공공분야 무기응집제 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사<각주>1</각주>태원 및 주식회사 폴리테츠코리아는 무기응집제 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 삽입을 위한 여백> <표 1> 일 반 현 황 (2023년도말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743917" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) 무기응집제 개념 3 응집제는 정수장, 하수처리장 등에서 수(水)처리 과정 중 여과에 앞서 수중에 현탁 되어 있는 입자를 응집ㆍ침전시키기 위해 첨가하는 물질로, 「먹는물 관리법」제36조의 규정에 따라 그 종류, 성능, 제조방법, 보존방법, 유통기한, 사후관리 등에 관한 기준 등이 정해져 있다. 4 환경부 고시(제2017-190호, 2017.10.23.)에 유기응집제 2종, 무기응집제 7종 등 총 9종의 응집제가 지정되어 있는데, 알긴산나트륨(SA, Sodium Alginate) 및 폴리아민(EPI-DMA, Epichlorohydrin Dimethylamine Polyamine)은 유기응집제, 폴리염화알루미늄(PAC, Poly Aluminum Chloride), 황산알루미늄(AS, Aluminum Sulfate), 폴리황산규산알루미늄(PASS, Poly Aluminum Sulfate Silicate), 폴리수산화염화규산알루미늄(PAHCS(또는 PACS), Poly Aluminum Hydroxy Chloride Silicate), 황산제이철(FS, Ferric Sulfate), 염화제이철(LFC, Liquid Ferric Chloride) 및 폴리수산화염화황산알루미늄(PAHCS, Poly Aluminum Hydroxy Chloro Sulfate)은 무기응집제이다. 2) 무기응집제 관련 시장현황 5 무기응집제 제품은 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」에 따라 중소기업자 간 경쟁제품으로 지정된 폴리염화알루미늄(이하 'PAC제품’)과 중소기업자 간 경쟁제품으로 지정되지 않은 나머지 무기응집제 제품(이하 '일반 제품’)으로 구분되어 나라장터 종합쇼핑몰에 등록되어 있다. 이 사건 입찰 대상 품목은 일반 제품 중 황산제이철을 주재료로 사용하는 무기응집제(이하 '황산철계 무기응집제’)이다. 6 2023년 조달청 다수공급자계약 판매실적 기준 무기응집제 시장규모는 약 1,014억 원으로 주요 수요처는 정수장과 하수처리장이다. 이 중 일반 제품은 약 438억 원 규모로 전체 시장의 43%를 차지하고 있다. <표 2> 무기응집제 조달 시장현황 (단위: 톤, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743939" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *출처: 조달청 3) 이 사건 입찰방식 가) 다수공급자계약제도(MAS, Multiple Award Schedule) (1) 다수공급자계약의 정의 7 다수공급자계약이란 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제7조의2에 따라 각 수요기관에서 공통으로 필요로 하는 수요물자를 구매하면서 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우, 품질ㆍ성능 또는 효율 등이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 하는 공급계약을 말한다. 8 즉, 각 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 납품실적ㆍ경영 상태 등 일정한 기준에 적합한 자를 대상으로 협상을 통해 계약을 체결하고 수요기관이 직접 나라장터 종합쇼핑몰(shopping.g2b.go.kr)에서 자유롭게 물품을 선택하여 구매하도록 하는 제도이다. (2) 다수공급자계약 체결 절차 9 조달청이 시장조사 등을 통하여 구매계획을 수립한 후 나라장터 등을 이용하여 구매공고를 하면, 다수공급자계약에 참가하고자 하는 자는 적격성 평가 신청서 등을 제출한다. 10 조달청 담당 부서는 적격자를 선정하고 가격협상 대상 품목에 대해 가격협상을 하게 되며, 계약체결 시 계약상대자는 종합쇼핑몰에 다수공급자계약상품의 정보를 등록한다. 11 위에서 살펴본 절차를 간략히 요약하면, ① 구매계획 수립 → ② 구매공고 → ③ 사업자 적격성 평가 → ④ 적격성 평가를 통과한 사업자 대상 가격협상 → ⑤ 계약체결 → ⑥ 계약관리가 된다. (3) 다수공급자계약 대상 품목 12 다수공급자계약은 ① 규격(모델)이 확정되고 상용화된 물품, ② 단가계약이 가능한 물품, ③ 기타 조달청장이 필요하다고 판단하는 물품 등을 대상품목으로 하며, 연간 거래실적이 3천만 원 이상인 업체가 세부품명 기준으로 3개사 이상일 것과 업계 공통의 상용 규격 및 시험기준이 있을 것 등 일정 요건을 충족하여야 한다. 