계룡건설산업㈜ 발주 소방전기공사 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 동하이앤에프 주식회사, 주식회사 에스엠테크뉴<각주>1</각주>, 올라이트라이프 주식회사, 주식회사 우창하이텍, 주식회사 지에프에스<각주>2</각주>, 프로테크 주식회사 및 곽○○(신화종합소방 대표)<각주>3</각주>은 각각 소방전기공사업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (각 회계연도 말 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377041" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 소방산업 개요 3 소방산업은 크게 소방설계업, 소방공사업, 소방감리업, 소방관리업, 소방방염업, 소방제조업, 소방 도매 및 소매업, 소방교육 서비스업, 소방 관련 기타 서비스업 등 총 9가지 업종으로 구분된다. 4 소방설계업은 소방시설공사에 기본이 되는 공사계획, 설계도면, 기술계산서 및 이와 관련된 서류(이하 '설계도서’라 한다)를 작성하는 것을 의미하고, 소방공사업은 설계도서에 따라 소방시설을 신설, 증설, 개설, 이전 및 정비(이하 '시공’이라 한다)하는 것을 의미하며, 소방감리업은 소방시설공사에 관한 발주자의 권한을 대행하여 소방시설공사가 설계도서와 관계 법령에 따라 적법하게 시공되는지를 확인하고, 품질 시공관리에 대한 기술지도를 하는 것을 의미한다. 5 또한, 소방관리업은 건축물 등이 준공된 후 화재와 재난ㆍ재해방지에 소방설비가 항상 정상적인 기능을 발휘할 수 있도록 소방시설을 점검 및 유지ㆍ관리하는 것을 의미하고, 소방방염업은 특정 방염대상물품에 대하여 방염처리하는 영업을, 소방제조업은 화재와 재산을 예방 및 경계 진압하고, 화재ㆍ재난ㆍ재해 등 위급한 상황에서의 구조ㆍ구급활동에 필요한 소방용품 및 장비 등을 제조하는 것을 의미하며, 소방도매 및 소매업은 소방용품 및 장비를 도ㆍ소매 단위에서 판매하는 것을 의미한다. 6 2017년 12월말 기준 소방산업에 종사하고 있는 업체수는 총 8,627개사이고 전체 매출액은 15조 5,614억 원에 달하는데, 그 중 소방공사업에 종사하는 업체수는 4,920개사로 전체 57%를 차지하고 있으며, 관련매출액은 8조 9,923억 원으로 전체 매출액의 57.8%를 차지하고 있는바, 소방공사업은 소방 관련 업종 중 가장 큰 부분을 차지하고 있다. 참고로 2019년 8월말 기준 소방공사업 등록 면허를 보유한 업체는 6,349개 업체에 달한다.<각주>4</각주><표 2> 소방 관련 업종별 업체수, 종사자수, 매출액<각주>5</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377065" alt="이유 2번째 이미지" ></img>2) 소방전기공사 개요 및 현황 가) 소방전기공사의 의미 7 소방공사는 크게 ①소화전, 스프링클러와 같은 소화설비를 설치하는 소화설비공사, ②자동화재탐지설비, 경보기와 같은 경보설비를 설치하는 경보설비공사, ③유도등, 완강기와 같은 피난구조설비를 설치하는 피난구조설비공사, ④제연설비, 무선통신보조설비와 같은 소화활동설비를 설치하는 소화활동설비공사로 분류된다. 그밖에 유도등설비공사, 비상조명등설비공사, 무선통신보조설비공사 등도 소방공사에 해당한다. 8 이와 같은 소방공사 및 관련된 배선공사를 모두 포함하여 소방전기공사라고 한다. 나) 소방전기공사의 범위 9 건설사 등이 소방전기공사에 대한 입찰을 실시하는 경우 낙찰사가 수행하게 되는 공사의 규모는 주로 건축물의 용도에 따라 달라진다. 10 화재예방, 소방시설의 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률(이하 '소방시설법’이라 한다) 및 같은 법 시행령에서는 아파트, 숙박시설, 공장, 교육시설 등을 '특정소방대상물’로 규정<각주>6</각주>하면서, 특정소방대상물의 규모 및 용도 등을 고려하여 의무적으로 갖추어야 하는 소방시설의 종류를 규정<각주>7</각주>하고 있다. 11 예를 들면, 아파트는 특정소방대상물로서 '공동주택’에 해당하고, 여기에는 자동화재탐지설비가 의무설치 소방시설로 규정되어 있다. 또한, 일반 사무소는 특정소방대상물로서 '업무시설’에 해당하고, 여기에는 자동화재탐지설비는 물론 옥내소화전, 자동화재속보설비, 시각경보기가 의무설치 소방시설로 규정되어 있다. 12 이러한 소방시설법상 규제로 인해 건설사 등이 소방전기공사 입찰을 실시하는 경우 공사업체의 역무범위에 일반적인 소방전기공사 뿐만 아니라 그 외 의무설치 소방시설에 대한 공사까지 포함시키는 것이 일반적이고, 일반적인 소방전기공사만을 대상으로 하는 경우에도 해당 건축물의 종류나 성격에 따라 그 업무범위가 달라진다. 다) 시장 참여자 13 아파트 등 건물의 소방전기공사 입찰에 참여할 수 있는 업체는 소방제조업체, 소방대리점 및 전기업체가 있다. 