경상북도교육청 발주 2018년 업무용 소프트웨어 표준 오피스 소프트웨어 연간사용권 구매 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 한국마이크로소프트 유한회사, 주식회사 한글과컴퓨터, 주식회사 코아인포메이션 및 주식회사<각주>1</각주>포스텍은 소프트웨어 제조업 또는 유통업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148501" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주><각주>종업원수는 2016년 5월 31일 기준, 나머지는 해당연도 말 기준</각주> <각주>해당연도 말 기준</각주> <각주>해당연도 말 기준</각주> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) 소프트웨어 라이선스의 정의 3 소프트웨어란 소프트웨어산업진흥법 제2조 제1호에 따르면 컴퓨터, 통신, 자동화 등의 장비와 그 주변장치에 대하여 명령ㆍ제어ㆍ입력ㆍ처리ㆍ저장ㆍ출력ㆍ상호작용이 가능하게 하는 지시ㆍ명령(음성이나 영상정보 등을 포함한다)의 집합과 이를 작성하기 위하여 사용된 기술서(記述書)나 그 밖의 관련 자료를 말한다. 4 이러한 소프트웨어는 저작권법에 의해 저작권자의 권리가 보호된다. 저작권법 제2조 제16호에 따르면 '컴퓨터프로그램저작물’이란 특정한 결과를 얻기 위하여 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치 내에서 직접 또는 간접으로 사용되는 일련의 지시ㆍ명령으로 표현된 창작물로, 소프트웨어는 이러한 컴퓨터프로그램저작물에 해당한다. 컴퓨터프로그램저작물은 저작권법 제4조 제1항 제9호에 따라 저작물의 한 종류로서 저작권법에 의해 보호되고 있다. 5 저작권자는 저작권법 제46조에 따라 다른 사람에게 그 저작물의 이용을 허락할 수 있고, 허락을 받은 자는 허락받은 이용 방법 및 조건의 범위 안에서 그 저작물을 이용할 수 있다. 또한 허락에 의하여 저작물을 이용할 수 있는 권리는 저작권자의 동의 없이 제3자에게 이를 양도할 수 없다. 이와 같은 권리를 통상 '라이선스(License)’라고 한다.<각주>이 사건 입찰에서는 '사용권’이라는 명칭으로 지칭된다.</각주> 2) 교육기관용 업무용 소프트웨어 라이선스 시장 현황 가) 교육기관의 분류 6 일반적으로 업무용<각주>'오피스(office) 소프트웨어’라고 지칭하기도 한다. 이하에서는 '업무용 소프트웨어’라는 용어와 '오피스 소프트웨어’라는 용어를 혼용하여 사용하기로 한다.</각주> 소프트웨어를 구매하는 교육기관은 ① 17개 시ㆍ도 교육청과 관할 초ㆍ중ㆍ고등학교, ② 대학교, ③ 유치원과 어린이집, ④ 학원과 기타 공공기관으로 나눌 수 있다. 이하에서는 이 사건 입찰의 발주기관인 17개 시ㆍ도 교육청을 위주로 살펴보기로 한다. 나) 주요 제품 현황 7 교육기관에서 주로 사용하는 제품으로는 업무용 소프트웨어 제품, 그 외 운영체제 소프트웨어 제품, 서버 소프트웨어 제품, 백신 소프트웨어 제품, pdf 소프트웨어 제품 등이 있다. 이하에서는 이 사건 입찰의 주요 품목인 업무용 소프트웨어를 위주로 살펴보기로 한다. 8 업무용 소프트웨어 제품의 경우 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트, 주식회사 ○○○사(이하 '○○○사’)가 제조한 소프트웨어가 있다. 한글과컴퓨터에는 '한글’, '한셀’, '한쇼’가, 한국마이크로소프트에는 '워드’, '엑셀’, '파워포인트’가, ○○○사에는 '☆☆☆ 워드’, '☆☆☆ 시트’, '☆☆☆ 슬라이드’가 사용된다. 9 위 소프트웨어 중 각 시ㆍ도 교육청과 관할 초ㆍ중ㆍ고등학교에서는 문서 작성의 경우 한글과컴퓨터의 '한글’을, 계산 및 발표용 제품은 한국마이크로소프트의 '엑셀’과 '파워포인트’를 대부분 사용하고 있다. 이는 교육기관 내부의 업무시스템과의 호환성과 관련이 있는 것으로, 각 시ㆍ도 교육청 및 학교의 업무처리의 모든 과정을 전자적으로 관리하는 업무관리시스템은 '한글’<각주>○○○사의 '☆☆☆워드’도 교육청 및 학교의 업무관리시스템에서 사용할 수 있는 것으로 확인된다.</각주> 을, 교육청 및 학교의 예산 편성, 지출, 계약, 결산 등 재정ㆍ회계업무를 전자적으로 관리하는 에듀파인시스템은 '엑셀’을 표준으로 지원하고 있고 타 프로그램과는 호환성이 낮다. 