경북 경산시 발주 쇄석구매 입찰참가 3개 사업자의 이의신청에 대한 건

1. 원심결의 경위 이의신청인들은 경북 경산시가 ’04. 7월 ~ ’07. 8월 기간 중 발주한 42건의 쇄석구매입찰에 참가함에 있어, 자신들의 채석장을 중심으로 판매지역을 3개로 나누어 공사현장별로 대부분 2개 사업자만 입찰에 참가하고 그 중 1개사는 유찰을 방지하는 소위 들러리 역할을 한 점, 입찰별로 낙찰단가가 외형상 일치한 점, 입찰에서 낙찰예정자가 낙찰받지 못하고 들러리가 낙찰을 받은 경우 해당물량을 당초의 낙찰예정자에게 납품하도록 한 점, 일부 공사 입찰건 관련서류에서 낙찰예정자와 투찰단가를 사전에 결정한 것이 나타난 점 등을 종합적으로 고려하면 이의신청인들이 석산의 인접 지역의 입찰건을 낙찰받기로 하고 사전에 낙찰예정자 및 투찰단가에 대하여 합의하고 실행한 사실이 인정된다. 이에 공정거래위원회는 상기의 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호 및 제4호에 해당하므로 별지와 같이 시정명령 및 과징금 납부명령을 의결(2008. 5. 30. 제2소회의 의결 제2008-157호, 이하 '원심결’이라 한다)하였다. 2. 원심결의 위법ㆍ부당 여부 가. (주)삼우의 이의신청 (1) 이의신청 사유 이의신청인은 다음과 같이 부당한 공동행위를 한 사실이 없으므로 과징금 처분은 부당하다고 주장한다. 첫째, 경산시가 낙찰예정가격에 따라 수의견적입찰 또는 제한경쟁입찰 방식을 채택하였고 그 경우 각각의 입찰방식에 따라 입찰자격(입찰자격을 경상북도 소재 기업으로 하는지 또는 경산시 소재 기업으로 하는지 등) 및 낙찰자 결정방법(각 입찰별 낙찰하한선의 수준)이 바뀌었으며, 이의신청인은 이에 따라 단가를 변경ㆍ입찰한 것에 불과하고 원심결에서 주장하는 바와 같이 낙찰단가를 담합하여 계단식으로 올린 바 없다. 즉, 추정금액이 3천만원 초과인 경우 제한경쟁입찰을 실시하여 최저입찰금액 낙찰방식이므로 단가 8,900원에 입찰하였고('04.7-'06.4.), 3천만원 이하 5백만원 이상인 수의견적입찰인 경우 경산시가 기준으로 삼고 있는 낙찰률 87.745%를 초과한 88.571%에 해당하는 단가 9,300원으로 입찰하였고('06.5-'06.11), 1천만원 미만인 수의견적입찰의 경우 예정가격의 90% 이상을 제출해야 낙찰이 가능하므로 입찰단가가 9,800원이 된 것이다(이후 '07.8). 경산시 수의계약단가계약서(’04년-’08년)의 자료를 확인해보면 물가인상도 반영하지 아니한 동일한 가격(9,300원)으로 입찰에 참여해 온 것을 알 수 있다.<각주>1</각주>둘째, 일부 관련서류에서 낙찰예정자와 투찰단가를 정한 것으로 나타나는 것은, 쇄석의 제품특성상 운송비가 차지하는 부분이 커서 원거리 입찰은 부득이 할 수 없는 것이므로, 공사명을 보면 어느 업체가 입찰을 해서 납품이 가능한지 여부를 알 수 있기 때문에 독자적인 판단으로 적은 것이다. 셋째, 조달청이 새로이 도입한 '물품다수공급자계약제도’가 다수의 공급자를 선정하여 지역 중소기업 간에 선의의 가격ㆍ품질경쟁을 유도할 수 있음에도 불구하고 쇄석 입찰에서는 기존의 최저가 1인 낙찰자 선정방식을 아직까지 적용함으로 인하여 전술한 낙찰형태가 나타나게 된 것이며 제품의 특수성과 지역적 특성에 기인한 입찰을 담합으로 판단하여 과징금 처분을 한 것은 부당하며 경고 정도로 족하다. (2) 검토의견 이의신청인의 주장은 다음과 같이 이유 없다. 첫째, 원심결에서 살펴본 바와 같이, 거래지역의 3개 분할, 낙찰예정자 및 투찰가격, 유찰방지를 위한 들러리 입찰, 낙찰예정자가 탈락시에도 당초 낙찰예정자가 공급할 것을 협의한 사실 등이 피심인들 직원의 확인서 및 진술조서, 현장조사에서 확보된 공고서와 입찰계약서 등 관련증빙서류를 통해 나타나 담합으로 인정한 것이고, 낙찰자의 투찰단가 또는 최저 투찰단가가 계단식으로 상승한 것으로 드러난 것은 개찰 결과 나타난 객관적인 사실로서 전술한 담합사실을 보강하는 정황증거로 제시된 것이다. 즉, 원심결에서 살펴본 바와 같이 계약방법(제한경쟁입찰, 수의견적입찰)에 따라 낙찰자 결정방식이 다름에도 불구하고, 수의견적 입찰 건의 최저 투찰단가가 인상되면 제한경쟁 입찰 건의 최저 투찰단가가 뒤이어 인상되어 최저 투찰단가 또는 낙찰단가가 계단식으로 오르는 형태를 보이는 점, 또한 낙찰예정자가 투찰단가를 낙찰하한선 미만으로 응찰하여 탈락한 입찰 건의 공고문과 계약서 문건 및 관련 진술조서를 보면, 실제 해당 물량을 누가 공급할 것인지에 대하여 신청인들간 협의한 사실이 나타나는 점을 볼 때, 낙찰예정자가 탈락한 것은 오히려 신청인들이 추정가격에 따른 낙찰자 결정방법을 고려하지 못하고 투찰가를 정하였다가 그와 같은 예기치 못한 결과가 발생한 것으로 판단되므로, 낙찰 결정방식의 변화에 맞추어 단가를 독자적 판단으로 변경ㆍ입찰한 것에 불과하다는 신청인의 주장을 신빙성 있는 주장으로 받아들이기 어렵다. 