공공기관 발주 보급물품 구매 입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인<각주>1</각주>적격성 및 일반현황 1 피심인 제일피복공업 주식회사<각주>2</각주>, 한일피복공업 및 권ㅇㅇ<각주>3</각주>및 김ㅁㅁ<각주>4</각주>는 피복, 침구 및 작업복 등의 제조업을 영위하는 사업자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>5</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 한편, 피심인 김ㅁㅁ는 이 사건 공동행위가 종료된 날인 2017. 3. 3.으로부터 4년 이상 지난 후인 2021. 9. 8.에야 대표로 부임하였는바, 이 사건 공동행위에 참여하거나 관여한 사실이 없으므로 피심인 적격성이 인정되지 아니하여 법 제55조의2 및 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>6</각주>제46조 제1호 및 제12조 제1항 제1호에 따라 심의절차를 종료한다. 3 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138275" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) 보급물품 개요 4 '보급물품’이란 국방부, 교정청, 경찰청 등의 공공기관에서 평시 또는 훈련 시에 필요로 하는 물품을 말하며, 일반적으로 가죽 및 섬유 제품(운동복ㆍ전투복ㆍ장갑류ㆍ이불류ㆍ매트리스류 등)등의 다양한 종류로 생산ㆍ판매된다. 5 이러한 보급물품은 소모적 성격이 강하여 매년 상시적으로 조달청 또는 방위사업청의 입찰시스템을 통하여 입찰로 공고되며, 이에 따라 보급물품을 생산ㆍ납품하는 사업자는 입찰에 참가하여 낙찰받아 제품을 생산ㆍ납품하게 된다. 6 공공기관에서 사용하는 보급물품의 종류는 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 보급물품 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138299" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 보급물품 입찰시장의 특성 7 피복, 장갑, 침구류 등의 공공기관 보급물품은 소규모의 시설 투자로도 생산이 가능하고 생산 공정도 비교적 단순한 편이므로 중소기업의 시장진입이 다른 제조 산업에 비해 용이하며 수요산업의 경기변동에 따라 신규 기업의 수가 증가하는 특성이 있다. 이러한 특성으로 영세한 중소기업의 난립으로 경쟁이 치열하며, 입찰도 대부분 중소기업 간 제한 경쟁으로 실행되고 있다. 또한, 발주기관별로 필요 물품이 상이하고 재질ㆍ모양 등에 있어 다양한 형태로 생산되는 다품종 소량 생산형 산업이다. 다. 이 사건 입찰 방식 및 입찰 현황 1) 입찰참가자격 및 절차 8 보급물품은 입찰참가등록 후 공고문에 적시된 조건을 충족하는 사업자만이 입찰에 참가 가능한 제한경쟁 품목이고, 입찰참가등록을 위해서는 입찰참가 신청서, 공장등록증명서 등의 확인을 위한 증빙서류, 중소기업자증명서 및 직접생산증명서 등을 제출하여야 한다. 이 사건 입찰 중 일부 입찰<각주>7</각주>을 제외한 대부분의 입찰은 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 '판로지원법’이라 한다) 제8조(경쟁입찰 참여자격)의 중소기업자에 해당하고 물품 제조에 필요한 설비를 갖추었으며, 판로지원법 제9조(직접생산의 확인 등)의 규정에 의한 경쟁입찰 참가자격을 구비한 사업자만 참가할 수 있다. 9 보급물품 구매 입찰은 전자 입찰로 실시되며 공인인증기관에서 발급하는 공인인증서를 발급받아 입찰시스템에 사용자 등록을 완료하여야 참가할 수 있다. 10 입찰 실시 결과 예정가격 초과, 무응찰 및 단독입찰이 발생하거나 또는 계약이행능력심사 결과 적격업체가 없는 경우에 해당 입찰은 자동 유찰되며, 유찰 시에는 재공고하게 된다. <표 3> 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138311" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 11 낙찰자 결정은 예정가격 이하 입찰 참여자 중 최저가 입찰자를 낙찰자로 결정하였는데, 만약 1개 사업자만 단독으로 입찰에 참가하거나 모든 입찰자의 투찰가격이 예정가격을 초과할 경우에는 다시 투찰을 실시하여 낙찰자를 결정하게 된다. 2) 낙찰자 결정방식 : 적격심사제 가) 개요 12 이 사건 관련 보급물품은 적격심사 대상품목으로 저가입찰을 방지하고 생산 능력이 있는 업체를 선정하기 위해 계약 이행능력을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정한다. 