나) 다수공급자계약 2단계 경쟁 (1) 다수공급자계약 2단계 경쟁의 의의 13 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰이란 수요기관의 장이 구매하려는 물품의 예산이 일정(1억 원) 이상일 경우 조달청과 다수공급자계약이 체결된 사업자 중 5개 이상의 사업자를 대상으로 제안 요청하여 경쟁시키는 방식을 말한다. 14 이와 같은 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰은 「조달사업에 관한 법률」 제13조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 제3항의 위임을 받아 구체적인 내용을 정하고 있는「물품 다수공급자계약 업무처리규정(조달청 훈령)」에 근거하고 있다. (2) 수요기관의 제안요청 및 제안서 제출 15 수요기관의 1회 납품요구 대상금액이 아래 <표 3>과 같은 경우에는 2단계 경쟁입찰을 실시하여야 하고, 5개 이상(예외적으로 2개도 가능)의 업체에 제안요청을 하여야 한다.<각주>2</각주><표 3> 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 대상금액<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743941" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주>16 제안요청을 받은 업체는 제안서를 나라장터 종합쇼핑몰(이하 '종합쇼핑몰’)에서 전자적으로 제출하여야 하며, 제안서를 제출하지 아니한 경우에는 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격으로 제안한 것으로 간주한다. 17 가격 제안 시, 수요기관이 제안요청서를 생성한 시점을 기준으로 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격(다량납품할인율 또는 할인행사에 의한 할인율이 적용된 경우에는 할인 후 낮은 가격) 이하로 제안하여야 한다. 다만, 수요물자가 중소기업자간 경쟁제품인 경우에는 제안요청서를 생성한 시점 기준 계약가격의 100분의 90 미만으로 제안할 수 없다. (3) 납품 대상업체 선정 18 납품 대상업체 선정을 위한 평가방식은 종합평가방식(기본 평가항목 + 선택 평가항목) 및 표준평가방식 등 2가지가 있다. 두 평가 방식 모두 종합평점이 가장 높은 업체를 납품 대상업체로 선정한다. 19 종합평가방식은 가격, 적기납품, 품질검사(관리) 등 물품공급에 있어 가장 중요한 필수적인 사항들을 기본 평가항목으로 구성하고, 선호도ㆍ지역업체ㆍ납품기일 ㆍ사후관리ㆍ납품실적 등을 선택 평가항목으로 구성하여 각각의 점수를 합산, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품 대상업체로 선정하는 방식을 말한다. 20 표준평가방식은 수요기관이 구매예산기준에 따라 종합평가방식의 평가항목을 활용한 표준평가(Ⅰ)과 표준평가(Ⅱ) 중 1가지를 선택하여 하는 것이다. 두 평가방식의 공통평가항목은 ① 가격, ② 적기납품, ③ 품질관리, ④ 사후관리, ⑤ 신인도이다. 표준평가(Ⅰ)방식은 경영상태와 약자지원이, 표준평가(Ⅱ)방식은 납품실적과 수출기업 지원이 각각 평가항목에 추가되며, 이 사건 입찰 총 31건은 모두 표준평가(Ⅱ) 방식으로 진행되었다. 다) 이 사건 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 내역(2019. 1월 ∼ 2023. 3월) 21 이 사건은 수요기관인 서울물재생시설공단(이하 '공단’이라 한다)이 의뢰하고 조달청이 발주한 무기응집제 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 건으로서, 피심인들은 최초 합의를 통해 입찰에 참가하였던 때부터 공정거래위원회의 현장조사 직전까지의 기간인 2019년 1월부터 2023년 3월까지 총 31건의 입찰에 참가하였으며, 그 입찰 내역은 아래 <표 4>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743947" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <img src="table_image_4(1).png" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="table_image_4(2).png" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 22 피심인들은 2019년 1월부터 2023년 3월까지 조달청에서 발주한 총 31건의 무기응집제 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자, 투찰금액 및 납품물량을 합의하고 이를 실행하였다. 2) 합의 배경 23 공단은 당초 하수처리약품으로 폴리염화알루미늄(PAC)계열 무기응집제(이하 'PAC’)를 사용하고 있었는데, 2018년경 PAC의 원료에 들어가는 수산화나트륨, 염산 등의 원자재 공급 부족으로 가격이 폭등하면서 PAC의 수급에 차질이 생겼다. 24 이에 공단에서는 PAC를 대체하기 위하여 황산철계 무기응집제에 대해 하수처리 성능시험을 하였다. 