강원동부레미콘사업협동조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(시행 2016. 3. 18., 법률 제14075호로 개정된 것, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호에서 정의하고 있는 '사업자단체’라 함은 그 형태 여하를 불문하고 2이상의 사업자가 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 결합체 또는 그 연합체를 말한다. 2 피심인은 '중소기업협동조합법’에 따라 레미콘 제조ㆍ판매사업자들이 상호 정보 교류를 통하여 레미콘 사업의 건전한 발전 및 품질향상 등을 도모하기 위하여 설립한 단체로서 법 제2조 제4호에서 규정하고 있는 사업자단체에 해당된다. 3 구체적으로, 피심인은 '중소기업제품 구매촉진 및 판로 지원에 관한 법률’ 제8조 제1항<각주>1</각주>및 같은 법 시행령 제9조<각주>2</각주>제2항의 규정에 따라 중소기업자간 경쟁입찰 참가자격을 갖춘 중소기업협동조합('적격조합’이라고도 한다)으로서 이사장 및 전무 등의 임직원을 두고 있으며, 주요 의사결정은 총회와 이사회 등을 통해 이루어지고 있다. 4 한편, 피심인은 그 구성사업자인 조합원(이하 '구성사업자’라 한다)의 위임을 받아 조달청 등 공공기관이 발주하는 입찰에 참가하여 낙찰된 레미콘 물량을 구성사업자들에게 배정<각주>3</각주>해 주고 그 대가로 받는 배정수수료(배정 금액의 약 0.3% ∼ 0.4%)를 수입예산으로 하고 있다. 5 2018. 12. 31. 기준 피심인은 강원도 내 강릉시, 고성군, 동해시, 삼척시, 속초시, 양구군, 양양군, 정선군, 태백시 및 화천군 지역에서 레미콘 제조ㆍ판매업을 영위하는 사업자들을 구성사업자로 하고 있다. 6 피심인의 일반현황은 아래 <표-1>과 같다. <표-1> 피심인 일반현황 (2018. 12. 31. 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148733" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 레미콘산업 개요 7 레미콘(REMICON)이란 Ready Mixed Concrete의 약자로서 시멘트, 자갈(골재), 물 및 혼화재 등의 원재료를 표준배합 비율<각주>4</각주>에 따라 혼합한 굳지 않은 상태의 콘크리트를 말하며, 토목ㆍ건축공사 등의 기초 자재로 사용된다. 8 레미콘 생산 시에는 공장의 배처 플랜트<각주>5</각주>(Batcher Plant) 내부에 원재료를 투입하여 배합비율대로 계량하고, 믹서로 혼합한 후 건설현장에 운반한다. 9 레미콘 생산방식은 공장에서 레미콘을 얼마나 완제품에 가깝게 혼합 완료하여 운반트럭에 싣는지에 따라 나뉘는데, 국내에서는 KS 표준(KS F 4009)상 공장에서 레미콘을 100% 완전히 제조한 뒤 운반하는 '센트럴 믹스트 콘크리트(Central Mixed Concrete)’ 방식만 이용 가능하도록 규정되어 있다.<각주>6</각주>10 레미콘은 그 용도별로 일반 건설현장에 쓰이는 일반콘크리트, 하천제방 등 수중(水中) 환경에 사용하는 수중콘크리트, 자전거전용도로 및 보도(步道)에 사용되는 투수(透水)콘크리트, 압축공기를 이용하여 작업 표면에 직접 분사하는 숏크리트(Shotcrete) 등으로 구분된다. 11 레미콘은 자갈의 최대치수(㎜), 압축강도 또는 호칭강도(Mpa)<각주>7</각주>, 슬럼프(㎜)<각주>8</각주>등의 조합에 따라 100여 개 이상의 규격<각주>9</각주>으로 구분되며, 일반적으로 자갈의 치수에 따라 25㎜ 규격 레미콘 제품은 주택ㆍ상가용으로 사용되며 가장 수요가 많다. 그 외에 40㎜ 규격 레미콘 제품은 바닥ㆍ포장용, 19㎜ 규격 레미콘 제품은 도로ㆍ대교용, 13㎜ 규격 레미콘 제품의 경우 숏크리트용으로 사용된다. 12 한편 위 원재료 가운데 골재를 빼고 모래를 투입하게 되면 콘크리트 대신 모르타르(Mortar, 이하'몰탈’이라 한다)이 생산된다. 몰탈은 콘크리트와 유사하기는 하나 강도(强度)가 떨어지고 콘크리트 대비 수축율이 매우 높아 건축물 외부의 뼈대(구조물)에는 사용될 수 없으며 그 대신 건축물 내부 벽체 보호 및 미관(美觀)을 위한 미장 용도로 주로 사용된다. 일반적으로 레미콘업체에서는 레미콘의 부산물로 취급되어 필요한 경우에 함께 생산하고 있다. 13 레미콘산업은 제품특성상 수출입이 불가능하여 전형적인 내수산업이고, 전방연관 산업으로 시멘트, 골재산업 등이 있으며 후방연관 산업으로 건설 산업 등이 있어 건설관련 업종의 경기 동향에 직접적인 영향을 받는다. 14 이러한 레미콘은 다음과 같은 특성을 가지고 있다. 15 첫째, 한시성ㆍ비저장성이다. 