소방제조업체는 자신이 제조하는 고유의 제품을 갖추고 있어 동 제품을 소방대리점이나 전기업체에 납품ㆍ판매하거나, 직접 소방전기공사를 수행한다. 전기업체와 소방대리점은 자기 고유의 제품을 구비하지 않고 소방제조업체로부터 소방설비 제품을 납품받거나 구매하여 소방전기공사를 수행한다. 14 참고로, 소방대리점의 경우 거래선이 고정되어 있는 것은 아니지만 특정 소방제조업체의 제품만을 취급하는 경우가 많다. 또한, 소방제조업체에서 근무경력이 있는 직원들은 직접 소방대리점을 운영하거나 소방대리점으로 이직하는 경우도 있다. 15 이와 같은 이유로 인해, 소방제조업체 또는 소방대리점의 영업직원들은 건설사의 소방전기공사 설계단계에서 기술적인 자문과 지원활동을 하는 방식으로 소방전기공사 시공방식 또는 설계도에 자사 제품의 사양이 반영[이하 '스펙인’(spec-in)이라 한다]되도록 노력하기도 한다. 이와 같이 설계단계에서 특정 소방업체 제품이 스펙인된 공사현장의 경우 다른 소방업체가 낙찰 받더라도 해당 소방업체로부터 장비를 구입하여 시공하여야 한다. 16 주요 소방제조업체로는 지멘스, 지에프에스, 존슨콘트롤즈인터내셔널코리아(이하 '존슨’이라 한다) 등 소위 '빅3’라 불리우는 메이저 업체들이 있고, 이를 3개 업체 이외에도 30여개의 중소업체들이 시장에 참여하고 있다. <표 3> 유형별 업체 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377079" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>8</각주>라) 소방전기공사 과정 17 일반적으로 건설공사 과정에서 진행되는 전기공사는 전기배관공사, 전기배선공사, 소방전기공사 등 다양한 공정이 존재하며, 그 중 소방전기공사의 계약체결부터 공사가 진행되는 전반적인 과정은 아래 <표 4>와 같고, 이에 대한 단계별 설명은 아래 <표 5>와 같다. <표 4> 소방전기공사 시공 흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377081" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 소방전기공사 단계별 설명 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377083" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 입찰의 절차 및 특징 가) 입찰대상 공사 18 아파트 또는 상업용 건물을 건축함에 있어 토지를 매입하여 공사를 시행하는 주체인 시행사는 건설회사인 시공사에 공사를 의뢰하게 된다. 이 경우 시공사는 수주한 공사의 일부를 협력업체에 하도급을 주게 되는데, 건축현장의 규모 및 특성에 따라 하도급을 주는 부분 및 범위가 달라진다. 소방전기공사의 경우, 건설사가 직접 수행하지 않고 소방시설공사업법에 따라 소방시설업 등록을 완료한 소방업체 또는 전기업체 등 협력업체를 대상으로 최저가 입찰방식으로 하도급을 주는 것이 일반적이다. 19 소방전기공사의 경우 크게 ①시공사가 소방전기공사를 포함하는 일체의 전기공사를 전기업체에 하도급을 주고, 이를 수주받은 전기업체가 소방업체로부터 소방설비를 구매하여 소방전기공사를 수행하는 경우와, ②시공사가 전기공사 중 소방전기공사 부분만 별도로 분리하여 입찰을 실시하는 경우로 나누어지며, 이 사건 입찰의 대부분은 위 ②에 해당한다. <표 6> 소방전기공사 하도급 흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377085" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 입찰의 절차 20 건설사들이 하도급을 주기 위하여 실시하는 소방전기공사에 대한 입찰절차 흐름도는 아래 <표 7>과 같고, 이에 대한 단계별 설명은 아래 <표 8>과 같다. <표 7> 입찰절차 흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377089" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 소방전기공사 단계별 설명 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377093" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 다) 입찰참여 요건 21 건설사는 수주경력, 자산규모, 신용도 등 일정한 입찰참가요건을 충족한 업체를 협력업체로 등록하고, 등록된 업체들만을 대상으로 입찰에 초대하는바, 건설사가 발주하는 소방전기공사 입찰에 참여하기 위해서는 반드시 해당 건설사의 협력업체로 등록되어야만 한다. 22 그러나 협력업체로 등록이 되더라도 초대받은 입찰에 응하지 않거나, 입찰에 응하더라도 가격 경쟁력이 없이 투찰하거나, 발주받은 공사를 불완전하게 수행하거나, 일정 기간 수주를 하지 못하는 등 건설사가 정한 결격사유가 발생하는 경우에는 협력업체 등록이 취소될 수 있다. 