경상북도건축공사감리운영협의회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 경상북도 지역에서 건축사업을 수행하는 건축사들이 감리의 용역과 관련하여 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인의 일반현황 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2011. 12. 31 기준, 단위: 명, 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122847905" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>2</각주>* 출처: 피심인 제출자료다. 시장구조 및 실태 1) 건축사 자격 및 업무의 범위 3 건축사는 건축사법에 의한 자격시험을 통해 건축사 자격을 취득하고 건축사사무소를 개설하여 국토해양부장관에게 신고함으로써 건축사 업무를 수행할 수 있다. 4 건축사는 기획, 건축설계 및 사후설계관리 등 설계업무와 공사현장에서 하는 감리업무를 주요 업무로 수행하고 있으며, 그 밖에 건설사업관리, 국토 및 도시계획, 건축물의 조사 또는 건축물의 현장조사 및 검사, 준공도서 작성, 건축공사 사업타당성 분석, 건축물의 수명비용 분석 등의 업무도 수행한다. 5 건축설계업무는 디자인 개념의 설정 및 연관분야의 기본시스템을 검토하는 계획 설계와 연관분야의 시스템 확정에 따른 자재나 장비의 규모 및 용량이 구체화된 설계 도서를 작성하는 중간설계, 그리고 계약과 공사에 필요한 설계 도서를 작성하는 실시설계 등의 3단계로 구분할 수 있다. 6 공사감리업무는 공사현장에서 공사의 설계도서 적합성 여부 및 건축자재의 법령 적합성 여부 등을 확인하는 업무이며, 공사비 및 세대수 등 공사의 규모에 따라 감리전문회사가 실시하는 감리 및 건축사가 실시하는 감리로 구분된다. 2) 건축사 용역에 대한 대가기준 7 건축사의 설계나 감리대가는 건축사법에 의거 국토해양부장관이 기준을 정하여 공고하고 있으나 권장사항일 뿐이고, 통상 건축주와 건축사간에 설계비와 감리비를 포함하여 평당 또는 ㎡당 일정금액을 정함으로써 산정되고 있으며<각주>3</각주>건축사법에 의한 대가기준보다 상당히 낮은 수준으로 형성되고 있는 실정이다.3) 경상북도 지역의 건축사 현황 8 경상북도 지역의 건축사는 총 427명(2011년 11월 기준)이고 피심인에게 가입한 건축사는 236명으로서 경상북도 지역 전체 건축사의 55.2%에 해당한다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 감리비 결정행위 1) 행위사실 9 피심인은 2011. 5. 25. 창립총회를 개최하여 건축공사 감리업무 운영규정(이하 '운영규정’이라 한다)과 건축공사 감리업무 운영세칙(이하 '세칙’이라 한다)을 제정하면서, 운영규정 및 세칙에 구성사업자의 감리용역 수행과 관련하여 ① 감리비의 최저 가격 및 건축물의 종별ㆍ규모별 감리비의 기준가격을 정하는 조항과 ② 감리비를 감리자(60%), 설계자(20%), 피심인 자신(20%)(이하 감리자, 설계자, 피심인 자신을 통칭할 때에는 '감리자 등’이라 한다)에게 각각 지급할 수 있게 하는 조항<각주>4</각주>을 아래 <표 2>와 같이 규정한 사실이 있다. <표 2> 건축공사 감리업무 운영규정 및 세칙 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122847907" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>5</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ∼ 4. (생략) ② ∼ ④ (생략) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ∼ 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 10 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 결정이 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 가격결정행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.<각주>6</각주>나) 위법요건에 해당되는지 여부(1) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위의 존부 및 그 결정이 구성사업자에게 표시되었는지 여부 11 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 12 '가격결정행위’는 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다.