시험 결과 하수처리성능에 적합하다고 결정되어 공단은 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰로 황산철계 무기응집제를 구매하기 시작하였다. 25 한편 공단으로부터 황산철계 무기응집제 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰을 제안받을 수 있는 업체는 피심인들뿐이었다. 이런 상황에서 피심인들은 서로 구두로 연락하여 낙찰자와 낙찰가격을 논의하고 누가 낙찰받는지와 관계없이 낙찰물량을 나눠 갖기로 합의하였다. <표 삽입을 위한 여백> <표 5> 폴리테츠코리아 선○○ 진술 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743949" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-3호증 3) 구체적 행위사실 가) 합의 과정 및 구체적 내용 26 공단에서 황산철계 무기응집제에 대한 구매를 추진하고 있던 2018년 10월경, 폴리테츠코리아의 선○○는 부천 소재 코다리 식당에서 태원의 이○○과 최○○을 만났다. 이 자리에서 선○○는 이○○과 최○○에게 출혈경쟁을 하지 말고 낙찰물량을 나눠 가지자고 제안하였다. 27 폴리테츠코리아는 자신의 무기응집제 제조원가가 태원에 비해 40% 정도 더 높았기 때문에 태원을 설득하여 적정 이윤과 물량을 확보하고자 하였다. 28 태원은 자신의 특허기술을 교묘하게 바꾸어 생산하는 폴리테츠코리아를 못마땅하게 생각하여 처음에는 이러한 제안을 거부하였다. 하지만 낙찰을 받지 못할 경우 공장가동이 멈추게 될 것을 우려하였고, 폴리테츠코리아와 물량을 나누면 공장을 계속 가동할 수 있게 되어 직원의 고용안정에 기여할 수 있다고 판단하고 해당 제안을 수락하기로 하였다. 29 이에 태원의 이○○은 폴리테츠코리아로부터 제안을 받은 며칠 후 부하직원인 최○○에게 문서로 남기지 말고 구두로 폴리테츠코리아의 선○○에게 동의의 의사를 전달하도록 하였다. 결국 폴리테츠코리아와 태원은 낙찰물량을 균등하게 배분하기로 합의하였으며, 이후 개별 입찰이 있을 때마다 해당 입찰 건의 낙찰자를 미리 정하고 투찰가격을 공유하였다. <표 6> 폴리테츠코리아 선○○ 진술 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743951" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-3호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743953" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-1호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743955" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-2호증 나) 합의 실행 30 피심인들은 2019년 1월부터 2023년 3월까지 조달청이 발주한 무기응집제 구매 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 31건에 합의한 대로 참여하였고 기본 합의내용에 따라 개별 입찰 때마다 태원의 최○○과 폴리테츠코리아의 선○○는 유선 연락을 통해 낙찰예정자와 투찰가격을 논의하여 결정하였다. 31 그 결과 태원은 14건, 폴리테츠코리아는 17건에 대하여 낙찰을 받았고, 낙찰자는 들러리와 물량을 배분하였다. 배분한 물량은 각자 납품하고 납품대금은 낙찰받은 피심인이 한꺼번에 받은 후 배정 비율에 해당하는 금액을 다른 피심인에게 지급하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743957" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-1호증 다) 물량 배분 및 비용 정산 32 제3자를 위한 단가계약의 특성상, 낙찰자가 결정된 후 공단이 나라장터를 통해 조달청에 납품수량, 납품기한 및 분할납품 여부 등을 요구하면 조달청에서 낙찰받은 피심인에게 납품단가, 납품수량, 납품기한 등의 내용이 포함된 분할납품 요구서를 통보한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743919" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-4호증 33 납품을 통보받은 피심인은 다른 피심인에게 전화상으로 연락하여 통보받은 물량 중 일부를 배정하여 직접 공단에 납품하도록 하였다. 예를 들면 통보받은 물량이 월요일 50톤, 수요일 50톤, 금요일 50톤이라면 월요일 납품 시 태원에서 25톤, 폴리테츠코리아에서 25톤을 각자 생산하여 자사 차량이 아닌 지입차<각주>4</각주>를 통해 직접 납품하였다. 