라) 최저가 낙찰제 23 소방전기공사 입찰은 대부분 예정금액 이하로 투찰한 사업자 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하는 최저가 낙찰제로 시행되었다. 다만, 예정금액 이하로 투찰한 업체가 없는 경우 재입찰을 진행하기도 하였다. 4) 이 사건 입찰 관련 상품 24 이 사건 공동행위의 대상 입찰은 건설사인 시공사가 발주하는 아파트나 빌딩 등 각종 건물 등의 소방전기공사로서, 소방전기공사와 관련된 상품은 크게 수신기, 중계기, 감지기, 발신기 등 4개 품목과 자동화재탐지설비 등으로 구분된다. 가) 수신기 25 수신기란 감지기나 발신기에 발생하는 화재신호를 직접 수신하거나 중계기를 통하여 수신하여 화재의 발생을 표시 또는 경보하여 주는 장치를 말하며, 수신방식에 따라 P형 및 R형으로 구분된다. 또한 화재신호 외에 가스 누설신호(G형 수신기)까지 함께 결합된 것을 각각 GP형 수신기와 GR형 수신기라고 한다. <표 9> 수신기의 종류별 모습 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377097" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 중계기 26 중계기란 감지기, 발신기 또는 전기적 접점 등의 작동에 따른 화재신호, 화재정보신호 및 가스누설신호 등을 받아 이를 수신기 또는 소화설비제어반에 전송하는 장치를 말한다. <표 10> 중계기의 모습 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377043" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 다) 감지기 27 감지기란 화재시 발생하는 열, 연기, 불꽃 또는 연소생성물을 자동적으로 감지하여 수신기에 발신하는 장치를 말한다. 감지기는 감지대상, 감지방식 등에 따라 여러 가지로 분류할 수 있는데 크게 열감지기, 연기감지기, 불꽃감지기, 단독경보형감지기 등으로 구분할 수 있다. <표 11> 감지기의 종류별 모습 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377045" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 라) 발신기 28 발신기란 화재발생 신호를 수신기에 수동으로 발신하는 장치를 말한다. 발신기는 수동조작에 의하여 화재신호를 발신하는 것으로 P형 및 T형이 있으며, 설치장소에 따라 옥내형과 옥외형으로 구분된다. <표 12> 발신기의 종류별 모습 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377047" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 마) 자동화재탐지설비 29 수신기, 중계기, 감지기, 발신기 등 각각의 장치는 하나의 자동화재탐지설비를 구성한다. 자동화재탐지설비는 화재를 감지하여 수신기로 연락하는 설비를 총칭하는 것으로서 화재의 조기발견을 목적으로 하는 설비이다. <표 13> 자동화재탐지설비 계통도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377049" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 30 피심인들은 계룡건설산업이 2013. 4. 30.부터 2017. 5. 29.까지 실시한 총 21건의 소방전기공사<각주>9</각주>입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 및 들러리 사업자를 합의한 사실이 있으며, 그 내역은 아래 <표 14> 및 <표 15>와 같다. <표 14> 합의의 대상이 된 입찰 목록<각주>10</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377051" alt="이유 14번째 이미지" ></img><표 15> 각 입찰 건별 합의 현황 및 계약금액<각주>11</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377055" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>합의참여자가 낙찰되어 계약을 체결한 경우에는 계약금액을 표기하였고, 합의에 참여하지 않은 다른 전기업체가 낙찰된 연번 19번 입찰의 경우에는 발주처로부터 예정가격도 확인할 수 없어서 낙찰예정자의 응찰가격을 표기하였다.</각주> 2) 합의 배경 31 피심인들은 계룡건설산업이 소방전기공사를 실행하기 위한 예산을 낮게 책정함에 따라 최소한의 이익을 확보한다는 명분으로 이 사건 합의를 시작하였다. 