 지역 업체인 지호 외에 타지역 업체는 대부분 최고가로 투찰한다는 사실을 알면서 21번, 26번은 자신이, 22번은 지호가 낙찰받기로 합의하고 실행하였으므로 지역연고권 합의에 가담한 것으로 인정된다. 43 이러한 지역연고권에 따른 영업지역 배분은 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위를 합의한 것으로서 법 제19조 제1항 제4호에 해당하고, 지역연고권에 따라 낙찰자를 정하고 연고권이 없는 업체가 들러리로 참여하는 것은 입찰에서 낙찰자, 투찰가격 등을 결정한 행위를 합의한 것으로서 법 제19조 제1항 제8호에도 해당한다. 나) 경쟁제한성 판단 44 피심인들이 2013년 7월부터 2017년 6월까지 27건의 입찰에서 지역연고권에 따라 입찰을 배분하기로 합의하고 지역연고권이 인정되는 업체는 낙찰예정자가 되고 그 외 타지역 업체는 들러리로 참여하는 합의를 실행하였는 바, 이는 각 입찰에서 경쟁관계에 있는 피심인들이 이를 회피하기 위한 목적에서 이루어진 행위인 점, 지역연고권 인정에 따른 입찰 배분은 시장분할 및 입찰담합을 동시에 행한 것으로 주로 경쟁제한효과만 나타나는 행위인 점, 콘크리트 호안 및 옹벽 블록이 중소기업자간 경쟁물품이긴 하나 제한되는 한도에서 가격경쟁이 이루어질 수 있는 가능성을 이 사건 합의가 차단한 점, 각 입찰 건에서 제안서 제출 요청 대상 업체가 5개라 할 것인데 그 중 최소 3개 업체를 피심인들이 차지하여 낙찰자 뿐만 아니라 낙찰가격에도 영향을 미칠 가능성이 큰 점 등을 고려하여 볼 때 2013. 7. 23. 지역연고권 합의 이후에 이루어진 27건의 입찰에서의 피심인들의 행위는 각 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 다) 하나의 공동행위인지 여부 45 이 사건 합의는 운송비 부담을 경감하고 경쟁을 최소화하여 피심인들의 이익을 달성하려는 목적에서 행하여진 점, 지역연고권 합의에 따라 2013. 7. 23. 이후부터 2017년 6월 경까지 각 입찰별로 지역연고권이 있는 업체는 낙찰자가 그 외 업체는 들러리로 참여하여 최고가로 투찰하는 형태로 실행된 행위로서 의사의 단일성이 인정되는 점, 이와 같은 일련의 합의에 따른 입찰담합이 단절됨이 없이 계속된 점 등을 고려할 때 피심인들의 이 사건 합의는 하나의 공동행위에 해당한다. 3) 소결 46 피심인들의 위 2. 가. 2) 가)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에, 위 2. 가. 2) 나)의 행위는 같은 항 제4호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 47 피심인들에 대해 위 2. 가. 2)의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위를 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 시정조치를 부과한다.<각주>29</각주>4. 결론 48 피심인의 위 2. 가. 2) 가)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에, 위 2. 가. 2) 나)의 행위는 같은 항 제4호 및 제8호에 위반되므로 법 제21조를 적용하여 주문과 같이 의결한다.