공공기관 발주 적외선분광광도계 등 10개 품목 분석기기 구매입찰 관련 11개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동일과학, 동일시마즈 주식회사, 동일시마즈스펙크롬 주식회사, 브루커코리아 주식회사, 주식회사 신코, 써모피셔사이언티픽코리아 주식회사, 주식회사 이공교역, 주식회사 인터페이스엔지니어링, 주식회사 티에스싸이언스, 퍼킨엘머 유한회사, 한국애질런트테크놀로지스 주식회사<각주>1</각주>는 적외선분광광도계, 기체크로마토그래피 등의 분석장비를 판매하는 자로서 법 제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 2 한편 피심인 써모피셔는 이 사건 공동행위에 직접 가담한 써모사이언티픽코리아 주식회사를 2016. 5. 2. 흡수합병하였고, 써모사이언티픽코리아 주식회사의 행위 책임은 법 제55조의3 제2항<각주>2</각주>에 따라 현재 존속하고 있는 써모피셔에게 물을 수 있으므로 써모피셔의 피심인 적격성이 인정된다. 3 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (단위: 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639801" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 KISLINE자료 참조(2018.12.31. 기준) 나. 시장 구조 및 실태 1) 이 사건 입찰 대상 주요 분석기기의 정의 가) 적외선분광광도계(Fourier Transform Infrared Spectrophotometer, IR) 4 적외선분광광도계는 미지시료를 판별하는데 유용한 도구로서 분자의 작용에 의한 특성적 스펙트럼을 비교적 쉽게 얻을 수 있고, 광학 이성질체를 제외한 모든 물질의 스펙트럼에서의 차이로 분자구조를 확인하는데 결정적인 정보를 제공한다. 5 모든 유기분자 및 무기분자 화합물은 어떤 복사선의 에너지(빛)를 받게 되면 적외선 영역에서 각 물질에 따른 흡수가 이루어지며, 이때 각 물질(성분)별로 고유의 스펙트럼을 얻게 되는데 이때 광원으로부터 오는 약한 신호(흡수량)를 스펙트럼을 통해 분석하기 위해 푸리에 변환 적외선 분광법을 이용하여 측정이 이루어진다. 이 장치는 물질의 정성ㆍ정량 분석이 가능하기 때문에 제약, 화학, 전기, 전자 및 식품 등의 분야에서 활용되고 있다. 나) 자외/가시광선분광광도계(Ultraviolet/Visible Spectrophotometer, UV) 6 자외/가시광선분광광도계는 시료에 자외/가시광선 영역의 빛을 조사하였을 때 특정 성분의 물질이 흡광도를 통해 나타나는 파장에서의 빛을 검출기에서 전기신호로 검출함으로써 시료의 정량분석을 수행하며, 이외에도 투과 및 반사율의 측정이 가능하기 때문에 제약, 화학, 전기, 전자 및 식품 등의 분야에서 활용되고 있다. 다) 원자흡광분광광도계(Atomic Absorption Spectrophotometer, AAS) 7 원자흡광분광광도계는 시료 중에 포함되어 있는 원소의 농도를 정량 분석하는 장치로서, 시료를 적당한 방법으로 전처리 한 후 불꽃 또는 전기가열방식으로 기저상태의 원자를 만들게 된다. 기저상태의 원자는 해당 원자 증기층을 투과하는 특유 파장의 빛을 흡수하는데, 이때 특유 파장에 대한 흡광도를 측정하여 시료의 농도를 정량하게 된다. 이 장치는 식품, 제약 및 환경 등의 분야에서 활용되고 있다. 라) 유도결합플라즈마분광기(Inductively Coupled Plasma Spectrometer, ICPMS) 8 유도결합플라즈마분광기는 시료 중 금속 또는 비금속 원소를 정량분석하는 장치이다. 원자방출 분광기에서 적당한 방법으로 전처리된 시료를 고온의 플라즈마에 도입시켜 원자를 들뜨게 하면 각 원자들은 특정 복사선을 방출하는데, 이 방출 복사선의 파장 및 세기를 측정하여 특정 원소를 정성 또는 정량분석하며, 시료를 적당한 방법으로 전처리한 후 고온의 플라즈마에 주입시켜 이온화시킴으로써 여러 원소를 동시에 고감도로 정성ㆍ정량 분석한다. 이 장치는 특히 ppb에서 ppt<각주>3</각주>수준으로 극미량 분석이 가능하므로 제약, 화학, 전기, 전자 및 식품 등의 분야에서 활용되고 있다. 마) 기체크로마토그래피(Gas Chromatograph, GC) 9 기체크로마토그래피는 기체, 용매 및 토양 등에 용해되어 있는 물질의 이동상과 고정상의 친화도로 인하여 각각의 분석물질이 분리관(column)을 통과하는 시간이 달라지는 특성을 이용하여 시료를 분리하는 기능을 한다. 또한, 이동상으로 기체를 사용하기 때문에 시료는 가스상태로 분석기에 주입되며, 검출하고자 하는 목적성분에 맞는 검출기를 이용하여 최종적으로 정성ㆍ정량분석을 하는 장치이다. 이 장치는 액체 및 고체상태로 존재하기 힘든 물질을 분석하는 것이 가능하므로 제약, 화학, 식품 및 환경 등의 분야에서 활용되고 있다. 바) 총유기탄소분석기(Total Organic Carbon Analyzer, TOC) 10 총유기탄소분석기는 시료 중에 존재하는 탄소를 400℃ 이상의 고온연소 또는 강력한 산화제를 이용하여 산화하여 발생되는 이산화탄소를 비분산적외선검출기 또는 기타 검출기를 이용하여 측정하는 장치로서 화학, 반도체 및 식품분야에서 오염의 정도를 파악하는데 활용되고 있다. 