㈔건설기계개별연명사업자협의회 경기도회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인은 경기도 지역에서 건설기계관리법령 등에 의하여 굴착기 등 건설기계를 소유하고 굴착기 장비 대여업을 영위하는 사업자들이 공동의 이익 증진을 목적으로 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>제2조 제2호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 2 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2023. 12. 31. 기준, 단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143253" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 출처: 피심인 제출자료 (심사보고서 소갑 제1호증 및 제3호증<각주>3</각주>) 나. 시장구조 및 실태 1) 굴착기의 정의 및 종류 3 건설기계관리법 제2조 제1항 제1호에 따르면, '건설기계’란 건설공사에 사용할 수 있는 기계로서 굴착기, 덤프트럭 등 27종이 있다. 4 이 중 굴착기는 토목, 건축, 건설 현장에서 땅을 파는 굴삭작업, 토사를 운반하는 적재작업, 지면을 정리하는 정지작업 등의 작업을 행하는 건설기계로서, 장비의 이동역할을 하는 주행체, 360도 회전하는 상부 선회체 및 작업장치로 구성되어 있다. 5 이 사건 관련 굴착기 기종은 03W, 06W, 08W, 03LC, 06LC, 08LC, 10LC, 미니굴착기(비자주식)로 7개인데, 여기서 각 숫자는 버킷(bucket)의 용량으로 그 숫자가 클수록 퍼낼 수 있는 토사 등의 양이 증가한다. 6 “W”와 “LC”는 굴착기의 주행방식으로, W는 자주식(타이어식) 굴착기를, LC는 비자주식(무한궤도식) 굴착기를 의미한다. 자주식 굴착기는 비자주식 굴착기에 비해 이동이 편리하여 이동이 빈번한 작업현장에 주로 사용되며, 비자주식 굴착기는 자주식 굴착기에 비해 안정적이고 생산성이 높아 장비 중량 1톤부터 100톤 이상의 초대형에 이르기까지 각 작업현장에 폭넓게 사용된다. 2) 국내 굴착기 관련시장 현황 7 건설기계관리법 제21조 및 같은 법 시행령 제13조의 규정에 따르면, 건설기계의 소유자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건설기계를 등록하여야 한다. 8 굴착기를 비롯한 건설기계의 경우, 과거에는 건설기계를 소유한 기업 또는 공공기관에서 조종면허를 보유한 기사를 고용함으로써 사용되었으나, 현재는 건설기계 소유주(조종면허 소지자)와 사용자 간 1일 계약 또는 장기 임대계약 형식을 통해 사용되고 있다. 9 이와 관련하여, 다음 <표 2>와 같이 2022년 12월 기준 국내에 등록된 전체 굴착기 169,594대의 62.8%인 106,439대가 임대방식으로 사용되는 것으로 파악된다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143271" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>4</각주>* 출처: 국토부 건설기계 현황 통계 3) 경기도 지역 굴착기 등록현황 10 2022년 12월 31일을 기준으로, 경기도 지역에 등록된 굴착기는 총 24,779대로, 그중 영업용이 차지하는 비율은 <표 3>과 같이 61.2%이다. 이에 따르면 경기도에 등록된 임대 가능한 굴착기 수(15,158대) 대비 피조사인의 구성사업자가 보유한 굴착기 수(3,715대)의 비율은 24.5%이다. <표 3> 경기도 지역 굴착기 등록현황 (2022. 12. 31. 기준, 단위: 대, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143273" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 경기도 택시교통과 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 2017년 임대가격 결정 행위 가) 임대료 권장단가 결정 11 피심인은 <표 4>와 같이 2017. 2. 7. 임원회의에서 건설기계의 1일 임대단가를 결정하고, 2017. 2. 22. 임원회의에서 결정된 임대단가를 2017. 4. 1.부터 시행하기로 하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143275" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제4호증 나) 권장단가표의 통지 및 시행 12 피심인은 임원회의에서 결정된 내용에 따라 <표 5>와 같이 '임대료 권장가격표’를 작성하여 이를 공문과 팩스로 하부 지회에 배포하여 구성사업자들에게 공지하도록 하고, 타 사업자단체 등 외부에도 단가 인상을 통지하였으며, 이러한 사실은 <표 6>의 피심인 전(前) 회장 최ㅇㅇ의 진술내용 및 <표 7>의 내부문서, 공문 등을 통해 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143277" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제5호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143279" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제6호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143281" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제7호증 다) 권장단가의 준수 유도 13 피심인은 2017. 4. 27. 