다) 시장 규모 10 17개 시ㆍ도 교육청이 구매하는 교육기관용 업무용 소프트웨어 라이선스는 조달청 나라장터시스템을 통해 구매되는바, 각 입찰들의 낙찰가를 토대로 시장규모를 살펴보면 2016년 약 443억 원, 2017년 약 490억 원 수준의 시장으로 추정된다. 위 매출액은 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트가 제조한 제품으로 양분되며 그 외의 제품은 없다.<각주>한국마이크로소프트 제품의 경우 일부 입찰에서는 업무용 소프트웨어 외에 운영체제, 서버 소프트웨어의 구입 금액이 포함되어있다.</각주> 11 구체적으로 살펴보면, 한글과컴퓨터 제품 단독 구매는 2016년 약 135억 원, 2017년 약 186억 원으로 낙찰가 기준 점유율은 2016년 30%, 2017년 38%에 해당한다. 한국마이크로소프트 제품 단독 구매는 2016년 약 252억 원, 2017년 약 273억 원으로 낙찰가 기준 점유율은 2016년 약 57%, 2017년 약 56%이다. 그 밖에 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트의 제품을 통합하여 구매하는 입찰이 있는데, 이를 통한 구매 규모는 2016년 약 56억 원, 2017년 약 32억 원으로 낙찰가 기준 점유율은 2016년 13%, 2017년 6%이다. 라) 유통경로 12 대부분의 소프트웨어 제조사는 유통에서의 효율성, 비용 등을 고려하여 자체 조직을 갖추기보단 총판과의 계약을 통해 공급하고 있다. 총판은 소비자의 소재지, 규모 및 업종에 따라 여러 대리점들과 계약을 하여 유통한다. 이에 따라 유통 경로는 대체로 아래 <표 2>에서와 같이 소프트웨어 제조사<각주>소프트웨어 라이선스 제조사는 유통업계에서 '개발사’, '제조사’ 혹은 '벤더사’라고 불리며, 이하에서는 '제조사’로 지칭하기로 한다.</각주> → 총판<각주>이 사건 입찰의 경우 한국마이크로소프트의 교육기관 부분 총판에는 주식회사 포비스티앤씨 및 주식회사 에쓰비씨케이가, 한글과컴퓨터의 교육기관 부분 총판에는 주식회사 블루포트가, ○○○사 교육기관 부분 총판에는 주식회사 아스트로텍이 있었다.</각주> → 공인파트너 → 소비자의 과정을 통해 공급된다. 공인파트너들은 일반파트너들에게 다시 유통하여 소비자에게 공급되기도 한다.<각주>공인파트너는 제조사의 자체 자격기준을 충족하여 공인파트너자격이 부여된 사업자를 의미한다. 일반파트너는 공인파트너자격이 부여되지 않은 사업자이다. 이들은 통상 '리셀러’, '대리점’이라고 불리며, 이하에서는 '대리점’으로 지칭하기로 한다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148515" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 13 17개 시ㆍ도 교육청에 대한 업무용 소프트웨어 라이선스의 공급은 입찰에 의해 이루어지는데, 이 경우에도 위와 같은 유통 경로를 통해 소비자에게 공급된다. 즉, 공인파트너인 대리점이나 일반파트너인 대리점이 낙찰을 받은 후 제조사, 총판을 거쳐 대리점을 통해 교육청에 공급된다. 각 제조사의 내부 정책상 위 유통단계를 두고 있는 점, 입찰공고 상 소프트웨어 제조사의 입찰참가가 제한되는 점, 낙찰자 결정방법인 적격심사제도의 평가기준에서 물품납품 이행실적을 제한하는 점 등의 이유로 인하여 사실상 대리점들만 입찰에 참가하고 있다. 14 피심인 한국마이크로소프트, 한글과컴퓨터는 제조사에 해당하며, 코아인포메이션과 포스텍은 이 제조사들의 공인파트너인 대리점에 해당한다. 마) 교육기관 업무용 소프트웨어 라이선스 종류 15 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트가 제조하는 교육기관 업무용 소프트웨어 라이선스의 종류는 아래 <표 3>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148517" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 16 이 중 각 시ㆍ도 교육청은 영구 라이선스가 아닌 연간 라이선스를 주로 구매하므로 한국마이크소프트 제품의 경우 OVS-ES를, 한글과컴퓨터의 경우 SLA를 구매하게 된다. 이 사건 입찰에서도 한국마이크로소프트의 제품은 OVS-ES를, 한글과컴퓨터의 제품은 SLA를 구매하였다. 17 한편 제조사의 판매제품은 이러한 볼륨 라이선스 방식으로 어떤 업무용 소프트웨어들을 판매할지에 따라 여러 제품이 구성된다. 