사) 열탈착기(Thermal Desorption, TD) 11 열탈착기는 흡착제로 채워진 시료 튜브 안에서 표적물질을 흡착한 다음 흡착한 물질을 열탈착을 통해 기체크로마토그래피 시스템으로 전달하는 장치로서, 실내 공기오염물질, 청정구역 오염물질 및 부품에서 발생하는 가스의 측정 등에 활용되고 있다. 아) 헤드스페이스샘플러(Head Space Sampler, HSS) 12 헤드스페이스샘플러는 액체 또는 고체 중의 휘발성 성분을 분석하는 장비로서, 유리병에 주입된 시료를 일정 시간 가열해 기체상과 시료를 평형상태로 두어 기체상 부분을 기체크로마토그래피로 도입하여 분석하는 장치로서, 각종 휘발성유기화합물 분석에 이용되고 있다. 자) 퍼지앤트랩(Purge&Trap, P&T) 13 퍼지앤트랩은 물 또는 토양 등에 존재하는 휘발성물질을 GC에서 분석하기 위한 전처리 장비로서 식품, 식용수, 폐수, 주유소 인근 토양 및 공장 주변 토양 등의 각종 휘발성유기화합물 분석에 이용되고 있다. 차) 형광분광광도계(Flourescence Spectrophotometer, RF) 14 형광분광광도계란 형광의 강도를 측정하는 기기로, 시료에 여기광을 조사하여 그 조사에 의해 시료에서 방출되는 형광을 측정하여 정성 및 정량분석을 하는 장비로서, 형광물질이 방출하는 형광의 강도는 시료 중의 형광물질의 농도가 높을수록 강하기 때문에 이러한 현상을 이용하여 시료중의 형광물질을 정량분석할 수 있다. 3) 입찰의 절차 및 특성 가) 입찰의 절차 15 적외선분광광도계, 원자흡광분광광도계 및 유도결합플라즈마분광기 등 10개 품목에 대한 이 사건 입찰대상 분석기기는 대부분 수입되므로 조달청 등 입찰을 실시하는 기관들은 외국사업자로부터 대상품목을 직접 구매하는 외주구매형태를 취하고 있으며, 국내업체가 입찰에 참가하면서 대상품목을 외국사업자를 공급자로 지정하는 외자구매입찰 형식으로 입찰이 실시된다. (1) 외자구매의 특징 16 외자구매에서는 입찰자도 중요하지만 실제 계약물품을 공급할 책임이 있는 공급자가 더 중요하므로 계약일반조건에는 '계약상대자는 조달청과 계약을 체결한 입찰자와 공급자 양자를 합하여 지칭한다’라고 규정하고 있다. 따라서 입찰자는 낙찰이 되면 공급자와 함께 공동계약자로서 계약의 이행에 있어 연대책임을 지게 된다. 17 또한 외자구매는 매도인과 매수인이 서로 다른 지역에 멀리 떨어져 있어 구매물품이 수출국에서 수입국에 도착할 때까지는 공급자, 제작자, 운송주선인 및 선박회사 등이 복잡하게 개입하게 됨에 따라 매매계약의 체결에서 그 이행이 완료될 때까지 상당한 시간이 소요되고 복잡한 절차를 거치게 된다. (2) 외자구매 절차 18 외자구매 흐름도는 아래 <그림 1>과 같고, 이에 대한 단계별 설명은 <표 2>와 같다. <그림 1> 외자구매 흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639823" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <표 2> 외자구매 단계별 설명 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639841" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>4</각주>다. 이 사건 입찰현황 1) 이 사건 입찰방법 19 이 사건 입찰은 외자구매 입찰로 진행되었는데, 외자구매 입찰에 있어서 낙찰자는 규격과 가격을 모두 평가하여 적격규격을 제출한 업체 중 최저가격으로 투찰한 업체로 결정된다. 이러한 방식에는 ① 2단계 경쟁입찰과 ② 규격ㆍ가격 분리입찰이 있다. 20 ① 2단계 경쟁입찰은 경쟁입찰을 통하여 입찰자로 하여금 기술ㆍ품질 등에 관한 기술 또는 규격입찰서를 제출토록 하여 이에 대해 입찰을 먼저 실시하고, 해당 입찰을 통과한 자를 대상으로 가격 입찰을 실시하여 최저가로 투찰한 자를 낙찰자로 결정한다. 21 ② 규격ㆍ가격 분리입찰은 규격 및 가격 입찰을 동시에 실시하여 먼저 규격 입찰에서 적격자로 확정된 자(입찰결과에는 '적격’ 또는 '부적격’으로 표시) 중 최저가로 투찰한 자를 낙찰자로 결정한다. 2) 이 사건 입찰 개요 22 이 사건 입찰 건들은 조달청 등 공공기관이 나라장터를 통하여 실시한 것으로서 이 사건 전체 입찰내역은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 전체 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639843" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>5</각주>(단위: USD, %)* 피심인들 제출자료 및 조달청 제출자료 참조 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 23 피심인들은 2010. 4. 9.부터 2017. 5. 26.까지 조달청 등에서 발주한 적외선분광광도계, 원자흡광분광광도계 및 유도결합플라즈마분광기 등 각종 분석장비 구매 입찰에 참여하면서, 입찰건별로 사전에 유선연락 및 메일 등을 통해 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의한 사실이 있으며, 그 현황은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 피심인별 담합 참여 현황<각주>6</각주>(단위 : 건)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639847" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 합의 배경 및 목적 24 적외선분광광도계 등 분석기기 입찰은 다음과 같은 이유로 공동행위가 이루어지기 쉬운 구조적인 특성을 가지고 있다. 25 분석기기 입찰의 특성상 수요기관은 자신의 분석목적에 맞는 기기를 구매하길 원하고, 판매업체들은 수요기관에 맞추어 자신의 기기에 대한 사전 영업활동을 함으로써 입찰규격서에 자사가 취급하는 기기의 사양을 포함시키려 한다. 