32 이와 같은 사실은 아래 <표 16>과 같이 이들 담당자의 진술을 통하여 인정된다. <표 16> 피심인들 담당자 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377057" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 3) 합의의 구체적인 내용 33 피심인들은 기본적으로 계룡건설산업이 발주할 현장을 파악하여 해당 입찰과 관련하여 사전영업을 한 사업자에게 우선권을 인정하는 방식으로 낙찰예정자를 결정한다는 기본방식에 대하여 합의<각주>지에프에스 김??은 이와 같은 합의에 대하여, 그동안 동하이앤에프가 공사를 주로 하다가 입찰로 인한 협력업체 수가 증가함에 따라, 협력업체들이 특정 입찰 수주를 원하게 되어 현장 영업을 한 업체를 낙찰예정자로 자연스럽게 합의하였다는 취지로 진술하였다. 또한, 동하이앤에프를 제외한 업체가 수주를 원하는 현장이 있을 경우, 우선 동하이앤에프 전○○ 사장과 협의하였고, 협의가 되었을 때 현장영업을 시작하였으며, 특정 현장에 대하여 동하이앤에프 외의 업체와는 서로 수주를 하겠다고 경합된 경우는 없었으며, 결국 동하이앤에프와의 합의로 낙찰예정자를 합의하였다고 진술하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377059" alt="각주이미지"></img></각주> 하였다. 34 계룡건설산업은 대부분 입찰의 현장설명회를 본사(대전 서구 문정로 소재)에서 진행하였는바, 이들 임직원들은 현장설명회가 끝난 후에 본사 근처의 커피숍 등에 모여 미리 파악된 발주예정현장에 대하여 사전 영업을 한 피심인에게 우선권을 인정하는 방식으로 낙찰예정자를 합의하였다. 35 이와 같은 사실은 아래 <표 17> 내지 <표 19>의 피심인들 담당자의 진술과 각 입찰별로 낙찰예정자를 표시해 사전에 내부보고한 지에프에스의 문서 등 증거자료를 통하여 인정된다. <표 17> 피심인들 담당자 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377061" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 18> 입찰별 합의와 관련된 진술 및 증거자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377063" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 19> 들러리와 관련된 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377069" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 4) 합의의 실행 36 피심인들은 계룡건설산업이 2013. 4. 30.부터 2017. 5. 29.까지 실시한 총 21건의 입찰에 참여하면서 사전에 합의한 내용대로 투찰하였고, 그 결과 20건의 입찰에서 사전에 합의한 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 37 다만, 위 <표 14>의 연번 19번 송도트리플 스트리트 건설공사 입찰의 경우에는 이 사건 합의에 가담하지 않은 다른 전기업체가 최저가로 투찰하여 낙찰자로 선정되었다. 5) 근거 38 이와 같은 사실은 동하이앤에프 전○○ 진술조서(심사보고서 소갑 제1호증<각주>이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’으로 기재한다.</각주> 및 제43호증), 신화종합소방 곽△△ 진술조서(소갑 제6호증 및 제45호증), 에스엠테크뉴 조○○ 진술조서(소갑 제9호증), 올라이트 조△△ 및 이▣▣ 진술조서(소갑 제13호증), 우창하이텍 이△△ 진술서(소갑 제15호증), 지에프에스 김?? 진술서(소갑 제19-3호증 및 소갑 제40호증), 프로테크 백○○ 진술조서(소갑 제22호증), 내부문건 등 증거자료(소갑 제34호증), 지에프에스 김?? 문답서(소갑 제45호증) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 39 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 40 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조</각주> . 