운반 과정에서 공기량 감소, 온도 상승 등으로 인해 재료가 분리될 수 있어 제조 후 일정 시간이 경과하면 품질이 급격히 저하되기 때문에, 레미콘을 혼합하기 시작하고 나서 60분 ~ 90분<각주>10</각주>이내에 반드시 타설이 완료되어야 한다. 16 둘째, 재고 비축이 불가능하기 때문에 주문에 의하여 생산ㆍ공급되나 생산설비 가동률은 25% 수준으로 일반 제조업에 비해 저조한 편이다. 17 셋째, 건설 활동이 활발한 봄과 가을에는 수요가 급증하고 겨울과 장마철에는 수요가 급락하여 성수기와 비수기가 확연히 구분된다. 18 넷째, 규격별 표준배합 비율에 따라 생산되므로 제품이 차별화되기 어렵고, 가격이 주요 경쟁요소이다. 19 다섯째, 원가 중 운송비의 비중이 높다.<각주>11</각주>믹서트럭의 소유ㆍ운영 비용은 공장 건설 비용에 비하여 상대적으로 고가인데, 2016년 레미콘 트럭 기사들의 8-5제(오전 8시 출근, 오후 5시 퇴근) 시행으로 인하여 교통이 원활한 야간ㆍ심야시간대 공급이 원칙적으로 불가능해짐에 따라 운반비용은 더욱 가중되었다. 2) 레미콘산업의 발전과정 20 우리나라 레미콘산업은 1965년 7월 준공된 대한양회공업(주) 서빙고 공장을 시작으로 1969년 쌍용양회공업(주)의 원효로 공장이 가동되었고, 1973년에 삼표의 성수동 공장, 교문리 공장 등이 가동되기 시작하면서 본격적인 성장궤도에 진입하였다. 21 1980년대에 들어서는 주택 200만호 건설 등 국내 건설경기의 활성화에 힘입어 지방 중소도시를 중심으로 중소업체들의 참여가 본격화되기 시작하여 매년 20 ∼ 30여개의 공장이 신ㆍ증설되었으며, 특히 1980년대 후반에는 신규업체의 참여가 가속화되어 10년(1981 ∼ 1990)간 168개사(247개 공장)가 증가하였다. 22 그러나 1990년대 중반 건설경기가 침체국면으로 전환됨에 따라 레미콘수요 증가세도 둔화되었으며, 1998년 IMF시기에는 건설경기가 급격한 침체국면으로 접어들면서 레미콘 수요도 큰 폭으로 감소하였다. 23 2011년도부터 민간 건설경기가 회복국면을 보이면서 레미콘 수급현황도 서서히 나아져 2015 ∼ 2017년도에는 생산능력 및 출하실적이 3년 연속으로 사상 최대치를 갱신하였다. 그러나 2018년에는 건설경기 침체, 폭염 등의 영향으로 출하실적이 다시금 2015년 수준으로 감소하였다. <표-2> 최근 3년간 레미콘산업 추이 (단위: 개, 천㎥, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148741" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 2018년도 레미콘통계연보(한국레미콘공업협회) 3) 레미콘산업의 시장구조 가) 시장 구분 24 레미콘 시장은 거래계약 당사자를 기준으로 민수와 관수로 구분할 수 있다. 민수시장에서는 일반 건설업체, 개인사업자들이 주요 수요자로서 레미콘 제조업체와 개별계약에 따라 레미콘이 거래되고, 관수시장의 경우 조달청이 각급 수요기관의 구매요청을 받아 레미콘 제조업체와 구매계약을 체결하여 해당 수요기관에 제공한다. 25 관수시장의 경우 과거에는'중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률’에 따라, 각 지역의 레미콘공업협동조합이 조달청과 단체수의계약<각주>12</각주>을 체결하여 단가를 결정하고 자체 물량배정심의회를 통하여 일정한 배정기준에 따라 개별업체에 물량을 배정하는 방식으로 운영되어 왔으나, 2007. 1. 1.부터 단체수의계약제도가 폐지됨에 따라 민수시장과 마찬가지로 경쟁입찰체제로 전환되었다. 나) 시장규모 26 2018년도 레미콘 총출하량은 다음 <표-3>에서 보는 바와 같이 155,726천㎥이다. 이 중 민수는 125,557천㎥, 관수는 30,169천㎥으로, 민수가 전체시장의 약 80%, 관수가 약 20%를 차지하고 있는 실정이다. <표-3> 시장별 규모 (2018. 12. 31. 기준, 단위: 천㎥, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148743" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 2018년도 레미콘통계연보(한국레미콘공업협회) 27 2018년 말 기준 전국의 레미콘 생산업체 현황은 다음 <표-4>와 같다. 구체적으로 전국 레미콘 업체 수는 총 905개 사(社), 공장 수는 1,066개이며, 생산능력 대비 출하량에서 나타나는 평균 가동률은 24.9% 수준이다. <표-4> 전국레미콘 생산업체 현황 총괄표 (2018. 12. 31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148745" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 2018년도 레미콘통계연보(한국레미콘공업협회) ** 1개 사업자가 여러 지역에서 공장을 운영하기도 하므로, 지역 사업자 수의 합은 전국 사업자 수와 다름 28 사업자별로는 주식회사 삼표산업, 유진기업 주식회사, 쌍용레미콘 주식회사, 아주산업 주식회사, 한일시멘트 주식회사, 주식회사 동양 등 상위 6개 사업자가 2018년 전국 출하량의 약 19.5% (30,327천㎥)를 차지하고 있다. 