특정 분석기기 판매회사의 특정 사양이 입찰규격서에 포함되면 해당 업체의 낙찰 확률은 높아지나 다른 업체들은 입찰규격서의 사양을 맞춰 납품하기 곤란하고 입찰에 참여하더라도 수요기관의 기술 검토 절차에서 불합격 될 소지가 있는 등 경쟁유인이 감소하여 경쟁사업자들의 입찰 참여 자체가 어렵게 된다. 26 즉 피심인들의 사전영업에 따라 수요기관에서 특정 업체의 특정 사양을 입찰규격서에 포함하면 이를 제조할 수 있는 업체만 낙찰가능성이 높아지기 때문에 입찰에 참가하려는 업체가 적어지고, 단독입찰로 인한 유찰을 우려한 특정 업체는 유찰방지 차원에서 들러리 업체를 섭외하여 사실상 입찰 참여업체 간 경쟁관계가 소멸된다. 27 따라서 피심인들은 사전 영업활동으로 특정 업체의 사양이 입찰규격서에 포함되면 관행적으로 수주를 양보하고, 들러리 협조 요청시 거절하지 않는 공감대가 형성되었다. 들러리 업체들은 향후 다수의 입찰에서 자신이 영업을 통해 자사의 특정 사양이 입찰규격서에 포함될 경우 또 다른 업체에게 협조를 기대할 수 있기 때문에 들러리 요청을 수락하였다. 28 이와 같이 분석기기 판매사업자들은 영업활동을 통해 자사 제품의 사양을 입찰규격서에 많이 포함시키면 낙찰이 되는 구조적 관행으로, 일반적인 경쟁관계에 있는 사업자간의 관계도 협력을 필요로 하는 관계로 쉽게 전환될 수 있게 되었다. 3) 구체적 행위사실 가) 피심인들간의 합의 (1) 동일시마즈와 퍼킨엘머 간 합의 29 피심인 동일시마즈와 퍼킨엘머는 아래 <표 5>와 같이 2012. 7. 12.부터 2016. 11. 4.까지 총 38건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 이메일 등을 통하여 19건의 입찰에서는 동일시마즈를, 19건의 입찰에서는 퍼킨엘머를 각각 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 5> 동일시마즈와 퍼킨엘머 간 합의 현황<각주>7</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639849" alt="이유 6번째 이미지" ></img>(2) 동일시마즈와 써모피셔 간 합의 30 피심인 동일시마즈와 써모피셔는 아래 <표 6>과 같이 2012. 3. 20.부터 2016. 10. 10.까지 총 7건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 휴대폰 문자 등을 통하여 6건의 입찰에서는 써모피셔를, 1건의 입찰에서는 동일시마즈를 각각 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 6> 동일시마즈와 써모피셔 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639851" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (3) 동일시마즈와 브루커코리아 간 합의 31 피심인 동일시마즈와 브루커코리아는 아래 <표 7>과 같이 2015. 4. 6.부터 2015. 11. 10.까지 총 5건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 이메일 등을 통하여 5건의 모든 입찰에서 동일시마즈를 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 7> 동일시마즈와 브루커코리아 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639853" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (4) 동일시마즈와 신코 간 합의 32 피심인 동일시마즈와 신코는 아래 <표 8>과 같이 2011. 3. 3.부터 2016. 5. 31.까지 총 5건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 이메일 등을 통하여 3건의 입찰에서는 동일시마즈를, 2건의 입찰에서는 신코를 각각 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 8> 동일시마즈와 신코 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639803" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (5) 동일시마즈와 이공교역 간 합의 33 피심인 동일시마즈와 이공교역은 아래 <표 9>와 같이 2013. 7. 29.부터 2016. 6. 28.까지 총 4건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 이메일 등을 통하여 2건의 입찰에서는 동일시마즈를, 2건의 입찰에서는 이공교역을 각각 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 9> 동일시마즈와 이공교역 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639805" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (6) 동일시마즈와 브루커바이오 간 합의 34 피심인 동일시마즈와 브루커바이오는 아래 <표 10>과 같이 2013. 