<각주>7</각주>13 살피건대, 피심인이 운영규정 및 세칙의 제정을 통해 구성사업자와 건축주 간에 감리용역계약으로 정하는 감리비의 최저가격 및 건축물의 종별ㆍ규모별 감리비의 기준가격 수준을 결정하고, 감리용역계약 상의 감리비 중 일정비율을 정하는 방법으로 구성사업자가 실제 지급받을 감리비의 수준을 결정한 점으로 볼 때 가격결정행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하였음이 인정된다.14 또한, 구성사업자가 참가한 창립총회에서 운영규정 및 세칙이 제정되었고 피심인이 운영규정 및 세칙 개정시 구성사업자에게 그 내용을 통지하여 왔던 점 등에 비추어 볼 때 가격결정행위에 대한 사업자단체의 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. (2) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 15 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>8</각주>16 살피건대, 아래 <표 3> '감리비 처리결과(7월분 부분발췌)’에서 보는 바와 같이 피심인이 결정한 감리비 최저가격, 건축물 종별ㆍ규모별 감리비의 기준가격 기준에 맞게 구성사업자와 건축주 간에 감리용역계약으로 감리비를 결정하였고, 감리용역계약 상의 감리비가 피심인이 정한 일정비율 대로 구성사업자에게 실제 지급되었음이 확인되므로 피심인의 위 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤음이 인정된다. <표 3> 감리비 처리결과(7월분 부분발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122847909" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>9</각주><각주>10</각주><각주>11</각주>(3) 부당한 경쟁제한성 여부17 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급 여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>12</각주>18 살피건대, 구성사업자는 각각 별개의 독립된 사업자로서 시장의 수급상황이나 각자의 영업여건, 경영전략 등을 고려하여 자신이 수행하는 감리용역에 대해 실제 지급받을 감리비의 수준을 자율적으로 결정할 수 있어야 할 것이다.19 그럼에도 불구하고, 피심인이 감리용역의 대가인 감리비의 최저가격 및 건축물의 종별ㆍ규모별 감리비의 기준가격을 결정하여 구성사업자로 하여금 이를 준수하도록 하고, 감리용역계약 상의 감리비 중 일정비율을 정하는 방법으로 구성사업자가 실제 지급받을 감리비의 수준을 결정한 행위는 구성사업자간 감리비 경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 판단된다. 4) 소결 20 피심인의 위 가. 1)의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정행위로서 법 제26조 제1항 제1호에 해당한다. 나. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 1) 행위사실 21 피심인은 2011. 5. 25. 개최한 창립총회에서 아래 <표 4>와 같이 제정한 운영규정 및 세칙을 통해 건축주로부터 설계용역을 의뢰받은 구성사업자에 대해서는 건축관련법령<각주>13</각주>상 제한규정이 없음에도 감리용역을 수행할 수 없도록 하고, 피심인이 감리자로 선정한 구성사업자에 대해서만 감리용역을 수행할 수 있도록 하였으며, 구성사업자가 이를 어길 경우 감리비의 150%를 납부하도록 하되 이를 거부하면 당해 구성사업자가 자신에게서 임의 탈퇴한 것으로 간주한다고 규정하였다. <표 4> 건축공사 감리업무 운영규정 및 세칙 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122847911" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 22 또한, 피심인은 위 2. 가. 1)의 <표 2>에서 살펴본 바와 같이 2011. 5. 25. 창립총회를 통해 운영규정 및 세칙을 제정하면서 피심인이 건축주로부터 감리비를 직접 납부 받아 일정비율로 감리자 등에게 각각 지급하도록 규정하였으며, 2012. 9. 25. 아래 <표 5>와 같이 운영규정 및 세칙을 개정하여 감리자와 설계자 간에 협의한 금액을 각각 감리자와 설계자에게 지급하는 것으로 규정하였으나 피심인이 건축주로부터 감리비를 직접 납부 받아 이를 다시 구성사업자에게 지급하는 방법은 개정 전과 동일하게 유지하고 있다<각주>14</각주>. <표 5> 2012. 9. 25. 