경기도시공사의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 지방공기업법에 의해 설립되어 택지, 산업단지 및 주택 개발ㆍ공급, 지방자치단체 등이 위탁하는 사업을 수행하는 사업자이다. 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 백만 원, 명, 2014년 말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703397" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 피심인 사업현황 2 최근 5년간 경기도 지역의 공공택지 공급실적은 82.7㎢이며, 이 중 피심인이 공급한 실적은 12.5%인 10.3㎢이다. 피심인은 2014년 말 현재 단독 또는 공동사업자로 광교신도시, 동탄2신도시 개발 사업 등을 추진하고 있다. 3 피심인은 2014년 말 현재까지 17개 일반산업단지 15.6㎢을 개발하였고, 주택 21개 단지 16,056호를 공급하였으며, 경기도 등의 위탁을 받아 판교테크노밸리 조성공사 등 6개의 위수탁사업을 수행하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 4 피심인은 2009년 이후 주식회사 한양<각주>1</각주>등 9개 건설사(이하 '거래상대방’이라 한다)에게 아래 <표 2>의 기재와 같이 '광교신도시 물순환시스템 조성공사’ 등 11건의 공사는 일괄입찰공사<각주>2</각주>(이하 '턴키공사’라 한다)로, '광교신도시 생태하천 및 특수구조물 조성공사’ 1건은 대안입찰공사<각주>3</각주>(이하 '대안공사’라 한다)로 위탁하였다. 5 피심인은 위 12건의 공사를 진행하면서 자신의 책임 있는 사유로 설계변경을 하여 신규비목이 발생하게 되자 아래 <표 2>의 기재와 같이 해당 신규비목의 단가를 설계변경 당시를 기준으로 산정한 단가(이하 '설계변경 당시 단가’라 한다)의 93.4∼99.9% 수준<각주>4</각주>(이하 '조정단가’라 한다)으로 적용하여 총 1,224,573천 원을 감액하였다. 6 한편, 피심인과 거래상대방이 체결한 계약서 제27조<각주>5</각주>및 '지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’(이하 '지방계약법’이라 한다) 시행령 제103조<각주>6</각주>에 의하면, 피심인의 책임 있는 사유로 발생한 설계변경의 신규비목 단가는 설계변경 당시 단가를 적용하여야 한다. 7 이와 같은 사실은 피심인의 2009년 이후 턴키 및 대안공사 내역(심사보고서 소갑 제4호증<각주>7</각주>), 피심인의 설계변경 시 신규비목 단가 적용사례(소갑 제6호증) 등을 통하여서도 인정된다. <표 2> 피심인의 턴키 및 대안공사 내역 및 신규비목 감액금액 (단위: 천원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703399" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>8</각주>제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.～8. (생략) ② (생략) ③불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>9</각주>제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2〕불공정거래행위의 유형 및 기준 1.～5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가.～다. (생략) 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 2) 적용 요건 및 법리 8 거래상지위남용행위의 한 유형인 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 자신의 거래상지위를 이용하여, ②거래상대방에게 불이익이 되도록 부당하게 거래조건을 설정ㆍ변경하거나, 거래과정에서 부당하게 불이익을 주는 행위를 하여야 한다. 9 사업자가 거래상대방에 대해 거래상지위를 가지고 있는지 여부는 거래상대방의 입장에서 사업자가 거래조건의 변경 등을 요청할 경우 거래상대방이 이를 원하지 않더라도 받아들일 수밖에 없는지를 기준으로 하며, 이는 거래상대방의 대체거래선 확보의 용이성, 사업자에 대한 수입 의존도, 사업자의 업무상 지휘감독권 여부, 거래대상인 상품의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 10 또한 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처한 시장상황, 전체적 사업능력의 격차, 거래대상 상품의 특성 등을 고려하여 판단하여야 한다.<각주>10</각주>11 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익의 내용이 부당한지 여부는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해 업종의 통상적인 거래관행, 관계법령, 거래대상 상품 또는 용역의 특성, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 다. 피심인의 제2. 가. 행위의 위법 여부 1) 거래상지위가 있는지 여부 12 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 거래상대방에 대하여 상대적으로 우월한 지위에 있거나 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있어 거래상지위를 가지고 있다고 할 수 있다. 13 첫째, 건설입찰 시장의 특성<각주>11</각주>을 감안할 때 건설입찰 시장에서의 거래상지위는 개별 거래관계에서의 거래상지위 여부를 판단함이 타당하다. 