2. 1.부터 2013. 6. 14.까지 총 3건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 이메일 등을 통하여 2건의 입찰에서는 브루커바이오를, 1건의 입찰에서는 동일시마즈를 각각 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 10> 동일시마즈와 브루커바이오 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639807" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (7) 동일시마즈와 인터페이스 간 합의 35 피심인 동일시마즈와 인터페이스는 아래 <표 11>과 같이 2012. 3. 7.부터 2015. 5. 14.까지 총 3건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 이메일 등을 통하여 3건 모두 인터페이스를 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 11> 동일시마즈와 인터페이스 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639809" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (8) 동일시마즈와 동일과학 간 합의 36 피심인 동일시마즈와 동일과학은 아래 <표 12>와 같이 2010. 4. 9.부터 2011. 6. 8.까지 총 2건의 입찰에 참여하면서 사전에 문자 등을 통하여 2건 모두 동일시마즈를 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 12> 동일시마즈와 동일과학 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639811" alt="이유 13번째 이미지" ></img> (9) 동일시마즈와 티에스싸이언스 간 합의 37 피심인 동일시마즈와 티에스싸이언스는 아래 <표 13>과 같이 2012. 3. 27.부터 2012. 5. 20.까지 총 2건의 입찰에 참여하면서 1건의 입찰에서는 동일시마즈를, 1건의 입찰에서는 티에스싸이언스를 각각 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 13> 동일시마즈와 티에스싸이언스 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639813" alt="이유 14번째 이미지" ></img> (10) 동일시마즈와 제나서비스 간 합의 38 피심인 동일시마즈와 제나서비스는 아래 <표 14>와 같이 2012. 8. 28.부터 2013. 8. 30.까지 총 2건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화나 이메일 등을 통하여 2건 모두 동일시마즈를 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 14> 동일시마즈와 제나서비스 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639815" alt="이유 15번째 이미지" ></img> (11) 동일시마즈와 유현하이텍 간 합의 39 피심인 동일시마즈와 유현하이텍은 아래 <표 15>와 같이 2015. 6. 19. 1건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화나 이메일 등을 통하여 유현하이텍을 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 15> 동일시마즈와 유현하이텍 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639817" alt="이유 16번째 이미지" ></img> (12) 동일시마즈와 인재시스텍 간 합의 40 피심인 동일시마즈와 인재시스텍은 아래 <표 16>과 같이 2016. 9. 6. 1건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화나 이메일 등을 통하여 인재시스텍을 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 16> 동일시마즈와 인재시스텍 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639819" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (13) 동일시마즈스펙크롬과 써모피셔 간 합의 41 피심인 동일시마즈스펙크롬과 써모피셔는 아래 <표 17>과 같이 2017. 2. 21.부터 2017. 5. 26.까지 총 4건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 이메일 등을 통하여 4건의 입찰 모두 동일시마즈스펙크롬을 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 17> 동일시마즈스펙크롬과 써모피셔 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639821" alt="이유 18번째 이미지" ></img> (14) 동일시마즈스펙크롬과 퍼킨엘머 간 합의 42 피심인 동일시마즈스펙크롬과 퍼킨엘머는 아래 <표 18>과 같이 2017. 