경상남도 사천시 발주 세라믹장식타일 구매 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 진영환경도자, 주식회사 중원와이즈, 주식회사 씨티알, 박○○(새한그린 대표)<각주>1</각주>은 세라믹 장식타일 제조ㆍ판매 사업을 영위하는 자로서 각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 한편 피심인 주식회사 한국세라믹스는 2019. 6. 28. 이 사건 공동행위에 참여한 개인사업자 김○○<각주>3</각주>의 사업을 양수한 자로서, 법인은 독립된 법인격을 가지고 권리?의무의 주체가 되므로 한국세라믹스를 개인사업자 김○○과 동일시할 수 없다는 점, 법 제55조의3 제2항 및 제3항과 달리 영업 양수에 대하여 행위의 승계를 특별히 규정하지 않은 점 등을 고려하면 피심인 적격성이 인정되지 아니하는바, 법 제55조의2 및 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>4</각주>제53조 제1호 및 제20조 제1항 제34호에 따라 심의절차를 종료한다. 3 피심인 진영환경도자, 중원와이즈, 씨티알 및 새한그린의 일반현황은 다음과 같다. <표 1> 일반현황 (각 년도말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556431" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) 세라믹 장식타일 개요 4 세라믹 장식타일이란 점토, 고령토, 장석 등을 주원료로 하는 타일에 세라믹 안료를 사용한 장식(채색, 전사 등), 성형, 건조 등의 공정을 거쳐 800℃ 이상의 고온으로 소성하여 만든 제품을 말한다. 5 세라믹 장식타일은 제조공정에 따라 그림타일, 모자이크타일, 부조타일로 구분된다. 그림타일은 디지털세라믹 시스템을 이용하여 디지털 이미지를 세라믹 안료로 인쇄한 후 고온에서 구워낸 것이고, 모자이크타일은 모자이크를 위해 사용하는 타일로, 정형 모자이크타일과 이형 모자이크타일(파타일)로 나뉘는데, 최근에는 이형 모자이크타일이 주로 사용된다. 그리고 부조타일은 점토(소지)에 형상을 입체적으로 조각하여 1200℃로 구워낸 타일로 그림타일 등에 비해 제조공정이 까다롭고 단가가 높다. 6 완성된 그림타일, 모자이크타일 및 부조타일은 미적요소가 가미되어 건물의 내ㆍ외벽 및 바닥 등의 외장재로 <표 2>와 같이 활용된다. <표 2> 세라믹장식타일 시공 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556453" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 이 사건 입찰 현황 7 이 사건 입찰 2건은 경상남도 사천시가 세라믹 장식타일을 구매하기 위하여 실시하였으며, 그 개요는 다음과 같다. 가) 입찰 방식 8 이 사건 입찰은 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 '판로지원법’ 이라 한다) 제7조의2 제2항에 따른 '소기업 공동사업제품 우선구매제도’로 진행되었고, 낙찰자 선정은 「판로지원법」 제7조 제2항에 따른 '계약이행능력심사’ 방식을 사용하였다. 나) 소기업 공동사업제품 우선구매제도 9 소기업 공동사업제품 우선구매제도는 품목별 협동조합이 3개 이상의 소기업ㆍ소상공인과 공동사업<각주>5</각주>을 수행하여 제품화한 경우, 수요기관이 해당 제품을 ①협동조합이 추천한 업체 간 지명경쟁 또는 ②제한경쟁 형태로 구매할 수 있는 제도를 말한다. 이 사건 입찰은 전자인 조합이 추천한 업체 간 지명경쟁 입찰로 실시되었는바, 해당 입찰절차를 설명하면 다음과 같다. 10 수요기관은 제품명칭 및 추천기준, 추정가격<각주>6</각주>, 조합명칭, 추천업체 수 등 추천에 필요한 사항을 중소기업제품 공공구매종합정보망(www.smpp.go.kr)에 입력하여 협동조합에 지명경쟁 대상 업체의 추천을 요청한다.<각주>7</각주>11 조합추천 지명경쟁 입찰에 참여하려는 사업자는 조합추천 신청기간 중에 공공구매 종합정보망에 입찰금액을 제출해야 하는데, 이때 제출한 입찰금액은 수요기관이 기초금액<각주>8</각주>을 변경하는 경우를 제외하고는 추천 이후 실시하는 지명경쟁 입찰 시 변경할 수 없다.<각주>9</각주>12 협동조합은 신청한 업체를 대상으로 해당업체의 직접생산 능력, 수요기관의 추천요청 사항 충족 여부 등을 검토한 후 요건에 맞는 업체를 공공구매종합정보망을 통해 추천한다.<각주>10</각주>13 협동조합으로부터 업체 추천을 받은 수요기관은「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제22조 제12호에 따라 해당 업체를 대상으로 지명경쟁 입찰을 실시하게 된다. 14 이 사건 입찰과 같은 '조합추천 지명경쟁 입찰’의 절차를 정리하면 <표 3>과 같다. <표 3> 소기업 공동사업제품 조합추천 지명경쟁 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556475" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 다) 계약이행능력심사 15 계약이행능력심사는 계약이행능력 세부심사기준에 따라 예정가격<각주>11</각주>이하로서 최저가로 입찰한 자 순으로 심사하며, 최저가 입찰자에 대한 심사결과 종합평점이 88점 이상인 경우 「판로지원법 시행령」제9조에 따른 입찰참여 자격이 있는지 여부를 확인한 후 낙찰자로 결정한다.