이때 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 순차적으로 이행능력평가를 실시하며, 심사결과 종합평점이 일정 점수 이상이면 적격자로서 낙찰자로 결정된다. 13 즉, 낙찰자 결정방식으로서의 적격심사제는 입찰자의 계약 이행능력을 심사하여 일정 수준 이상의 평점을 받은 우량업체를 낙찰자로 결정하는 제도로, 덤핑입찰 방지, 계약이행 신뢰성 제고, 업체의 경영합리화 및 품질향상을 목적으로 하고 있다. 14 적격심사의 평가항목은 ① 당해물품 납품이행능력(납품실적, 기술능력, 경영상태), ② 입찰가격, ③ 신인도(사회적 책임 등 신뢰 정도, 계약이행성실도), ④ 결격사유 유무 등으로 구성된다. 나) 예정가격의 결정 15 예정가격은 입찰 전에 공표하는 기초예비가격의 일정 범위에서 무작위 방식으로 암호화되어 생성되는 15개의 복수예비가격 중 입찰자에 의해 가장 많이 추첨된 4개를 산술 평균한 가격으로 결정된다. 예정가격 산출을 위한 기초예비가격과 복수예비가격 산정범위는 입찰참가 등록 마감일 전에 입찰 시스템을 통하여 공개된다. 16 예정가격을 결정하는 복수예비가격이 암호화되어 생성되기 때문에 개찰이 되기 전까지는 그 누구도 예정가격을 알 수 없고, 따라서 입찰자들도 개찰 전까지는 자신의 투찰률을 알 수가 없다. 다) 적격심사제에서의 투찰 전략 17 이 사건 입찰에서 적격심사는 예정가격 이하로 투찰한 자 중에서 최저가격 입찰자 순으로 진행되기 때문에 해당 입찰자가 심사에 통과하는 경우 후순위 가격으로 투찰한 자는 적격심사를 받을 기회도 없이 탈락하는 구조를 가지고 있다. 18 따라서 적격심사제가 적용되는 입찰에서 낙찰받기 위해서는 무엇보다도 적격심사를 우선순위로 받는 것이 중요하며 이를 위해 입찰참가자는 입찰 전에 확인이 가능한 자신의 이행능력 평가점수를 고려하여 일정 수준 이상의 종합점수를 확보할 수 있는 최저가로 투찰하여야 한다. 19 이 사건 입찰은 조달청 나라장터와 방위사업청 국방전자조달시스템을 통하여 공고 되었으며, 공고 기관별로 입찰참가 사업자들의 투찰 전략이 다소 상이하였다. (1) 조달청 공고 입찰 적격심사 투찰 전략 20 조달청 공고 입찰의 평가항목은 크게 ①경영상태 및 신인도 등의 납품이행능력(30점), ②입찰가격(70점) 등으로 구분되고, 투찰 결과 예정가격 이하로서 최저가격 입찰자 순으로 우선순위를 부여한 다음 적격심사를 실시하고, 종합평점이 85점 이상일 경우 최종 낙찰자로 결정한다. <표 4> 조달청 공고 입찰가격 평점산식<각주>8</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138313" alt="이유 4번째 이미지" ></img>21 위 <표 4>의 입찰가격 평점산식에 따르면, 예정가격 대비 91%를 가장 적정한 가격 수준으로 정하고, 입찰자의 투찰률이 91%에 근접할수록 가격점수는 높아지고, 91%로부터 멀어질수록 가격점수는 낮아지게 된다. 22 이에 따라, 입찰에 참가하는 사업자들의 투찰전략은 ① 자신들의 납품이행능력 점수를 모의로 평가<각주>9</각주>하고, ② 산정된 납품이행능력 점수를 토대로 종합평점이 85점 이상이 될 수 있는 범위 내에서 최저가를 산정하며, ③ 기초금액의 ±2.0∼3.0% 범위에서 산정되는 예정가격의 이하의 범위에서 투찰가격을 결정한다. 23 예를 들어, 계약이행능력 점수를 30점 획득한 사업자의 경우에는 낙찰을 위해서 가격평점에서 55점 이상 획득하면 낙찰되므로 위 <표 4>의 가격평점산식에 의하여 가능한 최저ㆍ최고 투찰가격은 87.25% 또는 94.75%가 되며, 다만 최저가격으로 투찰한 사업자 순으로 적격심사를 실시하므로 입찰에 참가하는 사업자는 87.25%<각주>10</각주>를 가장 경쟁적인 투찰가격으로 판단하게 된다. (2) 방위사업청 공고 입찰 적격심사 투찰 전략 24 방위사업청 공고 입찰의 경우, 조달청과 유사하나 추정가격 10억 원 미만인 물품 입찰의 경우, 평가 항목별 배점기준이 ①납품실적(20점), ②경영상태(20점), ③입찰가격(60점)으로 구분<각주>11</각주>되고, 투찰 결과 예정가격 이하로서 최저가격 입찰자 순으로 우선순위를 부여한 다음 적격심사를 실시하고, 종합평점이 95점 이상일 경우 최종 낙찰자로 결정한다. 25 당해 납품이행능력에 대한 평점은 별도의 심사절차 없이 입찰참가적격심사의 납품이행능력 점수로 갈음하고 입찰가격에 대한 평점은 아래 <표 5>의 평점산식에 따라 결정된다. <표 5> 방위사업청 공고 입찰가격 평점산식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138317" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 26 입찰가격 평점산식에 따르면, 예정가격 대비 93%를 가장 적정한 가격 수준으로 정하고, 입찰자의 투찰률이 93%에 근접할수록 가격점수는 높아지고, 93%로부터 멀어질수록 가격점수는 낮아지게 된다. 27 조달청 입찰과 유사하게 종합평점 95점(적격심사 통과 가능점수) 이상을 달성하기 위해서 자신의 사업수행능력 점수를 사전에 분석하고 투찰가격의 범위를 책정하여 투찰가격을 최저로 낮추는 것이다. 28 예를 들어, 기초금액이 10억원 미만인 입찰에서 계약이행능력 점수를 40점 획득한 사업자의 경우에는 가격평점에서 55점 이상 획득하면 낙찰되므로 <표 5>의 가격 평점산식에 의하여 가능한 최저ㆍ최고 투찰가격은 88% 또는 98%가 된다. 