임원회의에서 임대단가 정착, 저단가, 덤핑을 바로잡기 위한다는 목적으로 공동 대응안을 채택하고, <표 8>과 같이 구성사업자들이 경기도 내 타 지회 구역으로 출장을 가는 경우 단가를 표기한 투입요청서 등을 출장지역의 시ㆍ군 지회에 제출하도록 하여 권장단가 준수 여부를 감시하였다. <표 8> 임대단가 정착을 위한 공동 대응안 관련 문서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143283" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제8호증 14 또한, 피심인은 <표 9>와 같이 하부 지회의 권장단가 정착을 위한 휴업을 지원하고 그 일정을 통보하면서 구성사업자의 동참을 유도하였다. <표 9> 피심인의 권장가격 정착을 위한 휴업 관련 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143285" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제9호증 15 마지막으로, 피심인은 임대단가 정착을 위한 공동 대응안의 일환으로 권장가격보다 낮은 가격으로 거래를 하는 건설업체에 대해 배차 자제를 결정하고, <표 10>과 같이 업체명 등을 적시한 공문을 하부 지회에 송부함으로써 해당 업체와 구성사업자들이 거래를 하지 않을 것을 요청하였다. <표 10> 권장가격 이하 거래업체에 대한 배차 자제 협조 요청 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143255" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제10호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143257" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>5</각주>* 출처: 소갑 제6호증 2) 2022년 임대가격 결정 행위 가) 임대료 권장단가 결정 16 피심인은 <표 12>와 같이 2021. 6. 20. 임원회의에서 굴착기 기종과 관계없이 2017년 결정된 가격 대비 10만 원 이상을 2022. 1. 1.부터 인상하기로 결정하고, 2021. 9. 26. 임원회의에서 2022년 건설기계 임대단가 기준에 대한 홍보 방안을 논의하여 전단지, 홍보음원 및 현수막 등을 제작하기로 결정하였다. <표 12> 피심인의 가격 인상 관련 임원회의 회의록(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143259" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제11호증 나) 권장단가표의 통지 및 시행 17 피심인은 임원회의에서 결정된 내용에 따라 <표 13>과 같이 2022년 건설기계 권장 임대단가 기준이 기재된 임대단가 관련 전단지를 제작하여 하부 지회에 배포하고, 이를 각 지회 관내 시청 및 공공기관과 건설사에 방문하여 임대단가 현실화(인상)의 당위성을 설명하는 용도로 사용하도록 하였다. <표 13> 피심인의 가격 인상 홍보 전단지 및 배포 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143261" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제12호증 <표 14> 피심인의 가격 인상 홍보 전단지 작성 목적 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143263" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1호증 다) 권장단가의 준수 유도 18 피심인은 <표 15>와 같이 2021. 12. 12. 임원회의에서 인상된 임대단가 홍보 및 정착을 위한 집회를 하기로 결정하였고, 2022. 1. 4. 정기총회에서 집회 일정을 확정하였다. 나아가 피심인은 각 지회별 집회 동원 인원을 결정하고, 해당 집회 일정을 공문으로 통지하여 구성사업자들의 휴업 동참을 요청하였다.<각주>6</각주><표 15> 피심인의 권장가격 정착을 위한 집회 및 휴업 결정<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143265" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제13호증 3) 근거 19 위와 같은 사실은 피심인이 조사 및 심의 과정에서 인정하였고, 피심인의 1차 제출자료(소갑 제1호증), 피심인의 2차 제출자료(소갑 제2호증), 피심인의 3차 제출자료(소갑 제3호증), 2017년 임대단가 결정 관련 피심인의 회의록(소갑 제4호증), 2017년의 임대료 권장가격표(소갑 제5호증), 피심인의 前 회장 최ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제6호증), 술조서(소갑 제6호증), 피심인의 2017년 가격결정 통지 내역(소갑 제7호증), 피심인의 임대단가 정착 관련 공동 대응안 관련 문서(소갑 제8호증), 2017년 임대단가 현실화 휴업 관련 문서(소갑 제9호증), 2018. 3. 피심인의 배차 자제 협조요청 공문(소갑 제10호증), 2022년 가격 인상 관련 임원회의 회의록(소갑 제11호증), 2022년 임대단가 현실화 홍보 관련 전단지 및 회의록 자료(소갑 제12호증), 2022년 임대단가 현실화 휴업 관련 문서(소갑 제13호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법규정 및 법리 1) 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제51조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제40조제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ∼ 4. (생 략) 제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ∼ 9. (생략) 2) 법리 20 법 제51조 제1항 제1호는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제40조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다.