<각주>12</각주>16 동일가격의 최저가 입찰자가 2인 이상인 경우에는 이행능력 심사결과 종합평점이 88점 이상인 자 중에서 최고점수인 자를 낙찰자로 결정한다. 17 경상남도 사천시가 2018. 4. 25. 공고한 '곤양면 소재지 종합정비사업 관급자재(벽화타일) 구입 입찰’(이하 '곤양면 입찰’)의 낙찰자 결정방법은 예정가격 이하로서 예정가격 대비 입찰금액이 87.995% 이상으로 입찰한 자 중 최저가격으로 투찰한 자 순으로 계약이행능력심사<각주>13</각주>를 하여 종합평점이 88점 이상인 자를 낙찰자로 결정하는 것이었다. 18 경상남도 사천시가 2018. 6. 11. 공고한 '남일대 명승지주변 정리사업(2018년분) 관급자재(그림타일) 구입 입찰’(이하 '남일대 입찰’)의 낙찰자 결정방법은 예정가격 이하로서 예정가격 대비 입찰금액이 87.945% 이상으로 입찰한 자 중 최저가격으로 투찰한 자 순으로 계약이행능력심사<각주>14</각주>를 하여 종합평점이 88점 이상인 자를 낙찰자로 결정하는 것이었다. 라) 이 사건 입찰의 경과 (1) 곤양면 입찰 19 경상남도 사천시는 2018. 4. 9. 공공구매종합정보망을 통해 대한도자기타일공업협동조합에 선착순 방식으로 5개 업체를 추천해 줄 것을 요청하였다. 조합추천 신청 기간에 씨티알, 새한그린, 중원와이즈, 휴잇디자인&컴퍼니, 진영환경도자 순으로 추천신청을 하였고, 2018. 4. 17. 대한도자기타일공업협동조합은 이들 5개 업체를 사천시에 추천하였다. 20 2018. 4. 25. 사천시는 대한도자기타일공업협동조합으로부터 추천받은 이들 5개 업체들을 대상으로 이 사건 지명경쟁 입찰을 국가종합전자조달시스템(나라장터, www.g2b.go.kr)을 통해 공고하였고, 이들 업체들은 모두 해당 입찰에 참가하였다. 사천시는 2018. 5. 3. 계약이행능력심사 방식을 통해 중원와이즈를 최종 낙찰자로 결정하였다. 21 이 사건 곤양면 입찰의 경과를 정리하면 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 곤양면 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556487" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (2) 남일대 입찰 22 경상남도 사천시는 2018. 6. 4. 공공구매종합정보망을 통해 대한도자기타일공업협동조합에 선착순 방식으로 5개 업체를 추천해 줄 것을 요청하였다. 신청기간에 새한그린, 휴잇디자인&컴퍼니, 중원와이즈, 진영환경도자, 유진세라트 순으로 추천신청을 하였고, 2018. 6. 8. 대한도자기타일공업협동조합은 이들 5개 업체를 사천시에 추천하였다. 23 사천시는 2018. 6. 11. 조합으로부터 추천받은 이들 5개 업체를 대상으로 이 사건 지명경쟁 입찰을 나라장터를 통해 공고하였고, 이들 업체들은 모두 해당 입찰에 참가하였다. 사천시는 2018. 6. 19. 계약이행능력심사 방식을 통해 진영환경도자를 최종 낙찰자로 결정하였다. 24 이 사건 남일대 입찰의 경과를 정리하면 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 남일대 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556489" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 개요 25 피심인 진영환경도자, 씨티알 및 휴잇디자인&컴퍼니는 경상남도 사천시가 2018. 4. 25. 발주한 곤양면 입찰에서 사전에 진영환경도자를 낙찰예정자로, 씨티알과 휴잇디자인&컴퍼니를 들러리 참가자로 정하고, 투찰가격을 합의한 사실이 있다. 26 피심인 진영환경도자, 중원와이즈, 새한그린 및 휴잇디자인&컴퍼니는 경상남도 사천시가 2018. 6. 11. 발주한 남일대 입찰에서 사전에 진영환경도자를 낙찰예정자로, 중원와이즈, 새한그린 및 휴잇디자인&컴퍼니를 들러리 참가자로 정하고, 투찰가격을 합의한 사실이 있다. 27 이 사건 공동행위 건들의 주요 내용을 정리하면 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 공동행위 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556491" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 28 위와 같은 합의에 관여한 피심인들의 임직원을 정리하면 아래 <표7>과 같다. <표 7> 피심인별 합의 관여 임직원 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556493" alt="이유 7번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 등기사항전부증명서, 진술조서 등 나) 합의 배경 (1) 사전 영업행위로 인한 우선권 확보 29 진영환경도자는 사전에 경상남도 사천시를 상대로 곤양면 소재지 벽화타일 조성사업 및 남일대 명승지 조성사업에 사용될 세라믹장식타일에 대한 디자인 시안을 각각 마련하고, 그에 대한 시방서를 작성하는 등 영업활동을 활발히 수행하였다. 진영환경도자는 이와 같은 사전영업 과정에서 많은 시간과 노력을 투자하였을 뿐만 아니라 매출실적 향상을 도모해야 할 상황이었으므로 이 사건 입찰에서 낙찰을 받고자 하였다. <표 8> 진영환경도자 최△△ 연구소장의 진술조서(2021. 6. 15. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556495" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 진영환경도자 최△△ 연구소장의 진술조서(2021. 9. 7. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556497" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (2) 디자인권에 대한 분쟁 방지의 필요성 30 사전에 영업을 실행한 사업자는 디자인 시안에 대한 디자인권을 가지게 되는데 만약 사전에 영업을 실행한 사업자가 낙찰받지 못하면 업체 간에 디자인 저작권에 따른 분쟁이 발생하게 된다. 이러한 분쟁을 예방하기 위해 특정 업체가 특정 입찰에서 자신이 영업을 추진하여 우선권이 있다는 사실을 알리면 다른 업체들은 이를 배려하려는 경향이 있었다. 31 이 사건 입찰의 대상인 세라믹 장식타일은 진영환경도자가 제작한 디자인 시안을 바탕으로 제작되는 것이므로 그 디자인권은 진영환경도자에 귀속하게 된다. 따라서 진영환경도자가 아닌 다른 업체가 낙찰을 받게 되면 디자인권과 관련한 업체 간 분쟁이 발생할 우려가 있어 피심인들은 이를 방지할 필요성이 있었다. <표 10> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서 (2021. 7. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556433" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (3) 향후 자신의 영업활동 건에서의 들러리 협조 기대 가능 32 디자인 시안 등을 제작하는 등 사전 영업행위를 추진한 사업자에게 해당 입찰에서의 낙찰을 양보하게 되면 사업자들은 추후 자신이 영업한 다른 입찰에서 그 사업자로부터의 협조를 기대할 수 있게 된다. 이 사건 입찰들의 경우에도 씨티알 등 들러리 참가업체들은 진영환경도자와 협조적인 관계를 유지함으로써 당장의 이익이 아닌 다른 입찰에서의 잠재적 이익을 보장받기 위해 들러리 요청을 승낙한 것으로 보인다. <표 11> 씨티알 이○○ 대표의 진술조서(2021. 9. 28. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556435" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서(2021. 7. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556437" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 다) 곤양면 입찰 건 관련 33 이 사건 곤양면 입찰과 관련하여 경상남도 사천시가 대한도자기타일공업협동조합에 조합추천 요청을 한 2018. 4. 9.경 진영환경도자의 최△△ 연구소장은 씨티알의 이○○ 대표와 휴잇디자인&컴퍼니의 김○○ 대표에게 전화하여 이 사건 입찰에서 진영환경도자가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참가해 줄 것을 요청하였다.<각주>15</각주>이에 대해 이○○ 대표와 김○○ 대표는 최△△ 연구소장의 요청을 수락하였다. <표 13> 진영환경도자 최△△ 연구소장의 진술조서(2021. 6. 15. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556439" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 14> 씨티알 이○○ 대표의 진술조서(2021. 6. 14. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556441" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 15> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서(2021. 7. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556443" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 34 진영환경도자의 최△△ 연구소장은 아래 <표 16>과 같이 씨티알과 휴잇디자인&컴퍼니에 들러리 참가 요청을 하면서 진영환경도자가 투찰할 투찰률을 알려주며 그보다 높게 투찰해 줄 것을 요청했다고 진술하고 있다. 한편 씨티알의 이○○ 대표는 아래 <표 17>과 같이 진영환경도자 최△△ 연구소장으로부터 공공구매종합정보망에 기재된 금액<각주>16</각주>의 97%로 투찰해 줄 것을 요청받았다고 진술하고 있고, 휴잇디자인&컴퍼니의 김○○ 대표는 아래 <표 18>, <표 19>와 같이 투찰금액(103,140,165원) 또는 투찰률(96.5%)을 전달받았다고 진술하고 있다.<각주>17</각주><표 16> 진영환경도자의 최△△ 연구소장의 진술조서(2021. 6. 15. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556445" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 17> 씨티알 이○○ 대표의 진술조서(2021. 6. 14. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556447" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 18> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서(2021. 7. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556449" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 19> 한국세라믹스 김○○ 대표의 확인서(2021. 10. 21. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556451" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 35 씨티알은 추정가격의 97%인 103,675,000원으로, 휴잇디자인&컴퍼니는 추정가격의 96.5%인 103,140,165원으로, 진영환경도자는 추정가격의 94.6%인 101,109,426으로 아래 <표 20>과 같이 공공구매종합정보망을 통해 조합추천 신청을 하였다. 그 후 대한도자기타일공업협동조합은 2018. 4. 17. 조합추천 신청을 한 피심인들과 중원와이즈, 새한그린을 경상남도 사천시에 추천하였다. <표 20> 곤양면 입찰 건 관련 조합추천 신청 현황 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556455" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 36 이들 5개 업체를 추천받은 경상남도 사천시는 2018. 4. 25. 국가종합전자조달시스템(나라장터)에 이들 업체를 대상으로 하는 이 사건 입찰(지명경쟁입찰)을 공고하였다. 37 이후 진영환경도자와 휴잇디자인&컴퍼니는 조합추천 신청 시에 제출한 입찰금액인 101,109,426원, 103,140,165원으로 각각 투찰하였으나, 씨티알은 이를 변경하여 기초금액<각주>18</각주>의 97%인 114,042,027원으로 투찰하였다.<각주>19</각주>2018. 5. 3. 개찰 결과 합의 당사자가 아닌 중원와이즈가 최종 낙찰자로 선정되었고, 진영환경도자는 투찰률의 낙찰하한선(예정가격의 87.995%) 미달로 이 사건 입찰에서 탈락하였다. <표 21> 입찰 내역 및 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556457" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 38 휴잇디자인&컴퍼니 역시 진영환경도자와 마찬가지로 낙찰하한선 미달로 탈락하였는데, 이는 아래 <표 22> 및 <표 23>에 나타나는 바와 같이 조합추천 신청 단계에서 입찰금액 및 투찰률을 기초금액이 아닌 추정가격을 기초로 산정하였기 때문이었던 것으로 보인다. <표 22> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서(2021. 7. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556459" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556461" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <표 23> 씨티알 이○○ 대표의 진술조서(2021. 6. 14. 발췌) 라) 남일대 입찰 건 관련 39 진영환경도자 최△△ 연구소장은 2018년 6월 초순 경 중원와이즈 홍○○ 대표, 휴잇디자인&컴퍼니 김○○ 대표, 새한그린 박○○ 대표에게 유선으로 연락하여 경상남도 사천시 발주 입찰 건이 조합추천 지명경쟁 입찰방식으로 진행된다는 사실을 전달하면서 진영환경도자가 경상남도 사천시와 함께 디자인 시안을 마련하는 등 사전 영업을 추진한 건이므로 진영환경도자가 낙찰받을 수 있도록 협조해 줄 것을 부탁하였다.<각주>20</각주><표 24> 진영환경도자 최△△ 연구소장의 진술조서(2021. 6. 15. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556463" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <표 25> 중원와이즈 홍○○ 대표의 진술조서(2021. 6. 16. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556465" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556467" alt="이유 26번째 이미지" ></img> <표 26> 새한그린 박○○ 대표의 진술조서(2021. 6. 29. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556469" alt="이유 27번째 이미지" ></img> <표 27> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서(2021. 7. 12. 발췌) 40 진영환경도자의 최△△ 연구소장은 아래 <표 28>과 같이 이들 업체에 들러리 참가 요청을 하면서 진영환경도자가 투찰할 투찰률을 알려주며 그보다 높게 투찰해 줄 것을 요청했다고 진술하고 있다. 한편 새한그린 박○○ 대표 및 휴잇디자인&컴퍼니 김○○ 대표는 아래 <표 29>, <표 30>과 같이 진영환경도자의 최△△ 연구소장으로부터 각각 기초금액 대비 97%, 98.5%의 투찰률로 투찰해 줄 것을 전달받았다고 진술하고 있다.<각주>21</각주><각주>22</각주><각주>23</각주><표 28> 진영환경도자 최△△ 연구소장의 진술조서(2021. 