이와 더불어, 신청인이 첨부 자료로 제출한 경산시수의계약단가계약서(’04년-’08년)는 원심결에서 문제 삼은 조달청의 나라장터 시스템을 통한 입찰 42건과 관계 없는 수의계약 자료가 대부분이므로 이 사안의 위법성 판단과 관련이 없다. 둘째, 이의신청인은 일부 관련서류에서 낙찰예정자와 투찰단가가 나타나는 것은 스스로의 판단을 적은 것이라고 하나, 진술조서에서 경산 지역중 남천면, 경산시내, 압량면 등이 공사현장인 경우에는 낙찰받기 위해 낮은 금액으로 입찰하였고 기타 지역 입찰건은 유찰 방지를 위해 높은 금액으로 입찰하였다고 하였으며, 이의신청인들간 서로 낙찰자가 뒤바뀐 건에 대해서는 공사현장과 가까운 탈락업체가 공급하도록 협의하였다고 진술한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 자기 석산의 인접 지역 입찰 건을 낙찰받기로 공동의 인식을 형성하고 구체적으로 실행한 것으로 판단된다. 셋째, 이의신청인이 주장하는 물품다수공급자계약제도를 택할 것인지 최저가 1인 낙찰자 방식으로 할지는 발주처의 선택이며, 이 공동행위의 위법성 판단이나 과징금 부과시 참작할 사유로 고려해야 할 사항과는 거리가 멀다. 나. (주)안창산업의 이의신청 (1) 이의신청 사유 이의신청인은 저단가의 낙찰가에 운반비를 공제하면 원가 이하로 납품되기 때문에 부득이 근거리 위주로 입찰하다보니 지역을 3분한 것이 법위반이 된 것으로 보이나 경산시 발주 입찰에 이의신청인들 3개사 외에 타사들에게 참여하지 못하도록 한 적은 없으므로 과다한 과징금을 면제해야 한다고 주장한다. (2) 검토의견 운송비를 감안하여 부득이 근거리 위주로 입찰한 것이 그 이유라 하더라도 원심결에서 판단한 바와 같이 (주)삼우와 (주)쌍마산업 현장조사에서 확보한 투찰가와 낙찰예정자의 사전 결정 증거, (주)안창산업이 낙찰예정자로 정해진 건에서 투찰단가가 낙찰하한선 미만으로 되어 탈락하자 낙찰자인 (주)삼우가 개찰결과대로 해당 물량을 공급하겠다고 양해를 구하여 (주)안창산업이 허락한 점, (주)삼우가 유찰방지를 위해 낙찰받을 의사가 없는 입찰에도 높은 가격으로 참여했다고 진술한 점 등 여러 사정을 감안하면 자기 석산의 인접 지역 입찰건을 낙찰받기로 한 이 건 담합행위에 대한 위법성이 조각되는 것은 아니다. 또한 원심결에서 당해 업종의 채산성 악화 등을 반영하여 임의적 조정과징금의 2/3를 감경하였을 뿐만 아니라, 타사들의 동 건 입찰 참여를 방해한 적이 없다고 하여 과징금을 감면해야 할 것은 아니므로 이의신청인의 주장은 받아들이지 아니한다. 다. (주)쌍마산업의 이의신청 (1) 이의신청 사유 이의신청인은 자신의 입찰참여 행위가 경산시 예산을 절감해주는 결과를 가져왔음에도 불구하고 담합으로 인정하여 과도한 과징금을 부과한 것은, 현재 채석허가가 취소되어 행정소송중인 점, 총 부채가 약 49억 7천만 원인 점<각주>2</각주>등 열악한 경영상태를 감안시 수긍하기 어렵다고 주장한다. (2) 검토의견 이의신청인이 원심결시에도 주장하였던 채석허가취소처분은 법원으로부터 집행정지 결정(’08.2.5.)을 받아 현재 영업을 하고 있으며, 경산시 예산 절감에 기여한 특별한 증거도 없을 뿐만 아니라 설사 그 증거가 있다고 하더라도 이 건 위법성 판단과는 직접적인 관련성이 없다. 또한 매출액과 당기순이익 현황 등의 재무상황이 아래와 같이 양호하여 과징금 6백만원이 과다하다고 보이지 않는다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753953" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <(주)쌍마산업의 주요 재무지표> 출처 : 신청인 제출 손익계산서 또한, 원심결은 이미 당해 업종의 어려운 경기상황, 사업규모 등 감경요인을 종합적으로 반영하여 임의적 조정과징금의 2/3를 감경하였으므로 행정소송 등 회사경영 상황을 이유로 현재 과징금(6백만원)에서 추가 감경이 필요하다는 이의신청인의 주장은 받아들이지 아니한다. 3. 결 론 이의신청인들의 주장은 이유 없어 기각하기로 한다.