41 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 42 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 43 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 44 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 45 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조</각주> 46 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다) 하나의 공동행위 47 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조</각주> 다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 48 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들 간에는 이 사건 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여자 등을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 49 피심인들이 이 사건 각 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 관련시장인 각 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 낙찰예정자가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 각 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 50 이 사건 21건의 입찰에서 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의하여 결정한 행위는 계룡건설산업이 실시한 소방전기공사 입찰을 대상으로, 가격경쟁을 자제하고 저가투찰에 따른 수익성 악화를 방지하기 위한 동일한 목적을 위하여 사전에 낙찰예정자와 들러리 사업자를 공동으로 결정한다는 단일한 의사에 기해 중도에 단절됨이 없이 지속되었으므로 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 51 피심인들이 이 사건 각 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 52 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다.</각주> 규정에 따라 과징금을 부과한다. 53 다만, 피심인 우창하이텍의 경우 이 사건 위반행위에 대한 과징금 부과대상으로 확정되어 과징금 청구권이 행사되기 전인 2017. 3. 10. 회생절차가 개시되고 2017. 11. 27. 회생절차 종결결정이 됨으로써 이 사건 위반행위에 대한 과징금 청구권이 면책되었으므로<각주>회생절차개시 전에 과징금 부과의 대상인 행정상의 의무위반행위 자체가 성립하고 있으면, 그 부과처분이 회생절차개시 후에 있는 경우라도 그 과징금 청구권은 회생채권이 되고, 과징금 청구권이 회생채권으로 신고되지 아니한 채 회생계획인가결정이 된 경우에는 채무자 회생 및 파산에 관한 법률 제251조 본문에 따라 면책의 효력이 있다.(대법원 2018. 6. 15. 선고 2016두65688 판결 참조)</각주> 피심인 우창하이텍에 대해서는 과징금을 부과하지 아니한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 54 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 55 위 <표 14>의 연번 19번 입찰을 제외한 20건의 입찰의 경우에는 피심인들 중 1개 사업자가 낙찰이 되어 발주처와 계약을 체결하였으므로 각 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을, 연번 19번 입찰의 경우에는 낙찰이 되지 아니한 경우로서 예정가격이 없는 경우에 해당하므로 낙찰예정자의 응찰금액(부가가치세 제외)을 각 입찰에 참여한 피심인들의 관련매출액으로 본다.<각주>피심인들은 낙찰 순번에 대한 별도 합의 없이 각 입찰별로 입찰에 참여하는 피심인들끼리 최종적으로 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의한 점, 피심인별로 일부 입찰에 불참한 것이 합의에 따른 것이라고 단정하기 어렵고, 발주처가 입찰 참가자격을 부여하지 않아 참가하지 못한 사정도 존재했던 것으로 보이는 점 등을 고려하여 피심인들이 개별 입찰에 참여하지 않은 경우에는 관련매출액에서 제외한다.</각주> 56 이에 따른 피심인별 관련매출액의 합산액은 아래 <표 20>과 같다. <표 20> 피심인별 관련매출액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377071" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 단위: 원, 부가가치세 제외) 나) 부과기준율 57 이 사건 공동행위는 발주처가 민간기업이고, 이행 감시ㆍ제재 수단이 존재하지 않고, 전체 계약금액도 상당하지 않으며(400억 원 미만)<각주>전체 21건 입찰의 계약금액 합계액은 약 76억 원이다.</각주> , 피해규모 및 부당이득 규모 역시 상당하다고 보기는 어려우나<각주>사실상 건설사가 자신이 수행할 공사를 하도급 주는 과정에서 이 사건 입찰들을 실시하였는바, 통상 건설사는 자신의 이윤까지 고려하여 하도급 대금(이 사건의 경우에는 실행예산)을 결정한다는 점을 고려할 때 피해규모 및 부당이득 규모가 상당하다고 보기는 어렵다.