경기도의료원 발주 포천병원 및 수원병원 침대 구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 소화 및 주식회사 오성바이오팜은 각각 의약품, 의료기기, 의료소모품 등의 제조 또는 판매업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인 주식회사 소화는 2016. 6. 30. 계열관계에 있던 성심의료산업 주식회사를 흡수합병하였는바, 합병일 이전에 이루어진 성심의료산업 주식회사의 이 사건 입찰 담합 행위에 대한 책임은 주식회사 소화에게 있다.<각주>1</각주>3 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (사업연도 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682949" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 병원침대 시장 현황 4 의료용 침대는 환자 또는 의료기기가 필요한 사람들을 위해 설계된 침대로 일반 침대와 비교하여 환자의 편안함, 복지 및 간병인의 편의성 등을 위한 기능을 가지고 있다. 5 생활 습관의 변화 등으로 인한 질환의 증가 및 교통사고 증가 등으로 병원 입원 환자 및 재활 환자가 증가하고 있으며, 이는 의료용 침대시장의 성장을 견인하는 요소가 되고 있다. 또한, 고령화 사회의 가속화에 따라 건강이나 의료에 많은 비용을 소비하는 노령층 인구의 증가도 의료용 침대 시장의 성장을 뒷받침하는 요소가 되고 있다. 6 이와 같은 의료용 침대는 병원, 홈케어, 고령자 시설 등에서 환자를 위해 사용되고 있으며, 수동 침대, 반자동 침대, 자동 침대 등으로 분류될 수 있다. 7 이 사건 입찰은 병원용 침대 구매에 관한 것으로, 국내 병원용 침대 제조ㆍ판매업체는 대략 60여개 정도이며, 피심인 소화와 ㈜한림의료기<각주>2</각주>, 태동프라임㈜<각주>3</각주>, 신창의료기공업사<각주>4</각주>등이 주요 제조ㆍ판매업체이다. 8 국내 병원용 침대 시장은 연간 약 150억 원 정도의 규모이며, 그 중 사립병원이 80%, 공공병원이 20%를 차지하고 있는 것으로 추정된다. 다. 이 사건 입찰 개요 9 이 사건 입찰은 경기도의료원이 포천병원 및 수원병원에서 사용할 환자 침대를 구매하기 위한 것으로, 규격입찰서(제안서)를 개찰하여 적격자로 확정된 자에 한하여 가격 개찰을 실시하고 예정가격이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하는 규격ㆍ가격분리 동시입찰 방식이다. 1) 경기도의료원 포천병원 입찰 건 10 경기도의료원 포천병원 입찰 건의 입찰 개요는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 경기도의료원 포천병원 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682953" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 11 구매 품목인 일반환자용 침대 및 소아용 침대는 아래 <그림 1> 및 <그림 2>와 같다. <그림 1> 일반환자용 침대 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682955" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <그림 2> 소아용 침대 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682957" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 경기도의료원 수원병원 입찰 건 12 경기도의료원 수원병원 입찰 건의 입찰 개요는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 경기도의료원 수원병원 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682959" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 13 구매 품목인 전동 침대는 아래 <그림 3>과 같다. <그림 3> 일반환자용 침대 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682961" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 14 피심인들은 경기도의료원이 2015. 10. 13. 발주한 '포천병원 환자침대 189set 구매 입찰’ 및 2015. 12. 10. 발주한 '수원병원 침대(전동) 30set 구매 입찰’(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)에 참가하면서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 투찰가격을 공동으로 결정하고 이를 실행하였다. 2) 합의 배경 15 피심인 소화는 '포천병원 환자침대 189set 구매 입찰’의 경우 이미 예정가격 초과 및 무응찰로 2차례 유찰된 바 있었고, '수원병원 침대(전동) 30set 구매 입찰’의 경우에도 기존에 자신이 거래하던 곳이어서 다른 업체가 입찰에 참여하는 것을 꺼려할 수 있어서 자신의 단독 입찰로 유찰되어 계약이 지연되는 것을 우려하였다. 16 피심인 오성바이오팜의 경우 당시 피심인 소화의 대구ㆍ경북지역 영업점 역할을 하고 있었는바, 거래의 상당 부분을 소화에 의존하고 있던 오성바이오팜으로서는 사실상 소화의 들러리 요청을 거절하기 어려운 상황이었다. 3) 합의의 구체적인 내용 및 실행 가) 경기도의료원 포천병원 입찰 건 17 피심인 소화의 서울영업소 소장 이○○는 경기도의료원 포천병원의 당초 입찰이 예정가격 초과 및 무응찰로 유찰되자, 2015. 10. 12. 피심인 오성바이오팜 황○○ 대리에게 전화하여 재공고되는 당해 입찰에 들러리로 참가해 줄 것을 요청하였고, 황○○ 대리는 이를 수락하였다. 18 그 후 2015. 10. 16. 소화의 이○○ 소장은 당해 입찰에 필요한 규격입찰서(제안서)를 제출하기 위해 경기도의료원을 방문하였고, 여기에서 이○○ 소장은 오성바이오팜 황○○ 대리를 만나 소화가 대신 작성한 오성바이오팜의 규격입찰서를 전달하였고, 황○○ 대리는 전달 받은 규격입찰서를 그대로 경기도의료원에 제출하였다. 19 그리고 같은 날 이○○ 소장은 황○○ 대리에게 오성바이오팜이 투찰할 금액을 알려 주었으며, 황○○ 대리는 그 금액대로 투찰하였다. 20 이와 같이 입찰에 참가한 결과, 피심인들이 사전에 합의한 내용대로 소화가 111,500,000원(낙찰률 98.72%)의 금액으로 낙찰을 받아 경기도의료원과 계약을 체결하였다. 