이 사건 거래상대방은 피심인과 입찰계약을 체결하고 공사에 착수한 이후에는 설계비용 등의 투입비용과 수백억에서 수천억 원에 이르는 공사금액을 감안할 때 공사계약 이행과정에서는 다른 거래처로 전환하는 것이 쉽지 않고 따라서 피심인과의 거래에 종속될 수밖에 없다. 14 둘째, 피심인은 이 사건 일괄입찰계약 및 대안입찰계약의 발주자로서 계약기간 동안 거래상대방과의 거래활동에 상당한 영향력을 미칠 수 있는 지위에 있는 반면, 피심인이 발주하는 공사를 수주하여 수행하는 거래상대방은 피심인의 요구나 제안을 거절하기가 사실상 곤란하고, 자신에게 불이익이 발생하더라도 피심인에게 이에 대하여 적극적으로 시정을 요구하기가 어려운 입장에 있다. 15 셋째, 피심인은 거래상대방의 공사이행실태 전반에 대하여 평가할 수 있으며 그 결과를 추후 입찰참가시 입찰참가자격 심사에 반영<각주>12</각주>할 수 있으므로, 거래상대방의 입장에서는 피심인과 원만한 관계를 유지하고 피심인으로부터 좋은 평판을 받는 것이 추후 사업 활동에 있어서 중요한 요소가 된다. 2) 부당한 불이익제공 행위인지 여부 16 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 제2. 가.의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것이라고 할 수 있다. 17 지방계약법 시행령 제103조와 피심인이 거래상대방과 체결한 계약서 제27조에 피심인의 책임 있는 사유에 의한 설계변경으로 발생한 신규비목에 대하여는 '설계변경 당시 단가’를 적용하여 공사대금을 지급하도록 명확히 규정되어 있다. 18 따라서 거래상대방은 공사계약 이행과정에서 피심인이 위 지방계약법 및 계약서를 준수할 것을 신뢰할 것이므로, 이 사건에서와 같이 피심인의 책임 있는 사유로 발생한 설계변경의 신규비목에 대해 피심인은 '설계변경 당시 단가’를 그대로 적용하여 공사대금을 지급하는 것이 정상적인 거래관행에 비추어 당연하다 할 것이다. 19 그러나 피심인이 위 신규비목에 대해 설계변경 당시보다 낮게 조정하여 지급한 것은 형식상으로는 협의율이나 낙찰률 적용을 통해 당사자 간의 협의 또는 합리적 조정 과정을 거친 것처럼 보일지라도 위의 지방계약법과 계약서에 따를 것을 기대하는 거래상대방의 신뢰에 반한 것으로서 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 불이익을 준 것이라고 할 수 있다. 20 또한 거래상지위남용의 규제 취지<각주>13</각주>에 비추어볼 때도 피심인의 행위는 정상적인 거래관행에 비추어 공정하지 못하고 상호대등한 지위에서 법과 계약서에 따라 공정한 거래를 하게하고자 하는 취지에도 반하는 것으로서 공정한 거래질서를 저해하는 행위라 할 수 있다. 3) 소결 21 따라서 피심인의 위 제2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 22 피심인이 위 제2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 다시 하지 않도록 법 제24조에 따라 시정명령을 부과하고, 피심인이 위 제2. 가.의 행위로 인하여 부당이득을 얻은 점을 고려하여 법 제24조의2 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2014. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2014-18호, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 23 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하며, 위반행위가 특정 계약에 직접 관련되거나 한정된 경우 계약금액을 기준으로 한다.<각주>14</각주>24 이 사건의 경우 관련매출액은 피심인이 공사대금을 감액한 12건 일괄입찰계약 및 대안입찰계약의 계약금액의 합계로 본다. 이에 따른 관련매출액은 1,506,428,495,000원이다. 나) 부과기준율 25 피심인의 조정단가율이 93.4～99.9% 사이로 피심인이 원래 지급했어야 할 금액(설계변경 당시 단가 금액)과 피심인이 실제 지급한 금액(조정단가 금액)간 차이가 크지 않은 점, 위반행위의 효과가 경기도에 한정되는 점 등을 고려하여, '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 부과기준율인 0.2%를 적용한다. 다) 산정기준 26 위 관련매출액 1,506,428,495,000원에 부과기준율 0.2%를 곱한 금액인 3,012,856,990원으로 정한다. 2) 행위요소에 의한 1차 조정 27 피심인에게 1차 조정사유가 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하게 3,012,856,990원이다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 28 피심인에게 2차 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하게 3,012,856,990원이다. 4) 부과과징금의 결정 29 피심인이 이 사건 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모에 비해 2차 조정 산정기준이 과중하다고 판단되므로 2차 조정 산정기준의 30%를 감경하고 백만 원 미만의 금액을 버린 2,108,000,000원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 30 피심인의 위 제2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제24조의 규정을 적용하고, 과징금 부과에 대해서는 법 제24조의2의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.