경상북도개인택시운송사업조합 구미시지부의 사업자단체 금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 구미지역에서 개인택시운송사업을 영위하는 사업자들이 공동의 이익 증진을 목적으로 1987. 4. 1. 설립한 단체로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라 한다) 제2조 제2호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인은 구미시를 사업구역으로 하는 개인택시운송사업자들로 구성되어 있으며, 경상북도개인택시운송사업조합의 지부 중 하나이다. 피심인은 지부장, 사무국장 등의 임원을 두고 있으며 주요 의사결정은 총회 및 임원회의를 통해 이루어진다. 3 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152241775" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료(심사보고서 소갑 제1호증<각주>1</각주>) 다. 시장구조 및 실태 1) 택시운송사업 4 여객자동차운송사업은 '다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업’을 의미하고, 정해진 노선에 따라 여객을 운송하는 '노선(路線) 여객자동차운송사업<각주>2</각주>’과 노선을 정하지 않고 사업구역을 정하여 여객을 운송하는 '구역(區域) 여객자동차운송사업<각주>3</각주>’으로 분류된다. 5 택시운송사업은 구역 여객자동차운송사업으로 여객에게 운송 용역을 제공하고 운임을 받는 서비스로 운행계통<각주>4</각주>을 정하지 아니하고 국토교통부령으로 정하는 사업구역<각주>5</각주>에서 운송계약에 따라 자동차 1대를 사업자가 직접 운행하여 여객을 운송하는 개인택시운송사업과 운행계통을 정하지 아니하고 국토교통부령으로 정하는 사업구역에서 1개의 운송계약에 따라 국토교통부령으로 정하는 자동차<각주>6</각주>를 사용하여 여객을 운송하는 일반택시(이하 '법인택시’라 한다) 운송사업으로 구분된다. 6 2023. 10. 31. 기준 국내 전체 택시 면허대수 248,232대 중 개인택시가 164,591대로 전체 택시의 66.3%를 차지하고 있으며, 법인택시가 83,641대로 33.7%를 차지하고 있다. (표 삽입을 위한 여백) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152241777" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 전국개인택시운송사업조합연합회 홈페이지 2) 택시운송사업 조합 7 여객자동차 운수사업자는 여객자동차 운수사업의 건전한 발전과 여객자동차 운수사업자의 지위 향상을 위하여 시ㆍ도지사의 인가를 받아 조합을 설립할 수 있고, 조합은 공동 목적을 달성하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 연합회를 설립할 수 있다.<각주>7</각주>8 이에 따라 개인택시의 경우 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국개인택시운송사업조합연합회가 설립되어 있고, 법인택시의 경우 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국택시운송사업조합연합회가 설립되어 있다. 9 개인택시운송사업자가 조합 및 지부에 가입하여야 할 법적 의무는 없으나, 개인택시 공제조합 가입, 차량 일제점검 등 조합 및 지부에서 제공하는 편의를 제공 받기 위해 대부분의 사업자가 조합에 가입하고 있다. 10 2023. 12. 31. 기준 구미시 개인택시 면허 수는 1,342대이며, 총 1,243명(92.6%)의 개인택시운송사업자가 피심인에 가입되어 있다. 3) 공제조합 11 택시운송사업자는 조합원의 자동차 사고로 발생한 손해를 배상하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 공제조합을 설립할 수 있다.<각주>8</각주>12 여객자동차 운수사업법 시행령<각주>9</각주>에 따르면 국토교통부장관은 연합회별로 하나의 공제조합만을 인가하도록 하고 있어 전국개인택시운송사업조합연합회는 전국개인택시공제조합을 설립하고, 전국택시운송사업조합연합회는 전국택시공제조합을 설립하여 공제사업을 하고 있으며 각 공제조합은 시ㆍ도별로 16개 지부를 두고 있다. 13 개인택시운송사업을 개시하기 위해서는 자동차손해배상보장법 제5조에 따라 일반손해보험사의 책임보험이나 공제조합의 책임공제에 가입하여야 하나, 공제조합은 가입 요건을 연합회 소속 조합의 구성원으로 제한하고 있어 비조합원의 경우 공제와 비교하여 약 38% 비싼 민간보험회사의 보험에 가입하여야 한다.<각주>10</각주>2023. 12. 31. 기준 피심인 소속 구성사업자 1,243명 중 1,164명(93.6%)이 공제조합에 가입되어 있다.<각주>11</각주>4) 구미시 택시 현황14 구미지역에는 2023. 12. 31. 