다만 최저가격으로 투찰한 사업자를 순으로 적격심사를 실시하므로 입찰에 참가하는 사업자는 88%를 가장 경쟁적인 투찰가격으로 판단하게 된다.<각주>12</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 29 피심인들은 2012년 6월부터 2017년 3월까지 조달청 나라장터 및 방위사업청 국방전자조달시스템을 통하여 공고된 이 사건 입찰에서 낙찰률을 높이기 위한 목적으로, 각 6개 사업자의 명의로 함께 입찰에 참여하기로 하면서 투찰가격 또는 투찰률을 합의하고 이를 실행하였다. 30 피심인들이 이 사건 부당한 공동행위의 합의를 통하여 참가한 입찰 건수는 총 272건이며, 그 중 피심인들이 낙찰받은 건수는 137건이다. 31 피심인들의 투찰현황을 정리하면 아래 <표 6> 기재와 같다. <표 6> 피심인들 투찰현황<각주>13</각주>(단위: 건)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138321" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 합의 배경 가) 피심인들 간의 관계 32 이 사건 공동행위 당시 피심인 3개사의 임직원들은 모두 친인척 관계로 구성되어 있었으며, 피심인들은 일명 '한일그룹’이라고 불리는 각별한 관계였다. 특히 피심인 한일피복공업의 대표 故권ㅁㅁ은 '회장’이라는 직함으로 피심인 3개사의 인사, 회계 및 자금 집행 업무를 총괄하였고, 피심인 삼한섬유의 대표 권ㅇㅇ는 '사장’이라는 직함으로 한일피복공업 사무실에서 근무하면서 아버지인 故권ㅁㅁ을 보좌하면서 피심인 3개사의 인사, 자금 운용 등의 업무를 수행하였다. 33 이 사건 공동행위 당시 피심인 3개사의 대표자들의 관계를 정리하면 아래 <표 7> 기재와 같다. <표 7> 이 사건 공동행위 당시 피심인 3개사의 대표자들 관계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138323" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 34 위 관계에 따라 피심인 3개사의 입찰, 인사, 자금 집행 등의 업무는 피심인 한일피복공업 故권ㅁㅁ 회장과 권ㅇㅇ가 주도적으로 수행하였고 각 사업자의 주요 의사결정도 이들의 지시 하에 이루어졌다. 35 또한, 피심인 3개사의 직원들 대부분은 고용보험상 소속에 관계 없이 서울에 위치한 피심인 한일피복공업 사무실에서 근무하였다. 36 이러한 사실은 아래 <표 8>의 권ㅇㅇ 진술서(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>14</각주>) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. <표 8> 합의 배경 관련 피심인 권ㅇㅇ의 진술 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138325" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 37 위와 같은 관계에 따라 피심인 3개사의 부당한 공동행위의 합의 및 실행은 다른 유형의 사업자들보다 수월하였을 것으로 판단된다. 나) 낙찰자 결정방식에 따른 낙찰확률 증가 목적 38 위 1. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 입찰은 적격심사를 통해 낙찰자를 결정하였다. 적격심사는 이 사건 입찰의 발주처인 조달청 및 방위사업청의 입찰가격 평점산식에 따라 낙찰하한률<각주>15</각주>이 존재하며, 기초가격 대비 ±2% ∼±3%의 비율로 예정가격이 결정되므로 입찰에 참가하는 각 사업자는 자신이 산정한 투찰률이 실제 개찰에서 목표한 점수가 나오지 않는 경우가 다수 발생하게 된다. 39 만약, 사실상 하나의 명령체계에 의하여 운영되는 6개의 사업자들이 기초가격 대비 ±2 ∼ ±3%의 비율로 결정되는 예정가격의 범위에서 6개의 투찰가격으로 복수로 투찰한다면 낙찰하한률을 근소하게 넘기면서 적격심사에서 필요한 점수를 획득하여 낙찰받을 수 있는 확률이 높아지며, 개찰 이전까지 파악할 수 없는 예정가격의 변동성에 따른 위험을 낮출 수 있는 방법이 될 수 있다. 40 이러한 이유에서 권ㅁㅁ와 권ㅇㅇ는 자신들의 명령체계에 따라 운영되는 피심인 3개사의 입찰참가 여부와 투찰률을 결정하여 입찰에 참가하였다. 