개정된 건축공사 감리업무 운영세칙 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122847913" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 관련법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>15</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.1. ∼ 2. (생략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ∼ ④ (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 23 법 제26조 제1항 제3호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’(이하 '사업활동 제한행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있어야 하고, 이와 같은 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 사업자단체의 통지내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 나) 위법요건에 해당하는지 여부 (1) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 24 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 25 살피건대, 피심인이 자신의 운영규정 및 세칙에 해당 규정을 두고 건축주로부터 설계용역을 의뢰받은 구성사업자에 대해서는 감리용역을 수행하지 못하게 한 점, 감리자 무작위 선정프로그램을 통해 피심인이 선정한 구성사업자에 대해서만 감리용역을 수행할 수 있게 한 점, 구성사업자가 피심인을 거치지 않고 감리용역을 수행할 경우 벌칙을 부과하고 이를 거부하면 피심인에게서 탈퇴한 것으로 간주하도록 한 점, 피심인이 감리용역계약의 당사자가 아님에도 불구하고 건축주로부터 감리비를 직접 납부받아 이를 감리자 등에게 지급한 점 등에 비추어 볼 때 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 제한하는 사업자단체의 의사가 존재하였음이 인정된다. 26 또한, 구성사업자가 참가한 창립총회에서 운영규정 및 세칙이 제정된 점, 설계를 의뢰받은 구성사업자에 대해서는 감리용역을 수행할 수 없도록 한다는 내용의 문서를 피심인이 구성사업자에게 발송한 점 등에 비추어 볼 때 사업활동 제한행위에 대한 사업자단체의 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. (2) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 27 사업자단체는 구성사업자의 공동 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도는 예정되어 있다 할 것이지만, 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이르는 경우 이는 허용되지 않는 행위로서 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 사업활동 제한행위에 해당한다 할 것이다.<각주>16</각주>28 살피건대, 구성사업자는 자신의 영업능력, 시장상황 등에 따라 건축 관련 법령상 특별한 제한 규정이 없는 범위 내에서 자유롭게 감리용역을 수행하고 감리용역계약의 당사자로서 감리비를 직접 지급받을 수 있어야 함에도 불구하고, 피심인이 구성사업자로 하여금 자유롭게 감리용역을 수행할 수 없도록 제한하였고 피심인을 통해서만 감리비를 지급받을 수 있도록 한 행위는 사업활동 제한행위로 판단된다.<각주>17</각주>4) 소결29 따라서 피심인의 위 2. 나. 1)의 행위는 법 제26조 제1항 제3호의 사업활동 제한행위에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인이 구성사업자가 결정하여야 할 감리비의 최저가격 및 건축물의 종별ㆍ규모별 감리비의 기준가격 수준을 결정하고 감리용역계약 상의 감리비 중 일정비율을 정하는 방법으로 구성사업자가 실제 지급받을 감리비의 수준을 결정한 행위, 구성사업자의 자유로운 감리용역 수행 등을 제한한 행위는 구성사업자 사이의 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하므로 향후 법위반이 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제27조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제61조 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 31 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금고시 Ⅱ. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 32 이 사건 위반행위와 관련하여 감리비 결정행위의 종료일<각주>18</각주>은 2012. 9. 24.이고, 사업활동 제한행위<각주>19</각주>는 이 사건 심의일까지 종료되지 않았으므로 과징금고시 Ⅱ. 6. 나. (1)에 따라 심의일(2012. 9. 27.)을 종료일로 보는 바, 이 사건 산정기준을 정함에 있어 위반행위의 종료일이 속한 연도인 2012년의 연간예산액을 적용하여야 하나 피심인이 2012년도 예산편성내역서가 존재하지 않는다고 주장하는 등 2012년의 연간예산액을 확인할 수 없어 그 직전연도인 2011년의 연간예산액을 이 사건 산정기준의 기초가 되는 연간예산액으로 한다.