기준 개인택시 차량 1,342대, 법인택시 차량 283대가 등록되어 있으며, 최근 3년간 면허 수 및 차량등록 대수는 아래 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152241819" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 구미시 제출자료(소갑 제3호증) 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 개인택시 면허 양도ㆍ양수 중개처 제한 15 피심인은 2017년 1월경 구성사업자의 개인택시 면허 양도ㆍ양수 거래를 중개하기로 결정하고<각주>12</각주>, 2017. 1. 11. 이를 피심인 사무실 게시판에 게시<각주>13</각주>하여 구성사업자들에게 통지함으로써 면허 거래 중개 업무를 개시하였다.<각주>14</각주>16 이후, 피심인은 자신의 중개를 거치지 아니한 개별적인 개인택시 면허 거래(이하 '지부 외 거래’라고 한다)를 억제하기 위하여 2018. 3. 14. 제33회 정기총회에서 지부 외 거래를 통해 면허를 양수한 자의 회원 가입을 영구 금지하기로 결정하고, 해당 결정 내용을 피심인 사무실 게시판에 게시하여 구성사업자에게 통지하였다. <표 4> 2018. 3. 14. 제33회 정기총회 회의록(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152241821" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료(소갑 제9호증) <표 5> 2018. 3. 15. 공고문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152241823" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료(소갑 제10호증) 17 피심인은 제33회 정기총회 결정에 따라 지부 외 거래로 개인택시 면허를 양수한 자의 회원가입을 영구적으로 금지하기 위해 지부외 거래자 명단을 작성하여 대상자를 지속적으로 관리하였다. 이에 따르면, 2018년부터 현장조사가 있었던 2024. 3. 5.까지 총 57명의 구미지역 개인택시운송사업자가 지부 외 거래로 피심인 지부에 가입하지 않았고, 지부 외 거래로 양수한 자의 조합가입이 승인된 사례는 없다<각주>15</각주>. <표 6> 개인택시운송사업 면허 지부 외 거래자 명단 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152241825" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료(소갑 제11호증) 18 또한, 피심인은 2023년 8월 이전까지는 지부 외 거래로 개인택시 면허를 양도한 구성사업자에게 탈퇴 시 가입금을 반환하였으나, 2023. 8. 23. 임시총회에서 정관을 개정하여 피심인이 중개하지 아니한 거래를 통해 개인택시 면허를 양도한 구성사업자에게는 가입금을 반환하지 않는다는 규정<각주>16</각주>을 신설하고 이를 사무실 게시판 및 네이버 밴드에 게시하여 구성사업자에게 통지하였다. (표 삽입을 위한 여백) <표 7> 피심인 정관(2023. 8. 23. 개정) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152241827" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료(소갑 제5호증) <표 8> 2023. 8. 25. 공고 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=152241829" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료(소갑 제12호증) 2) 근거 19 이러한 사실은 피심인의 인정사실, 피심인 지부장 및 사무국장 진술조서(소갑 제4호증), 피심인 정관(소갑 제5호증), 면허 양도양수 관련 알림문(소갑 제6호증), 면허 양도 신청자 명단(소갑 제7호증), 개인택시운송사업 면허 거래가격 추이(소갑 제8호증), 2018. 3. 14. 제33회 정기총회 회의록(소갑 제9호증), 2018. 3. 15. 제33회 정기총회 결과보고 공고문(소갑 제10호증), 개인택시운송사업 면허 지부 외 거래자 명단(소갑 제11호증), 2023. 8. 25. 정관 및 제규정 개정시행공고(소갑 제12호증), 피심인이 제출한 의견서, 2025. 4. 11. 공정거래위원회 심의과정에서의 전체 진술 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>제51조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1.～2. (생략) 3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이와 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4.～9. (생략) ②～④ (생략) 2) 법리 20 법 제51조 제1항 제3호의 사업자단체 금지행위에 해당하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 그와 같은 의사표시 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 다. 