나) 경기도의료원 수원병원 입찰 건 21 피심인 소화의 중부영업소 팀장 고○○은 경기도의료원 수원병원 입찰이 2015. 12. 10. 공고되자, 2015. 12. 16. 오성바이오팜 황○○ 대리에게 전화하여 당해 입찰에 들러리로 참가해 줄 것을 요청하였고, 황○○ 대리는 이를 수락하였다. 22 그 후 2015. 12. 17. 소화의 고○○ 팀장은 당해 입찰에 필요한 규격입찰서(제안서)를 제출하기 위해 경기도의료원을 방문하였고, 여기에서 고○○ 팀장은 오성바이오팜 황○○ 대리를 만나 소화가 대신 작성한 오성바이오팜의 규격입찰서를 전달하였고, 황○○ 대리는 전달 받은 규격입찰서를 그대로 경기도의료원에 제출하였다. 23 그리고 같은 날 고○○ 팀장은 황○○ 대리에게 오성바이오팜이 투찰할 금액을 알려 주었으나, 오성바이오팜이 투찰 시간을 놓쳐 투찰하지 못하자 2015. 12. 22. 개찰 결과 소화의 단독응찰이 되어 유찰<각주>5</각주>되었다. 2015. 12. 22. 당일 바로 재입찰이 실시되자 소화의 고○○ 팀장은 오성바이오팜 황○○ 대리에게 다시 들러리 참가를 요청하였고, 황○○ 대리는 고○○ 팀장이 알려준 금액대로 투찰하였다. 24 이와 같이 입찰에 참가한 결과, 피심인들이 사전에 합의한 내용대로 소화가 48,450,000원(낙찰률 86.32%)의 금액으로 낙찰을 받아 경기도의료원과 계약을 체결하였다. 5) 근거 25 이와 같은 사실은 피심인들 담당자 진술조서(심사보고서 소갑 제5-1호증<각주>6</각주>내지 제5-4호증), 오성바이오팜 업무일지(소갑 제8호증), 이 사건 입찰 관련 서류(소갑 제2호증 내지 제4호증), 이 사건 입찰 관련 물품계약서(소갑 제9호증) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 의견서 제출 및 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 26 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 27 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>7</각주>. 28 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 29 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 30 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 31 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 32 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>33 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 34 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들 간에는 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 투찰금액을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 35 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 1개 업체가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 4) 소결 36 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 37 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>10</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 38 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 39 이 사건 입찰의 경우 소화가 모두 낙찰이 되어 발주처와 계약을 체결하였으므로 소화의 계약금액을 피심인들의 관련매출액으로 본다. 40 이에 따른 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682963" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 41 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 유찰방지를 위해 이 사건 합의가 이루어진 측면, 이 사건 위반행위로 인한 부당이득 및 피해규모도 상당하다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 42 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건 입찰에서 탈락한 오성바이오팜에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 43 이에 따른 피심인들의 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682965" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 44 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 45 피심인들은 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 피심인들 모두에 대해서 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 46 이에 따른 피심인들의 2차 조정 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682967" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 부과과징금의 결정 47 피심인 소화의 경우에는 부과과징금 조정사유에 해당사항이 없으나, 피심인 오성바이오팜의 경우에는 2019년도 재무제표 상 자본잠식 상태인 점 등<각주>11</각주>을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (가) 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 100분의 30을 감액한다. 48 또한, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 백만 원 미만의 금액은 버리고 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682951" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4. 결론 49 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.