</각주> , 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 입찰담합 행위로서 각 입찰에서의 피심인들의 시장점유율이 현저한(75% 이상)<각주>각 입찰별 전체 참가자 수 대비 피심인들 수를 기준으로 한 전체 21건 입찰에서의 피심인들의 평균 점유율은 99.3%이다.</각주> 점 등을 종합적으로 고려할 때 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당된다. 58 다만, 이 사건 입찰은 수요처인 건설사와 소방전기공사 업체 간 하도급 계약 과정에서 발주처의 일방적인 의사에 따른 제한경쟁입찰로 이루어졌고, 사실상 스펙인 입찰로도 이루어져 낙찰자 선정 자체가 발주처의 의사에 상당부분 영향을 받는 등 입찰방식이나 실질에 있어 경쟁제한적인 요소가 내재되어 있는 점, 수요처인 건설사와의 거래상 지위의 격차 및 거래ㆍ입찰 구조 등에 비추어 볼 때 입찰담합을 통하더라도 피심인들이 많은 부당이득을 취하기 어려운 점, 이행 제재 수단이 없는 느슨한 담합인 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 1.의 단서규정을 적용하여 이 사건 공동행위를 '중대성이 약한 위반행위’로 보고, 2%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 59 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건 각 입찰에서 탈락한 피심인들에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을, 5 이상인 경우에는 N(들러리 사업자 수)분의 (N-2)를 감액한다. 60 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 21>과 같다. <표 21> 피심인별 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377073" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (단위: 원, 부가가치세 제외) 2) 1차 조정 61 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 62 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 동하이앤에프, 에스엠테크뉴, 올라이트, 지에프에스 및 프로테크에 대해서는 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경하고, 조사 단계에서 행위사실을 부인하는 취지의 주장을 하였으나 심의과정에서 행위 사실을 모두 인정한 신화종합소방에 대해서는 100분의 10을 감경하기로 한다. 63 이에 따른 피심인들의 2차 조정 산정기준은 아래 <표 22>와 같다. <표 22> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377075" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 3) 부과과징금의 결정 64 지멘스, 지에프에스, 존슨 등 소위 '빅3’ 업체가 주요 소방제조업체로서 소방전기공사 시장을 주도하고 있고 시장점유율도 높은 점, 이 사건에 있어 '빅3’ 업체 중 하나인 지에프에스를 제외한 피심인들은 주요 소방제조업체가 아닌 중소기업으로서 시장점유율 등이 미미하여 소위 '빅3’ 업체와 비교할 때 가격 결정을 주도할 수 없고 가격협상력도 떨어지는 점, 따라서 '빅3’ 업체인 지에프에스를 제외한 이 사건 피심인들이 공동행위에 가담함으로써 시장에 미친 영향이 '빅3’ 업체에 속하는 지에프에스와 비교할 때 상대적으로 적다고 판단되는 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (나) 규정에 따라 동하이앤에프, 에스엠테크뉴, 올라이트, 프로테크 및 신화종합소방에 대해서는 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 65 또한, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바의 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액은 버리고 부과과징금을 결정한다. 66 이에 따른 피심인들의 부과과징금은 아래 <표 23>과 같다. <표 23> 피심인별 부과과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377077" alt="이유 23번째 이미지" ></img> (단위: 원, 부가가치세 제외) 4. 결론 67 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.