예를 들어 워드, 엑셀, 파워포인트 등의 소프트웨어로 구성된 OVS-ES도 있고, 운영체제(Windows)와 서버(Cal)까지 포함된 OVS-ES도 있다. 한글과컴퓨터의 경우 한글을 주요 구성품으로 하는 한글SLA가 있고, 한글, 한셀, 한쇼 등으로 구성된 한컴오피스SLA도 있다. 바) 업무용 소프트웨어 라이선스의 가격 결정방법 18 연간 업무용 소프트웨어 라이선스는 구매한 교육기관 소속인 경우 기간 내에는 누구나 사용할 수 있기 때문에 구매 과정에서 어느 정도 규모의 인원이나 PC에서 해당 라이선스가 사용될지를 바탕으로 판매가격을 산정한다. 예를 들어 한국마이크로소프트는 구매하려는 교육기관 소속 전체 인원을 기준으로 'FTE’<각주>Full-Time Equivalent의 약자로, 정규교원과 정규직원은 1, 비정규직원은 1/2, 비정규교원은 1/3의 가중치가 부여된다.</각주> 라는 단위로 필요한 수량을 산출한 다음, 이에 대해 1 FTE의 단가를 곱하여 해당 교육기관에 대한 연간 라이선스의 가격을 산정한다. 한글과컴퓨터의 경우 PC나 학급 수를 기준으로 SLA 금액을 정해두고 있다. 19 단가의 경우 제조사의 총판 판매가격을 기초로 위의 유통 결과에 따라<각주>유통마진이 각 유통단계마다 추가된다.</각주> 정해지나, 일반적으로 제조사는 표준 단가표를 작성하여 단가표 상의 금액 사용을 권장하고 있다. 다만 수요기관에서 구매해야 할 수량을 충족하는 한 판매금액의 최종 결정은 대리점이 하게 된다. 교육기관용 업무용 소프트웨어 라이선스 분야의 총판, 대리점의 마진은 통상 a∼b% 내외로 설정되는 것으로 알려져 있다. 20 입찰에 의한 구매의 경우 구체적 가격은 입찰 결과에 의해 정해질 것이나, 가격 결정이 기본적으로 위와 같이 FTE, SLA 수량과 단가에 영향을 받기 때문에 대략적인 금액은 일정 범위로 축소된다. 구매해야 하는 FTE, SLA 수량의 경우 발주되기 전 발주처와 제조사 간 협의를 통해 해당 발주처 소속 인원 모두가 사용할 수 있는 수량을 확정한다. 이후 입찰에 참가하는 대리점은 총판으로부터 공급받는 단가와 본인의 마진, 비용<각주>주로 발주처와의 거리에 의한 비용 증가가 고려된다.</각주> 및 입찰 특수조건<각주>주로 사후관리(A/S)조건과 관련된다.</각주> 을 감안하여 입찰에 참가한다. 따라서 만일 대리점 공급가보다도 낮은 가격대에 수주하고 싶은 대리점은 손실을 감수할 것이 아닌 이상 낮은 단가로 공급받을 수 있도록 제조사 및 총판과 협의를 해야 한다. 3) 입찰제도 개관 가) 적격심사제 21 적격심사제란 국고의 부담이 되는 경쟁 입찰에 있어서 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순서대로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정하는 방법을 말한다.<각주>지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제42조</각주> 계약이행능력심사 평가 항목에는 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도 등이 포함된다. 입찰 절차는 개찰 결과 예정가격 이하이면서 최저가격으로 입찰한 자 순으로 적격심사를 실시하여 적격심사 항목의 총점이 기준 점수 이상일 경우 낙찰자로 선정하는 방식으로 이루어진다. 나) 적격심사 세부기준의 내용 22 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」에 따라 물품납품 이행능력과 입찰가격을 합하여 만점이 되며, 신인도와 결격사유의 존부에 따라 종합점수가 가감된다. 투찰 결과 예정가격 이하로서 최저가격 입찰자 순으로 우선순위를 부여한 다음 적격심사를 실시하고, 종합점수가 85점 이상일 경우 최종 낙찰자로 결정한다. 이 사건 입찰은 1건을 제외하고 모두 물품구매 추정가격 10억 이상에 해당하므로 이를 위주로 살펴보기로 한다. 23 물품구매는 추정가격 10억 이상인 경우 물품납품이행능력 70점, 입찰가격 30점 배점으로 평가한다. 이때 후순위 입찰자의 종합점수가 선순위 입찰자의 종합점수보다 높다 하더라도 선순위 입찰자의 종합점수가 85점 이상인 경우 적격심사를 통과하여 최종 낙찰자로 결정됨에 따라 후순위 입찰자의 적격심사는 이루어지지 않으며 낙찰에서 배제된다. 4) 이 사건 입찰 현황 가) 입찰 개요 24 「2018년 업무용 소프트웨어 표준 오피스 소프트웨어 연간사용권 구매」 입찰은 경상북도교육청 및 그 소속 전 기관에서 2018. 