태원이 이 사건 입찰에 대해 내부적으로 관리한 물량배분 내역은 <표 12>와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743921" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-3호증 34 이와 같이 낙찰받은 피심인은 이 사건 31건 입찰에서 다른 피심인에게 낙찰물량의 일부를 배정<각주>5</각주>하여 공단에 직접 납품하도록 요청하였고, 납품 이후 낙찰받은 피심인은 납품대금을 들러리 사업자에게 직접 또는 제3자<각주>6</각주>를 통해 정산하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743923" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 35 예를 들어, 피심인 태원은 <표13>과 같이 무기응집제의 주재료를 다른 피심인 폴리테츠코리아 또는 제3자에게서 구매한 것으로 세금계산서를 발행하여 상호 정산하였다. <표 13> 전자세금계산서(정산내역) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148743925" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-3호증 다) 합의 실행의 결과 36 피심인들은 2019년 1월부터 2023년 3월까지 총 31건의 입찰에서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정하고 합의한 대로 낙찰을 받았으며 구체적인 내역은 아래 <표 14>와 같다. <표 14> 피심인 2개 사의 합의 실행 결과 <img src="table_image_14(0).png" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <img src="table_image_14(1).png" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <img src="table_image_14(2).png" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 4) 인정 근거 37 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 피심인들의 낙찰내역(소갑 제1-2호증), 태원 최○○의 통화내역(소갑 제1-1호증), 계약별 매입매출내역(소갑 제1-3호증), 폴리테츠코리아 제출자료(소갑 제1-4호증), 태원 이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 태원 최○○ 진술조서(소갑 제2-2호증), 폴리테츠코리아 선○○ 진술조서(소갑 제2-3호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 38 피심인들의 행위가 법 제40조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 제8호의 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 ③ 이 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한 위법성 조각 사유로서 ④ 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 39 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>40 여기에서 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 41 특히, 부당한 공동행위의 합의를 구성하는 사업자들 사이의 의사 연락은 반드시 모든 참여 사업자들이 일회적으로 모여서 의사결정에 참여하는 회의와 같은 명시적인 형태일 것이 요구되지 아니하고, 수회에 걸친 부분적인 의사교환을 통해 사업자들 사이에 그들이 공동으로 의사결정을 한다는 암묵적인 요해가 형성된 정도로도 충분하다.<각주>8</각주>(2) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위 42 법 제40조 제1항 제8호의 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’에서“입찰”이란 거래상대방을 선정하면서 다수의 청약자가 서로의 청약내용을 알 수 없도록 하여 청약자 중 하나 혹은 다수를 선정하는 방법을, “투찰가격”이라 함은 입찰에 응한 청약자가 제출한 입찰가격을, “낙찰가격”은 낙찰자가 제출한 “투찰가격”을 의미한다. 나) 하나의 공동행위 43 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동으로 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서, 그 결정 주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고 향후 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>9</각주>44 또한 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>10</각주>다) 경쟁제한성 45 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 46 당해 공동행위가 법 제40조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부