41 이러한 사실은 아래 <표 9>의 권ㅇㅇ 진술서(소갑 제2-1호증) 및 <표 10>의 권ㅇㅇ의 입찰방해죄 등 관련 서울지방법원 판결문(소갑 제2-4호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. <표 9> 합의 배경 관련 피심인 권ㅇㅇ의 진술 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138277" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> 피심인 권ㅇㅇ의 입찰방해죄 관련 판결문 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138279" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 3) 합의의 방법 및 내용 42 피심인 한일피복공업 故권ㅁㅁ와 권ㅇㅇ는 2012년 6월경부터 방위사업청 또는 조달청이 발주하는 보급물품 구매 입찰에 참가하면서 낙찰률을 높이기 위한 방법으로 자신들의 명령체계에 의하여 운영되는 한일그룹 6개 사업자 일부 또는 전부를 참여시키기로 하였다. 43 故권ㅁㅁ와 권ㅇㅇ는 투찰금액 또는 투찰률을 결정하기 위해서 조달청 또는 방위사업청의 입찰공고가 있을 때마다 한일그룹 내 6개 사업자들의 투찰률 또는 투찰가격을 산정하기 위한 '입찰회의’를 개최하였다. 44 '입찰 회의’는 2012년 6월경부터 이 사건 입찰의 합의가 종결되는 2017년 3월까지 조달청 또는 방위사업청의 입찰 공고가 있을 때마다 비정기적으로 한일피복공업 사무실에서 개최되었으며, 주요 참석자는 한일피복공업 故권ㅁㅁ, 권ㅇㅇ, 제일피복공업 류ㅇㅇ, 故이ㅇㅇ 및 이ㅁ 등 입찰과 직접 관련된 임직원들이었다. 45 한일그룹 내 입찰 관련 업무를 수행하는 故권ㅁㅁ, 권ㅇㅇ, 류ㅇㅇ, 故이ㅇㅇ 및 이ㅁ는 '입찰회의’를 통하여 각 업체별 납품이행능력, 신인도 및 경영상태 등 적격심사의 평가점수를 계산하고 각 업체별 투찰 금액을 엑셀표로 작성하여 산정하였다. 46 이러한 사실은 아래 <표 11>의 권ㅇㅇ 진술서(소갑 제2-1호증), <표 12>의 권ㅇㅇ의 입찰방해죄 관련 서울고등법원 판결문(소갑 제2-5호증) 및 <표 13>의 이 사건 공동행위에 참여한 한일그룹의 업체별 투찰가격 산정표(소갑 제2-2호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. <표 11> 합의 방법 및 내용 관련 피심인 권ㅇㅇ의 진술 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138283" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 피심인 권ㅇㅇ의 입찰방해죄 관련 판결문 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138285" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 13> 한일그룹의 업체별 투찰가격 산정표<각주>16</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138287" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4) 합의의 실행 및 결과 47 피심인들은 '입찰회의’를 통하여 투찰금액 또는 투찰률이 결정되면 각 입찰 담당자에게 구두 또는 전화로 통지하고 이를 실행하였다. 이러한 사실은 아래 <표 14>의 권ㅇㅇ 진술서(소갑 제2-1호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. <표 14> 합의 실행 및 결과 관련 피심인 권ㅇㅇ의 진술 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138289" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 48 피심인 3개사는 이러한 합의에 따라 총 272건의 공공기관 보급물품 구매입찰에 참가하여 총 137건의 입찰에서 낙찰받아 계약을 체결하였으며, 조달청 및 방위사업청이 공고한 이 사건 입찰에서의 피심인들 투찰 결과는 아래 <표 15> 및 <표 16> 기재와 같다. <표 15> 조달청 공고 입찰 피심인들 투찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138291" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 방위사업청 공고 입찰 피심인들 투찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121138293" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 법리 49 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 50 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>17</각주>51 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 52 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 53 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 54 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>18</각주>55 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 56 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다. 57 또한, 입찰담합에 관한 법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정한 결과 낙찰예정자가 아닌 사업자들이 입찰참가 자체를 포기하게 되었다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰 과정에서 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다.