<각주>7</각주>21 즉, 법 제40조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)를 통한 사업자단체의 법 제51조 제1항 제1호 위반행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자들에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 가격결정 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 22 '사업자단체의 의사’는 통상 총회ㆍ이사회ㆍ임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등의 형태로 나타나지만, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관ㆍ규정ㆍ사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 표시’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 23 그리고 사업자단체의 의사에 의한 '가격결정 행위’란 구성사업자로 하여금 일정한 수준으로 가격을 결정 또는 유지하게 하거나 공동으로 가격의 인상ㆍ인하율(폭)을 결정하는 행위, 구성사업자에게 가격 설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위, 할인율 또는 이윤율 등 가격의 구성요소에 대해 그 수준이나 한도를 정하는 등의 방법으로 실질적으로 가격을 동일하게 결정ㆍ유지ㆍ변경하게 하는 행위 등을 의미한다. 24 구성사업자가 사업자단체가 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우 뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>8</각주>25 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부는 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단한다.<각주>9</각주>다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 26 위 법리에서 살펴본 바와 같이, 법 제40조 제1항 제1호의 가격결정행위를 통한 사업자단체의 법 제51조 제1항 제1호 위반행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자들에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 가격결정 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 2) 위법성 성립 요건 해당 여부 가) 사업자단체의 의사의 존재 및 구성사업자에 대한 표시 여부 27 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2017년 2월 및 2022년 6월에 임원회의 등을 통해 건설기계의 기종별 임대가격을 정하여 시행하기로 결의한 후, 회원들에게 단가표를 배포하거나 권장단가가 기재된 홍보 전단지를 송부하였으므로 피심인의 의사에 기한 가격결정행위가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 28 다음과 같은 점에서 피심인의 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 인정된다. 29 첫째, 피심인은 권장가격 준수 여부를 파악하기 위하여 회원들로 하여금 경기도 내 타지역 출장시 단가를 제출하도록 하였다. 30 둘째, 하부지회의 임대단가 현실화(인상)을 위한 휴업을 지원하거나 직접 집회ㆍ휴업을 계획하여 구성사업자들이 참여하도록 독려하였고, 권장단가보다 낮은 가격으로 거래하는 업체에 대한 배차 자제를 결정하였다. 31 셋째, 피심인의 하부지회가 피심인의 가격 인상 시기에 맞춰 가격 인상을 결정하였다.<각주>10</각주>32 넷째, 피심인의 2017년 ∼ 2023년 8월 기간 동안의 3개 굴착기 기종(03W, 06W, 02LC<각주>11</각주>)의 평균거래가격을 보면, 아래 <표 16>에서 확인되는 바와 같이 권장가격 인상이 이루어진 2022년에 구성사업자 평균거래가격이 유의미하게 상승한 것이 확인된다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145143267" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 16> 피심인 구성사업자의 기종별 평균거래가격과 단가표 가격 비교 * 출처: 소갑 제2호증 다) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 33 다음과 같은 점에서 피심인의 행위로 인해 경기도 지역 굴착기 임대 시장의 경쟁이 부당하게 제한되었다고 판단된다. 34 첫째, 피심인의 구성사업자는 각각 별개의 독립된 사업자로 각자의 영업여건, 경영전략 등을 고려하여 임대료를 자율적으로 결정할 수 있어야 함에도 불구하고, 피심인이 굴착기 기종별 임대료를 결정ㆍ배포함으로써 구성사업자 간 가격경쟁을 회피하도록 하였다. 35 둘째, 가격결정행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하다. 36 셋째, 피심인은 2022년 기준으로 경기도 지역 임대 굴착기의 약 24.5%를 보유하고 있는 사업자들이 가입되어 있는 사업자단체로 건설기계의 보유대수가 3,700여대에 달하여 이 사건 행위로 인해 경기도 지역 건설기계 임대가격 경쟁에 미치는 영향이 적다고 할 수 없으며 위 <표 16>에서 보이는 바와 같이 실제로 가격경쟁이 감소한 사실 또한 확인된다. 3) 소결 37 피심인의 2. 가.의 행위는 법 제51조 제1항 제1호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 38 피심인의 2. 가.의 행위에 대해 법 제52조에 따라 시정명령을 부과하되, 심의일까지 위법행위가 지속되고 있으므로 행위중지명령과 행위금지명령을 함께 부과한다. 39 아울러, 피심인의 구성사업자들이 피심인의 법 위반행위를 명확히 인식할 수 있도록 시정명령을 받은 사실을 구성사업자에게 통지하도록 하는 통지명령을 함께 부과한다.<각주>12</각주>4. 결론