6. 15. 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556477" alt="이유 28번째 이미지" ></img> <표 29> 새한그린 박○○ 대표의 진술조서(2021. 6. 29. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556479" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <표 30> 한국세라믹스 김○○ 대표의 진술조서(2021. 7. 12. 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556481" alt="이유 30번째 이미지" ></img> 41 진영환경도자, 중원와이즈, 새한그린 및 휴잇디자인&컴퍼니는 합의한 투찰률로 아래 <표 31>과 같이 공공구매종합정보망을 통해 조합추천 신청을 하였고, 대한도자기타일공업협동조합은 2018. 6. 8. 조합추천 신청을 한 피심인들과 유진세라트를 발주기관인 경상남도 사천시에 추천하였다. <표 31> 남일대 입찰 건 관련 조합추천 신청 현황 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556483" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 42 그 후 사천시는 조합으로부터 추천된 이들 5개 업체를 대상으로 2018. 6. 11. 이 사건 입찰을 공고하였고, 이에 피심인들은 조합추천 신청 시 공공구매종합정보망에 입력한 입찰금액에 맞추어 아래 <표 32>와 같이 투찰하였다. 2018. 6. 19. 개찰 결과 진영환경도자가 최종 낙찰자로 선정되었다. 이에 따라 진영환경도자는 2018. 6. 26. 이 사건 입찰의 발주기관인 경상남도 사천시와 최종적으로 56,326,050원으로 계약을 체결하였다. <표 32> 입찰 내역 및 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556485" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 2) 근거 43 이와 같은 사실은 피심인 일반현황(심사보고서 소갑 제8호증<각주>24</각주>), 입찰 공고 등(소갑 제2호증), 피심인 진술조서 및 확인서(소갑 제5호증), 입찰 상세 내역(소갑 제7호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 44 법 제19조 제1항 각호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 45 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>25</각주>46 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 47 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 48 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 49 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>26</각주>50 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>27</각주>다. 피심인들의 2. 가. 1) 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 51 위 2. 가. 1)에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 진영환경도자, 중원와이즈, 씨티알, 새한그린은 이 사건 입찰에 대하여 낙찰예정자 및 투찰가격을 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 52 피심인들은 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격을 결정하였므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 53 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자와 투찰가격에 대하여 합의한 것은 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대효과는 없는 점, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자 및 투찰가격을 사전에 정하고 들러리 참여 등을 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들 간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 것인 점 등을 고려할 때 피심인들의 공동행위는 이 사건 입찰 시장에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 소결 54 피심인들의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 55 피심인들의 위 2. 가. 1) 행위는 법 제19조 제1항 제8호 위반으로 시정조치 대상에 해당하나, 피심인 진영환경도자, 중원와이즈, 씨티알, 새한그린은 모두 연간 매출액 30억 원 이하의 소규모 사업자인 점<각주>28</각주>등을 고려하여 사건절차규칙 제57조 제1항 및 제2항 별표<각주>29</각주>에 따라 경고한다.