3. 1.부터 2019. 2. 28.까지 1년간 업무용으로 사용할 소프트웨어 라이선스를 구매하는 사업으로, 입찰방법은 총액 일반경쟁을, 낙찰자결정방법은 적격심사제를 채택하였다. 25 또한, 이 사건 입찰은 적격심사 우선순위자가 될 경우 아래 <표 4>에서와 같이 제조사<각주>이 사건 입찰의 제조사는 한국마이크로소프트, 한글과컴퓨터 및 ○○○사이다.</각주> 의 공인인증파트너를 증명할 수 있는 인증서와 공급증명원을 발주처에 제출하여야 하는 조건을 두고 있으며, 미제출 시에는 해당 우선순위자는 부적격 처리되어 배제되고 후순위자가 적격심사 대상자가 된다.<각주>이 사건 입찰에서만 요구하는 조건은 아니고, 교육기관용 소프트웨어 라이선스 구매 입찰에서 통상적으로 요구하는 조건이다.</각주> 따라서 적격심사 1순위 대상자가 된 사업자는 제조사로부터 <표 4>의 서류를 발급받아야 하며, 발급 받지 못할 경우에는 발주처와 정상적으로 계약을 체결할 수 없게 된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148519" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 26 위 서류의 정상적 발급을 위해 계약 대상자가 반드시 사전에 제조사의 공인인증파트너가 되어야 하는지는 각 제조사의 내부 규정에 의하여 정해진다. 다만 통상적인 경우 위 서류는 제조사의 공인인증파트너에게 발급되고 있으며, 이 사건 입찰에서도 입찰참가자는 모두 구매 대상 제품 제조사들 중 하나 이상의 제조사의 공인파트너에 해당한다. 나) 이 사건 입찰의 특징 27 이 사건 입찰 이전에는 각 교육청이 주로 수의계약 방식으로 한국마이크로소프트 또는 한글과컴퓨터와 소프트웨어 라이선스 구매계약을 체결하였다. 그러나 2015. 10. 22. 감사원 감사에 따라 각 교육청은 제조사 간 경쟁계약을 실시할 필요가 발생하게 되었고, 이 사건 입찰에서도 이러한 취지를 반영하여 입찰 구매사양이 변경되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148521" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 28 그 결과 이 사건 입찰에서는 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트의 제품 외에 그간 구매 대상이 아니었던 ○○○사의 ☆☆☆ 워드도 공급 가능한 대상이 되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148523" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 29 구체적으로는 위 <표 6>에서와 같이, 한글과컴퓨터는 다른 소프트웨어 라이선스와 함께 공급할 수도 있고 한글과컴퓨터 제품만으로<각주>한컴오피스SLA로 공급</각주> 공급할 수도 있다. 그러나 한국마이크로소프트와 ○○○사는 반드시 다른 소프트웨어 라이선스와 함께 공급하여야 한다.<각주>공고문 내용에 따르면 한국마이크로소프트 OVS-ES로 공급할 경우 교육청 내부 업무시스템과 연동이 가능한 워드프로세서 소프트웨어를 추가로 납품해야 한다고 규정했기 때문이다. ○○○사의 ☆☆☆워드는 연동이 되는 것으로 확인된다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148525" alt="각주이미지" /></각주> 즉, 한국마이크로소프트의 OVS-ES는 한글과컴퓨터의 한글SLA나 ○○○사의 ☆☆☆ 워드 중 하나와 조합하여 공급할 수 있고, ○○○사는 OVS-ES만 조합하여 공급을 할 수 있다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 배경 (1) 경쟁적 입찰참가를 자제하려는 대리점 간의 분위기 30 2016년 이전까지는 각 지역 교육청 또는 학교별로 주로 수의계약에 의하여 교육기관 업무용 소프트웨어 라이선스를 구매하였고, 각 교육기관이 소재한 지역과 지리적으로 가까운 대리점이 이러한 수의계약 영업을 주로 담당하였다. 경상북도교육청의 경우에는 대구에 위치해 있는 코아인포메이션이 영업을 담당하였다. 31 이러한 수의계약 구매방식은 위 <표 5>와 같이 2015년 5월 감사원 감사 이후 점차 경쟁 입찰을 통해 구매하는 방식으로 변경되었다. 