피심인의 2. 가. 1) 행위의 위법성 판단 1) 사업자단체의 의사가 존재하였는지 여부 21 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, 적극적ㆍ명시적인 결의뿐만 아니라 금지되는 행위의 결과를 실현하고자 하는 정보의 제공, 논의 등도 사업자단체의 의사로 본다.<각주>18</각주>22 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며, 의사표시의 방법으로는 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여부를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>19</각주>23 앞서 2. 가. 1)에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2017. 1월 경 개인택시 면허 양도ㆍ양수 거래를 중개하기로 결정하고, 이에서 더 나아가 ① 2018. 3. 14. 정기총회 결정을 통해 자신을 통하지 않고 개인택시 면허를 양수한 자의 회원가입을 영구 금지하기로 결정하는 한편, ② 2023. 8. 23. 임시총회 결정을 통해 면허 양수도 거래 시 지부장의 재가를 받도록 하면서 재가를 받지 않고 개인택시 면허를 양도한 구성사업자에게는 가입금을 반환하지 않는다는 규정을 정관에 신설하는 등 자신을 통하지 않고 개인택시 면허를 거래한 구성사업자에 대하여 불이익을 부과하기로 결정함으로써 사실상 구성사업자가 자신을 통해서만 개인택시 면허 양수도 거래를 하도록 하였다. 이와 같은 점을 고려할 때, 구성사업자들의 사업활동을 제한하려는 피심인의 의사가 있었던 것으로 판단된다. 2) 사업자단체의 의사가 구성사업자들에게 표시되었는지 여부 24 앞서 2. 가. 1)에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 총회 및 임원회의를 통해 자신을 통하지 않고 개인택시 면허를 거래한 구성사업자에 대한 불이익 조치를 부과하기로 하고, 이와 같은 결정내용을 정관의 공고 규정에 따라 구성사업자가 확인할 수 있도록 사무실 게시판 및 네이버 밴드 등 온ㆍ오프라인 채널에 게시한 바, 구성사업자의 사업활동을 제한하고자 하는 피심인의 의사가 구성사업자들에게 표시된 것으로 인정된다. 3) 구성사업자의 사업활동이 부당하게 제한되었는지 여부 25 사업자단체는 구성사업자의 공동 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도는 예정되어 있다 할 것이지만, 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이른 경우에는 법 제51조 제1항 제3호에 규정된 사업활동 제한행위에 해당한다고 할 것이다.<각주>20</각주>26 피심인은 구미시 개인택시 사업자의 약 93%가 가입되어 있는 단체로 개인택시 사업자의 이익 증진을 위한 다양한 업무를 수행하고 있으며 개인택시 사업자가 일반손해보험사의 보험료 대비 저렴한 개인택시공제조합의 공제보험에 가입하기 위해서는 피심인의 회원이어야 하므로 피심인은 구성사업자에게 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있다. 이러한 지위에 있는 피심인의 의사결정은 구성사업자들에 대하여 상당한 구속력이 있으며 더 나아가 피심인이 구성사업자들에게 탈퇴조치 등 각종 불이익을 부과하는 경우 그 효과는 더욱 커진다. 27 피심인 구성사업자의 사업활동 범위는 개인택시 운송 사업뿐만 아니라 사업종료를 위한 사업권의 양도 또한 포함되는 것으로 보아야 하며, 구성사업자는 각각 독립된 사업자로서 사업활동의 종료를 위한 사업권의 거래 시기 및 거래상대방 등을 자유로이 선택할 수 있어야 한다. 그러나, 피심인은 위 2. 가. 1)에서 살펴본 바와 같이 구성사업자들이 사실상 자신을 통해서만 면허 양도ㆍ양수 거래를 하도록 함으로써 구성사업자들의 이와 같은 사업활동에 대한 선택권을 상당히 제한하였다. 한편, 피심인을 통해서만 면허 거래를 해야 할 특별한 사정은 확인되지 않는다. 28 위와 같은 점을 고려할 때, 피심인의 행위는 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하고 구미지역 개인택시 면허 거래 시장에서의 공정한 경쟁을 저해한 것으로 판단된다. 라. 소결 29 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 구성사업자의 사업내용 또는 사업활동을 부당하게 제한한 행위에 해당되므로 이를 금지하는 법 제51조 제1항 제3호의 규정에 위반된다. 3. 처분 30 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제51조 제1항 제3호에 위반되므로 피심인이 가까운 장래에 동일 또는 유사한 법 위반행위를 반복하지 않도록 향후 행위금지명령을 부과하고<각주>21</각주>, 이러한 시정명령의 내용을 구성사업자들이 인지할 필요가 있으므로 시정명령을 받은 사실에 대한 통지명령을 <별지>의 기재와 같이 부과한다.