5. 24. 1건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 이메일 등을 통하여 동일시마즈스펙크롬을 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 18> 동일시마즈스펙크롬과 퍼킨엘머 간 합의 현황<각주>8</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639825" alt="이유 19번째 이미지" ></img>(15) 애질런트와 퍼킨엘머 간 합의 43 피심인 애질런트와 퍼킨엘머는 아래 <표 19>와 같이 2012. 5. 7.부터 2017. 4. 7.까지 총 5건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화 또는 이메일 등을 통하여 4건의 입찰에서는 애질런트를, 1건의 입찰에서는 퍼킨엘머를 각각 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 19> 애질런트와 퍼킨엘머 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639827" alt="이유 20번째 이미지" ></img> (16) 써모피셔와 인터페이스 간 합의 44 피심인 써모피셔와 인터페이스는 아래 <표 20>과 같이 2015. 8. 4.부터 2015. 10. 1.까지 총 2건의 입찰에 참여하면서 사전에 전화나 이메일 등을 통하여 1건의 입찰에서는 써모피셔를, 1건의 입찰에서는 인터페이스를 각각 낙찰예정자로 결정하고, 낙찰예정자는 상대방에게 투찰가격 등을 알려주면서 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였으며, 이와 같은 사실은 입찰건별로 담당자의 진술서 및 이메일 자료 등을 통하여 인정된다. <표 20> 써모피셔와 인터페이스 간 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639829" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 나) 이 사건 합의 내역 45 위의 <표 6>부터 <표 20>까지 피심인 간 합의한 내역을 입찰일 순서로 정리하면 아래 <표 21>과 같다. <표 21> 적외선분광광도계 등 분석기기 구매입찰 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639831" alt="이유 22번째 이미지" ></img><각주>9</각주><각주>10</각주>다) 합의의 실행 46 피심인들은 위와 같이 총 85건의 입찰에 대해 합의하였으며, 이 중 2건<각주>11</각주>을 제외하고 합의한 내용에 따라 투찰하여 사전에 합의한 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 라) 근거 47 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, <표 5>부터 <표 21>까지에 기재한 것과 같이 이메일 등 증거자료(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>12</각주>, 소갑 제1-2호증, 소갑 제1-3호증), 동일시마즈 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-①호증, 소갑 제2-1-⑤호증), 동일시마즈 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-②호증), 동일시마즈 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-④호증), 동일시마즈 박ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑥호증), 동일시마즈 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑦호증), 동일시마즈 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑧호증), 동일시마즈 이ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑨호증), 동일시마즈 이ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑩호증), 동일시마즈 임ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑪호증), 동일시마즈 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑫호증), 동일시마즈 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑬호증), 동일시마즈 제ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑭호증), 동일시마즈 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-⑮호증), 동일시마즈 함ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1-?