다) 가격 결정체계 및 가격 변동 추이 29 레미콘 판매 단가에는 시멘트, 모래, 자갈 및 혼화재 등 원재료비, 노무비, 운반비 및 기타 경비 등이 포함되어 있으며, 이 중 원재료비가 약 70%를 차지하고 있다. 30 이에 따라, 지역별 레미콘 제조업체들이 레미콘 판매단가의 주요 원가요소인 재료비(시멘트, 자갈 및 모래)와 운반비 등을 감안하여 각자 작성하는 민수레미콘 판매단가는 재료비의 인상폭이나 운반비가 거의 비슷하고 원재료비가 70%를 차지하는 점 등 때문에 대동소이하다는 특성이 있다. 4) 강원도 레미콘 시장 현황 31 강원도 지역의 민수 및 관수 시장현황, 생산업체 현황은 위 <표-3> 및 <표-4>에서 기재한바 있다. 32 이하에서는 피심인의 레미콘 조달물자 납품지역인 강원도를 중심으로 살펴본다. 33 일반적으로 레미콘 제조ㆍ판매사는 자신의 공장 소재지 또는 납품 가능 지역 범위 등에 대한 자신의 경영상 판단에 따라 중소기업자간 경쟁 입찰 참가자격을 갖춘 복수의 중소기업협동조합('적격조합’이라고도 한다)에 가입이 가능하다. 34 피심인의 구성사업자 또한 복수의 조합에 가입하고 있는데, 예를 들어 동해시 및 고성군에 소재한 일부 사업자들은 피심인뿐만 아니라 강원남부레미콘사업협동조합 및 강원북부레미콘사업협동조합에 중복 가입하여 레미콘을 공급하고 있다. 35 2018. 12. 31. 기준 피심인 소속 구성사업자 현황은 아래 <표-5>와 같다. <표-5> 피심인 구성사업자의 일반현황<각주>13</각주>(2018. 12. 31. 기준, 단위: 개, 천m3, 백만 원)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148747" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 36 다만, 2018. 12. 31. 기준 피심인의 실제 레미콘 계약 및 납품지역은 7개 시ㆍ군으로, 강원도 내 시ㆍ군별 납품 조합 현황은 아래 <표-6>과 같다. <표-6> 강원도 내 지역별 납품 조합 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148749" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 37 한편, 민수레미콘 판매단가는 레미콘 제조업체들이 자신들이 제공하는 판매단가표(1㎥ 기준) 상의 기준 가격에서 일정 비율을 할인하는 방법으로, 관수레미콘 판매단가는 조달청이 관수레미콘 공급계약 체결 전 최근 1 ∼ 3개월의 민수레미콘 실거래가격을 기초로 결정하고 있다. 38 구체적으로, 조달청 규정 '물품구매(제조)계약 특수조건’ 제19조<각주>14</각주>및 '레미콘 물품구매계약추가특수조건’ 제11조<각주>15</각주>에 따르면 관수레미콘 계약금액 조정은 각 규격별 단가의 합을 비교하여 3% 이상 등락되었을 경우 계약금액을 조정하되, 3% 이상 등락된 규격에 대하여만 해당 등락률대로 규격별 단가를 조정한다고 규정되어 있다. 39 2018년 8월 이전에 강원도지방조달청은 부정기적으로 강원도 내 민수레미콘 판매 가격을 조사한 바 있으며, 특히 관수레미콘 연간공급계약을 위한 기초가격 산정을 위해 매년 그 계약 체결 시기인 6월을 기준으로 약 1 ∼ 3개월 전의 규격별 민수레미콘 판매가격조사<각주>16</각주>는 피심인 등 3개 레미콘사업협동조합을 통해 실시한바 있다. 40 한편, 조달청은 2018년 8월경 '레미콘 물품구매계약추가특수조건’을 이전의 부정기적인 민수레미콘 판매가격 조사를 3개월 단위의 정기적인 조사로 개정<각주>17</각주>하였다. 41 이후, 강원도지방조달청은 개정 이후인 2018년 11월, 2019년 2월, 2019년 5월 및 2019년 8월경에 피심인 등 3개 레미콘사업협동조합으로부터 그 구성사업의 규격별 민수레미콘 판매가격 자료를 제출받았다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 42 피심인은 조합설립일인 2013. 3. 20.부터 2018. 8. 조달청이 '레미콘 물품구매계약추가특수조건’ 제13조를 개정하기 이전까지는 조달청의 조사 의뢰 또는 자체 판단 하에 부정기적이긴 하였으나 대략 분기별로 그 구성사업자의 규격별 민수레미콘 판매가격을 조사하고 그 결과를 조합 이사장에게 내부 보고를 하거나 조달청에 제출한바 있다. 43 이 과정에서 피심인은 2014년 1/4분기부터 2016년 5월 18일<각주>18</각주>까지 민수레미콘 판매가격의 등락폭이 특히 심하였던 강릉시 소재 구성사업자에게 '민수용 레미콘 가격 안정화 협조’ 또는 '업무 협의 건’ 등의 공문을 모사전송, 유선통화 또는 인편으로 전달한 사실이 있다. 44 공문의 구체적인 내용으로, 피심인은 강릉시에 소재한 구성사업자에게 민수레미콘 판매가격을 그 규격에 상응하는 관수레미콘 판매단가 이하로 판매할 시 임시총회 등을 통해 관수레미콘 배정중지<각주>19</각주>등을 할 예정임을 통보하면서 향후 민수레미콘 판매가격에 각별히 주의하여 판매할 것을 요구하였다. 