경남지역 2개 학교급식 식자재 납품사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인<각주>1</각주>은 학교급식 식자재 납품사업을 영위하는 사업자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2010. 12. 31.기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719333" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 학교급식 개요 3 학교급식의 유형은 학교 안에 급식시설을 갖추고 학교에서 직접 운영하는 직영급식과 급식시설을 갖추지 못한 학교가 도시락 업체 등에게 위탁하여 급식하는 위탁급식 등 2가지 유형이 있었으나, 2006년 6월 위탁급식을 실시하던 학교에서 식중독 사고가 일어난 것을 계기로 직영급식 체제로 전환되고 있다. 4 또한, 1994년 6월부터 학교급식후원회제도<각주>2</각주>가 시행되었으나 급식경비를 학부모에게 전가하는 등의 문제점이 나타나 2007년 1월 이를 폐지하고 국가 또는 지방자치단체가 학교급식을 지원하도록 하고 있다. 5 학교급식은 1998년 초등학교 실시, 2002년 고등학교 실시, 2006년 중학교 실시의 과정을 거쳐 현재 모든 초ㆍ중ㆍ고교 및 특수학교에서 학교급식을 실시하고 있다. 2) 경남지역 학교급식 시장현황 6 2002년 9월 이후 경남지역 초ㆍ중ㆍ고교 및 특수학교는 학교별로 조달청 나라장터에 입찰공고를 하여 식자재 납품사업자를 선정하고 있는바, 경남지역의 학교급식 식자재 구매입찰 규모는 2008년 919억 원, 2009년 1,061억 원, 2010년 1,232억 원, 2011년 1,316억 원으로 점차 증가하고 있다. <표 2> 경남지역 학교급식 식자재 구매입찰 규모 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719339" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 7 경남지역 학교급식 현황을 보면 958개 초ㆍ중ㆍ고교 및 특수학교 중 951개 학교가 직영급식을 실시하고 있으며, 전체 학생 수의 99.9%<각주>3</각주>에 해당하는 466,578명에게 학교급식을 제공하고 있다. <표 3> 경남지역 학교별 급식현황 (2012. 3. 14. 단위: 개, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719341" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 경상남도교육청 라. 이 사건 관련 입찰개요 8 이 사건 입찰은 대부분 입찰규모 3천만 원 이하의 입찰로서 납품단가 등을 이유로 다른 식자재 공급업체들이 입찰에 참가하지 않음<각주>4</각주>에 따라 피심인과 한라유통만이 입찰에 참가하였으며, 입찰결과 40건의 입찰 중 피심인이 39건, 한라유통이 1건<각주>5</각주>을 낙찰 받았다. <표 4> 입찰 내역 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719343" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>6</각주><각주>7</각주>* 부가가치세를 포함한 금액으로, 각 투찰금액란의 윗줄은 피심인, 아랫줄은 한라유통의 투찰금액임 ** 부가가치세를 제외한 금액임 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 9 피심인과 한라유통은 2006년 6월 중순경 피심인의 사무실에 모여 경남지역 초ㆍ중ㆍ고교 및 특수학교에서 발주하는 학교급식 식자재 구매입찰에 피심인이 낙찰 받도록 하기 위하여 한라유통보다 피심인이 낮은 금액으로 투찰할 것을 합의하였다(이하 '이 사건 입찰담합’이라 한다).<각주>8</각주>10 위의 사실은 피심인의 대표이사 강군호의 2011. 11. 4. 진술조서 및 한라유통 대표 김성기의 2012. 3. 30. 진술조서 내용에 의하여 인정된다. <표 5> 강군호의 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719345" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 6> 김성기의 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719347" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 실행 11 피심인의 대표이사 강군호는 위 합의사항을 실행하고자 합의 다음날 한라유통으로부터 조달청 나라장터 입찰에 필요한 공인인증서가 담긴 USB<각주>9</각주>를 넘겨받아 자신의 입찰담당 직원인 배**에게 주면서 '학교급식 식자재 구매입찰에 있어서 강민이 한라유통보다 무조건 낮은 금액으로 투찰하여 강민이 낙찰받기로 합의했다’는 사실을 말해주었다. 12 이후 배**은 2006. 6. 22 ～ 2007. 6. 21. 기간 중 총 40건의 학교급식 식자재 구매입찰에 참가하면서 강군호가 지시한 대로 피심인과 한라유통의 투찰금액을 정하여 투찰한 결과 위 1. 라.에서 살펴본 바와 같이 피심인이 39건, 한라유통이 1건을 낙찰 받았다. 13 이러한 사실은 배** 컴퓨터에서 발견된 피심인과 한라유통의 나라장터 IP<각주>10</각주>사용내역 및 강군호의 2012. 3. 30. 진술조서, 김성기의 2012. 3. 30. 진술조서, 배**의 2012. 4. 4. 