호증), 동일과학 손ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-2호증), 브루커코리아 홍ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-3호증), 이공교역 차ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-6호증), 인터페이스 정ㅇ 진술서(소갑 제2-7호증), 티에스싸이언스 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-8호증), 퍼킨엘머 이ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-9호증), 신코 답변자료(소갑 제2-4호증), 써모피셔 답변자료(소갑 제2-5호증), 퍼킨엘머 답변자료(소갑 제2-10호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 48 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 49 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>13</각주>50 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 51 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 52 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 53 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>14</각주>54 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>15</각주>다) 하나의 공동행위 55 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>16</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 56 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인들은 <표 21>에서 보는 바와 같이 2010년 4월부터 2017년 5월까지 실시된 85건의 입찰에 대하여, 각 입찰 건마다 사전영업을 하여 입찰규격서에 자신이 취급하는 기기의 사양을 포함시킨 자를 낙찰예정자로 미리 정하고, 다른 피심인에게 들러리 참여를 요청하며 전화 또는 이메일을 이용하여 투찰가격 등을 알려주고, 들러리 제안을 받은 피심인은 이를 거절하지 않고 응하는 합의를 한 후 반복적으로 실행하였음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 57 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 유찰 방지를 위한 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시켰고, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 재입찰, 수의계약 등의 과정에서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 이 사건 85건 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 58 이 사건 85건의 입찰에서 피심인 11개사가 사전에 낙찰예정자, 투찰가격, 제안서 등을 합의하여 결정한 행위는 ① 각 합의가 사전영업을 통해 과다경쟁 및 저가투찰에 따른 수익성 악화 등을 막고, 단독입찰로 인한 유찰시 발생하는 입찰절차 지연 및 비용의 손해를 방지하고자 하는 동일한 목적을 가지고 있었던 점, ② 피심인들은 사전영업을 통해 특정 업체가 특정 사양을 입찰규격서에 포함시키면 그 업체를 낙찰예정자로 하고, 들러리 협조 요청시 거절하지 않는 단일한 의사에 기해 관행적으로 공동행위를 실행해 왔던 점, ③ 이 사건 공동행위는 유형 및 방식 등에 커다란 변동 없이 오랜 기간 반복적으로 지속되어 온 점, ④ 이 사건 입찰 85건은 적외선분광광도계, 자외/가시광선분광광도계 및 원자흡광분광광도계 등 각각의 상품에는 차이가 있으나 분석기기 시장에 속하는 유사한 상품들의 구매입찰인 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 59 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 60 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 61 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액<각주>17</각주>을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액<각주>18</각주>으로 보며, 이에 따라 관련매출액을 산정하면 <표 22>와 같다. <표 22> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122639833" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 62 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 입찰 규격서에 특정 사양이 포함되는 경우 해당 자격을 갖춘 입찰 참여사가 극히 적어 유찰 가능성이 높아지고 입찰 절차 및 납기 지연이 예상되어 이 사건 공동행위에 유찰방지 목적의 측면이 강했던 점, 외자입찰은 해외업체 결정 가격에 수수료만 더하여 투찰하므로 이득이 상당하다고 보기 어려운 점<각주>19</각주>등을 종합적으로 고려하여 4%의 부과기준율을 적용한다.