45 이와 같은 사실은 피심인 부장 김○○의 진술조서(심사보고서 소갑 제2-3호증<각주>20</각주>) 및 확인(소갑 제2-2호증), 피심인 현(現) 이사장 최○○의 확인(소갑 제2-1호증), 피심인 전(前) 이사장 이○○의 확인(소갑 제2-5호증), '민수용 레미콘 가격 안정화 협조 요청’ 공문(소갑 제1-1호증), '업무협의 건’ 공문(소갑 제1-2호증) 등을 통해 인정된다. <표-7> 피심인 부장 김○○의 진술조서 중 일부 발췌 (소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148751" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표-8> 피심인 부장 김○○의 확인 중 일부 발췌 (소갑 제2-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148753" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표-9> 피심인 현(現) 이사장 최○○의 확인 중 일부 발췌 (소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148755" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표-10> 피심인 전(前) 이사장 이○○의 확인 중 일부 발췌 (소갑 제2-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148735" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표-11> 민수용 레미콘 가격 안정화 협조 요청 공문 중 일부 발췌 (소갑 제1-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148737" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표-12> 업무협의 건 중 일부 발췌 (소갑 제1-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148739" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 다. 관련 법 규정 및 적용요건 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>21</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.<개정 1996. 12. 30, 1999. 2. 5.>1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ∼ 4. (생략) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다) 하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ∼ 9. (생략) 2) 적용 요건 46 법 제26조 제1항 제1호에 의해 사업자단체 금지행위에 해당되는 법 제19조 제1항 제1호의 행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위 등이 있고, ② 이와 같은 행위가 구성사업자 등의 가격결정 등에 영향을 미쳐야 하며, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한되어야 한다.<각주>22</각주>47 “사업자단체의 의사”란 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 사업자단체의 활동에서 결의, 결정 등의 형태로 나타나며 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며 적극적ㆍ명시적인 결의뿐만 아니라 금지되는 행위의 결과를 실현하고자 하는 정보의 제공, 논의도 포함 된다. 48 “사업자단체의 의사는 구성사업자 등에게 표시되어야”하며, 의사 표시의 방법은 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지되어야 한다.<각주>23</각주>49 “가격결정행위”라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종 가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로 최종 가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다.<각주>24</각주>50 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 그러한 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고, 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>25</각주>51 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>26</각주>라. 위법성 판단