<각주>19</각주>다) 하나의 공동행위 58 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>20</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 59 위 2. 가.의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 낙찰률을 높이기 위하여 비정기적인 입찰회의를 통하여 각 입찰별로 피심인들의 입찰참가 여부를 결정하고 구체적으로 품목별 투찰가격혹은 투찰률까지 정하는 등 사전에 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 '합의’에 해당한다. 2) 경쟁제한성 여부 60 이 사건 입찰에 대한 피심인들의 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 61 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 품목별로 낙찰률을 높일 의도로 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 투찰가격 등을 사전에 결정하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 62 둘째, 이 사건 입찰의 경우 낙찰하한률이 존재하고 투찰률은 낙찰하한률 이상이어야 하는바, 피심인들이 6개의 명의로 입찰에 참가하게 되면 임의로 추정되는 예정가격을 기준으로 낙찰하한률 이상의 여러 가격으로 투찰할 수 있으므로 낙찰확률도 높아지는 구조가 된다. 63 또한, 각 업체들이 독자적으로 입찰에 참여하는 것보다 가격을 상의하여 입찰에 참가하는 경우에 일부 업체가 낙찰하한률 이상일 확률이 높아지게 되는데, 구체적으로 입찰 회의에 따른 입찰 결과, 이 사건 입찰에서 피심인들이 공동으로 입찰하면 투찰 대비 최고 88%의 낙찰률을 보인 반면, 1개 업체가 단독으로 입찰하면 투찰 대비 평균 14%의 낙찰률을 보였다.<각주>21</각주>64 셋째, 피심인 3개사는 보급물품 구매 입찰 시장 내에서 신인도, 생산능력 등 계약이행능력 평가에서 1∼3위에 해당하는 사업자로서 적격심사를 통해 낙찰자를 결정하는 이 사건 입찰에서 다른 사업자들보다 유리한 위치에 있는 것은 명백하며 이러한 사업자들이 합의를 통하여 입찰에 참가함으로써 경쟁이 제한된 것은 명백하다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 65 이 사건 입찰에 대한 피심인들의 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 하나의 공동행위로 인정된다. 66 첫째, 피심인들은 2012년 6월경 조달청 나라장터를 통해 공고된 보급물품 구매 입찰에서 각 피심인들의 투찰금액을 합의하였고 이후에도 동일한 방식으로 피심인 권ㅇㅇ의 주도 하에 비정기적인 입찰회의를 통해 공동행위의 합의를 지속하였는바, 이러한 합의는 이 사건 공동행위의 기초가 된 기본적 원칙에 관한 합의에 해당하는 것으로 판단된다. 67 둘째, 이 사건 공동행위는 피심인들이 적격심사 입찰제도를 이용하여 복수의 투찰가격으로 입찰에 참가함으로써 낙찰확률을 증가시키면서 안정적 수익을 거두려는 동일한 목적ㆍ단일한 의사로 실행된 것으로 판단된다. 68 셋째, 이 사건 공동행위는 피심인 한일피복공업 故권ㅁㅁ와 권ㅇㅇ의 주도 하에 피심인 한일피복공업 내 사무실에서 입찰회의를 통하여 입찰참가여부, 투찰가격 또는 투찰률을 결정하는 등 매번 동일한 방법으로 합의가 이루어졌다. 69 넷째, 이 사건 입찰이 지속되는 동안 합의가 파기되거나 중단된 적 없이 피심인들의 참여 아래 지속적으로 실행되었다. 4) 소결 70 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 71 피심인 제일피복공업 및 한일피복공업의 위 2. 가.의 행위는 이미 종료되었으나, 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 다만, 피심인 권ㅇㅇ는 2022. 1. 1. 폐업하여 시정조치의 이행을 확보하기가 사실상 불가능하므로 시정명령을 부과하지 않는다. 나. 과징금 부과 72 피심인 3개사의 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>22</각주>제61조 제1항의 [별표 2] 및 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>23</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.