그러나 구매 방식 변경에도 불구하고 대리점 간에는 경쟁적 입찰 참가를 자제하고 기존의 영업구역을 유지하는 것이 서로에게 유리하다는 공감대가 형성되었다. 왜냐하면 소재지 외 지역의 입찰에 경쟁적으로 참가하여 매출확대를 추구하기보다 기존 영업구역을 꾸준히 수주하는 것이 위험성이 낮고 높은 이윤을 얻을 수 있었기 때문이다. 타 지역 입찰은 사후관리비용 증가로 인하여 이윤이 크지 않을 뿐더러, 자칫 보복입찰을 당할 염려도 있었다. 반면 기존 영업구역의 입찰에만 참가하면 보복에 의한 경쟁이 실시될 우려도 없고 적은 비용으로도 사업수행이 가능하여 상대적으로 높은 이윤을 얻을 수 있었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148527" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 32 이 사건 입찰도 코아인포메이션을 낙찰예정자로 하여 합의할 경우 코아인포메이션은 특별한 경쟁 없이 낙찰을 받을 수 있는 이점이 있었고, 포스텍도 들러리 참여에 대한 대가로 추후 본인의 영업지역<각주>포스텍은 세종특별자치시와 충청남도를 영업지역으로 하고 있는 것으로 확인된다.</각주> 에서 특별한 경쟁 없이 낙찰 받을 것을 기대할 수 있었다. (2) 합의과정의 용이성 33 들러리 참가의 합의 방법이 간단한 점 역시 합의의 배경이 되었다. 각 대리점들이 입찰 제도를 잘 알고 있었기 때문에 구체적 투찰가를 합의할 필요 없이 '우리 지역의 입찰이 공고됐다’ 혹은 '입찰 떴다’는 정도의 언질만으로도 충분히 들러리 합의를 할 수가 있었다. 타 지역에 침범하지 않는 분위기가 형성됐으므로 해당 지역에서 영업해온 대리점의 이러한 언급은 당연히 들러리 참가의 요청으로 해석되었다. 34 투찰금액의 경우도, 대리점들은 교육청 외에도 대학이나 공공기관, 기업을 상대로 판매 시 입찰 제도를 충분히 경험해 보았기 때문에 자체적으로 기초금액을 확인 후 낙찰예정자가 투찰할 금액을 예측하고 그보다 높은 금액을 제출할 수 있었다. 35 이에 따라 코아인포메이션은 친분이 있는 대리점에게 가볍게 연락하는 것만으로도 쉽게 들러리사로 섭외하여 입찰에 참가할 수 있었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148529" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>이 사건 입찰에 대한 문답은 아니나 아래 답변에서 인용하고 있어 함께 발췌하였다.</각주> <각주>이 사건 입찰에 대한 문답이다.</각주> 나) 구체적 합의 내용 36 코아인포메이션은 이 사건 입찰에서 낙찰자가 되기 위해 포스텍에게 들러리 참가를 부탁하기로 하고 포스텍의 조○○ 대표에게 전화로 연락하였다. 대화 내용은 '투찰 한번 해달라’는 것이었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148503" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 37 들러리 참가 요청을 받은 포스텍은 이 건 입찰에서 코아인포메이션이 낙찰 받았던 점을 고려하여 위 들러리 참가 요청을 수락하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148505" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>이 사건 공동행위 대상 입찰을 지칭하는 것은 아니다. 다만 포스텍은 이 사건 심의에서 합의 사실을 인정하였으므로 이 사건 입찰도 다른 입찰들과 유사한 배경이 적용된 것으로 판단된다.</각주> 다) 합의 결과 38 2017. 10. 19. 코아인포메이션과 포스텍은 각각 아래 <표 11>과 투찰가격을 정하여 입찰에 참여하였고, 개찰 결과 ☆☆☆이 1순위 적격심사 대상자가 되었으나 ☆☆☆이 <표 4>의 증명서류를 제출하지 못하게 됨에 따라 코아인포메이션이 2순위 적격심사 대상자로 선정되어 경상북도교육청과 계약을 체결하게 되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148507" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 근거 39 이와 같은 사실은 피심인 2개사가 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 코아인포메이션 김□□ 진술조서(심사보고서 소갑 제2-7호증<각주>이하 “심사보고서 소갑 제○호증”은 “소갑 제○호증”으로 기재한다.