진술조서 내용에 의하여 인정된다. <표 7> 배** 컴퓨터의 나라장터 IP 사용내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719349" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 강군호의 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719351" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 김성기의 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719353" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> 배**의 진술조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719335" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>11</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2～8. (생략) ②～⑤ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 15 또한, 법 제19조 제1항 각 호에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다. 2) 위법성 요건 해당 여부 (가) 합의의 해당 여부 16 부당한 공동행위의 성립요건 중 사업자간의 합의는 '의사의 합치’, '의사의 연락’을 말한다. 여기서 '의사의 합치’, '의사의 연락’이라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지도 포함하는 넓은 개념이다. 17 위의 행위사실을 살펴보건대, 피심인과 한라유통이 이 사건 입찰을 위하여 사전에 합의하여 피심인을 낙찰예정자로 결정하고 피심인이 낙찰 받을 수 있도록 한라유통이 형식적으로 입찰에 참가한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되므로 입찰 참가자 사이에 합의가 성립되었다고 할 것이다. (나) 경쟁제한성 여부 18 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 특정 사업자의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>19 이 사건 입찰에 있어서 입찰에 참가한 2개 사업자가 낙찰예정자를 사전에 합의로 결정하고 다른 사업자가 형식적으로 입찰에 참가한 것이므로 경쟁이 실질적으로 소멸되었다는 점, 입찰참가자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 감안하여 각자 독자적으로 판단한 투찰금액으로 경쟁하였다면 낙찰 가격이 하락할 수 있었다는 점 등을 고려하면 피심인의 행위는 당해 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 20 피심인과 한라유통은 자신들만 참가한 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자와 투찰금액을 합의한 점 등을 감안할 때 이 사건 합의를 통하여 해당 입찰시장에서 경쟁을 감소시키는 효과가 크다고 인정되므로 향후에 법위반이 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>13</각주>제61조 제1항 [별표 2] 및 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>14</각주>(이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 관련매출액 21 피심인의 법 위반행위는 입찰담합에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마)에 따라 피심인이 낙찰 받은 건의 총 계약금액 839,487,297원과 낙찰 받지 못한 건의 총 계약금액 28,000,000원을 합한 867,487,297원을 관련매출액으로 한다. 2) 부과기준율 22 피심인의 이 사건 위반행위는 위반행위의 내용 및 정도를 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하여 7.0%～10.0% 범위의 부과기준율을 적용하되, 이 사건 입찰담합의 경쟁제한 효과가 경남지역 일부학교에 미치는 점, 각 학교의 입찰규모가 대부분 3천만 원 미만으로 소규모인 점 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 3) 기본과징금의 산정 23 입찰담합의 경우 입찰에 참가하여 탈락한 자에 대해서는 기본과징금을 2분의 1 범위 내에서 감액할 수 있는바, 이를 감안한 피심인의 기본과징금은 다음 <표 11>과 같다. <표 11> 기본과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120719337" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (단위: 원, %) 4) 의무적 조정과징금의 산정 24 피심인은 이 사건 심사보고서가 소회의에 제출된 날(2012. 4. 12)로부터 과거 3년간 법 위반행위를 한 사실이 없는 등 '위반행위의 기간, 위반행위의 횟수 및 부당이득’에 의한 의무적 조정과징금 가중사유에 해당사항이 없으므로 위의 기본과징금과 동일한 금액을 의무적 조정과징금으로 산정한다. 5) 임의적 조정과징금의 산정 25 임의적 조정과징금 가중 또는 감경 사유가 없으므로 의무적 조정과징금과 같은 금액을 임의적 조정과징금으로 한다. 6) 부과과징금의 결정 26 피심인이 이 사건 입찰담합과 관련하여 형사처벌<각주>15</각주>을 받은 점, 2010년도 당기순이익이 적자이고 2011. 7. 1 ～ 2012. 12. 31. 기간<각주>16</각주>중 조달청으로부터 입찰참가 제한을 받아 사업에 지장을 초래하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가.에 따라 임의적 조정과징금의 50%를 감경하고, 1백만 원 단위 미만을 버린 29,000,000원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 27 피심인의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 법위반 행위로 인정되므로, 시정명령에 대해서는 법 제21조를, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조를 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.