</각주> ), 포스텍 조○○, 심○○ 진술조서(소갑 제2-10호증), 감사원 통보(소갑 제3-1호증), 2018년 경상북도교육청 업무용 표준오피스 입찰결과(소갑 제3-5호증), 적격심사대상자 제외 통보(소갑 제3-6호증), 코아인포메이션 물품계약서(소갑 제3-7호증)등을 통하여서도 인정된다. 나. 불인정 사실 및 이유 1) 불인정 사실 40 피심인 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터는 이 사건 입찰에서 코아인포메이션을 낙찰예정자로 정하기로 합의하였고, 한글과컴퓨터가 이러한 합의사실을 코아인포메이션에게 전달하였다. 2) 불인정 이유 41 다음과 같은 점을 고려할 때 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터가 이 사건 입찰에서 코아인포메이션을 낙찰예정자로 정하기로 합의하였다는 사실 및 한글과컴퓨터가 이러한 합의내용을 코아인포메이션에게 전달하였다는 사실을 인정하기 어렵다. 42 첫째, 심사관이 제시한 증거만으로는 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터 간에 이 사건 입찰의 낙찰예정자를 코아인포메이션으로 한다는 묵시적인 의사의 합치가 있었다고 인정할 만한 구체적인 의사연락이 확인되지 않는다. 43 심사관은 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터가 이 사건 입찰에 공급할 제품 조합을 'MS OVS-ES'와 '한글SLA’로 정하기로 협의한 사실<각주>한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터는 이 사건 입찰에 배정된 예산이 직전 입찰 대비 약 50% 삭감된 반면 입찰 규격 특성상 한국마이크로소프트 제품의 단독 공급이 불가능하므로 사전에 제조사 간 이 사건 입찰에 공급할 제품 조합 및 단가에 대해 협의할 필요가 있었다고 주장한다.</각주> , 경상북도교육청에 대한 영업을 담당해 온 대리점이 코아인포메이션이라는 사실 및 코아인포메이션이 MS OVS-ES와 한글SLA를 모두 납품할 수 있는 대리점이라는 사실을 근거로 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터가 특별한 언급 없이 묵시적으로 코아인포메이션을 이 사건 입찰의 낙찰예정자로 정하였다고 주장하나, ① 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터는 이와 같은 합의사실을 부인하고 있는 점, ② 이 사건 입찰 당시 경상북도교육청에 MS OVS-ES와 한글SLA를 납품할 수 있었던 대리점은 코아인포메이션 외에 적어도 7개사가 있었던 점, ③ 코아인포메이션이 경상북도교육청에 대한 영업을 담당하던 대리점으로서 이 사건 입찰에 유리한 것은 사실이나 타 대리점의 낙찰 가능성도 배제할 수 없는 점<각주>실제 2015년 경상북도교육청 발주 한국마이크로소프트 제품 입찰에서는 서울에 소재한 '주식회사 ▽▽▽’가 낙찰되었으며, 이 사건 입찰도 적격심사 1순위자는 강원도에 소재한 '주식회사 ☆☆☆’이었다.</각주> 등을 고려할 때 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터가 이 사건 낙찰예정자를 코아인포메이션으로 특정하였다고 보기는 어렵다. 44 둘째, 심사관이 제시한 증거만으로는 한글과컴퓨터와 코아인포메이션 간 이 사건 입찰의 낙찰예정자를 코아인포메이션으로 한다는 묵사적인 의사의 합치가 있었다고 인정할 만한 구체적인 의사연락이 확인되지 않는다. 45 심사관은 한글과컴퓨터가 코아인포메이션의 '경북청 견적 달라’라는 요청에 대해 한글SLA의 견적만을 발송한 점<각주>이 사건 입찰에 단독 공급이 가능한 '한컴오피스SLA’ 견적은 제공하지 않았다. 한글SLA는 반드시 MS OVS-ES와 함께 공급하여야 한다.</각주> 및 코아인포메이션의 김□□이 ☆☆☆ 김◎◎에게 '벤더사가 다 조정해 놓은 것이다’이라고 언급한 점<각주>이 사건 입찰의 개찰 결과 적격심사 2순위가 된 코아인포메이션의 김□□은 적격심사 1순위자인 ☆☆☆의 김◎◎에게 전화하여 벤더 사가 다 조정해 놓은 사안임에도 ☆☆☆이 1순위자가 되어 곤란하게 되었다는 취지의 대화를 하였다.</각주> 을 근거로 한글과컴퓨터가 코아인포메이션에게 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터 간의 합의내용을 우회적으로 전달하였다고 주장하나, ① 한글과컴퓨터와 코아인포메이션은 이와 같은 합의사실을 부인하고 있는 점, ② 한글SLA 견적만을 발송하였다는 사실은 한글과컴퓨터가 이 사건 입찰에서 한글SLA만 공급할 계획이라는 의미로도 해석될 수 있는 점, ③ '밴더사가 조정해 놓았다’의 의미가 불분명한 점<각주>'밴더사 조정’은 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터가 이 사건 입찰에 공급할 제품 조합을 MS OVS-ES와 한글SLA로 협의하였다는 의미로도 해석될 수 있다. 한편 코아인포메이션의 김□□은 심의에서 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터가 이 사건 입찰에서 자신을 낙찰예정자로 정하였다는 의미로 '밴더사가 다 조정해 놓은 것이다’라고 언급한 것은 아니라고 진술하였다.</각주> 등을 고려할 때 한글과컴퓨터가 코아인포메이션에게 이 사건 낙찰예정자를 코아인포메이션으로 정하였다는 사실을 전달하였다고 단정하기 어렵다. 46 셋째, 심사관이 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터 간 합의사실을 입증하기 위해 제시한 증거 중 유일한 직접증거에 해당하는 한글과컴퓨터 이▽▽의 진술은 신빙성이 떨어진다. 47 이▽▽은 2018. 1. 9. 심사관 진술조사 시 “어떤 파트너사를 낙찰사로 할지 한국마이크로소프트와 특별히 이야기한 적은 없다”고 진술하면서도 한편으로는 “이미 코아인포메이션이 낙찰받기로 한국마이크로소프트와 이야기가 끝난 상황”이라고 진술하고 있어 진술의 일관성이 떨어진다. 또한 이▽▽은 2019. 4. 19. 심사관으로부터 한차례 더 진술조사를 받았는데, 이때는 일관되게 한국마이크로소프트와의 합의사실을 부인하였다. 48 넷째, 한국마이크로소프트와 한글과컴퓨터 간 합의에 관한 간접증거인 주식회사 ▲▲▲ 진○○ 진술 및 주식회사 ▽▽▽ 서○○의 진술은 대부분 전문(轉聞)진술 또는 추측 진술에 해당하기 때문에 진술내용에 신빙성을 전적으로 부여하기는 어렵다. 다. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 49 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의의 의미 50 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2007. 12. 13. 선고 2007두2852 판결 참조</각주> 51 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 나) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 52 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 다) 경쟁제한성 53 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 54 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두19298 판결, 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두24498 판결 참조</각주> 55 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 라. 피심인들의 2. 가. 1) 행위의 위법여부 1) 합의의 존재 여부 56 위 2. 가. 1)에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 코아인포메이션 및 포스텍은 이 사건 입찰에 대하여 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여자를 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 57 코아인포메이션과 포스텍은 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자를 결정하였으므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 58 코아인포메이션과 포스텍은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여를 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들 간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 이외에 다른 의도를 찾아볼 수 없는 점 등을 고려할 때 이들 피심인 2개사의 공동행위는 이 사건 입찰 시장에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 소결 59 피심인 코아인포메이션 및 포스텍의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 60 한편, 심의일까지 제출된 자료나 확인된 사실에 비추어 볼 때, 위 2. 나. 1)의 행위는 인정되지 않으므로 피심인 한국마이크로소프트 및 한글과컴퓨터의 이 사건 입찰과 관련된 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되지 아니한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 61 위 2. 가. 1)의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인 코아인포메이션 및 포스텍에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 산정 62 이 사건 입찰에서의 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 “2018년 업무용 소프트웨어 표준 오피스 소프트웨어 연간사용권 구매” 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 63 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 12>과 같다. <표 12> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148509" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 64 이 사건 입찰에서의 공동행위는 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 지자체 및 공공기관이므로 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 이 사건 입찰은 소프트웨어의 유지ㆍ보수의 연속성으로 기존 계약 대리점에게 유리한 측면이 있는 등 그 특성상 경쟁제한성을 일부 내재하고 있는 점, 이 사건 입찰은 교육청의 예산범위 내에서 제조업자 및 총판에서 정한 소프트웨어 라이선스 공급단가를 반영하여 기초금액이 형성되므로 공동행위로 인한 피해나 부당이득이 크다고 보기 어려운 점, 이 사건 피심인들은 영세사업자로서 공동행위가 시장에 미치는 영향이 제한적인 점 등을 종합적으로 고려하여 1%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 65 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 포스텍에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 2분의 1을 감액한다. 2) 1ㆍ2차 조정 66 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래 <표 13>과 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 13> 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148511" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 3) 부과과징금의 결정 67 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 아래 <표 14>와 같이 2차 조정 산정기준에서 백만 원 단위 미만은 절사한 금액을 부과과징금으로 결정한다. <표 14> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148513" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 4. 결론 68 피심인들의 위 2. 가. 1) 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.