공공분야 무기응집제 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 케이지케미칼 주식회사 및 코솔텍 주식회사<각주>1</각주>는 무기응집제 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470749" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(2018. 12. 31. 기준) 나. 시장 구조 및 실태 1) 무기응집제 개념 3 응집제는 정수장, 하수처리장 등에서 수(水)처리 과정 중 여과에 앞서 수중에 현탁되어 있는 입자를 응집ㆍ침전시키기 위해 첨가하는 물질로, 「먹는물 관리법」제36조의 규정에 따라 그 종류, 성능, 제조방법, 보존방법, 유통기한, 사후관리 등에 관한 기준 등이 정해져 있다. 4 환경부 고시(제2017-190호, 2017.10.23.)에 유기응집제 2종, 무기응집제 7종 등 총 9종의 응집제가 지정되어 있는데, 알긴산나트륨(SA, Sodium Alginate) 및 폴리아민(EPI-DMA, Epichlorohydrin Dimethylamine Polyamine)은 유기응집제, 폴리염화알루미늄(PAC, Poly Aluminum Chloride), 황산알루미늄(AS, Aluminum Sulfate), 폴리황산규산알루미늄(PASS, Poly Aluminum Sulfate Silicate), 폴리수산화염화규산알루미늄(PAHCS(또는 PACS), Poly Aluminum Hydroxy Chloride Silicate), 황산제이철(FS, Ferric Sulfate), 염화제이철(LFC, Liquid Ferric Chloride) 및 폴리수산화염화황산알루미늄(PAHCS, Poly Aluminum Hydroxy Chloro Sulfate)은 무기응집제이다. 2) 무기응집제 관련 시장 현황 5 무기응집제의 주요 수요처는 정수장 및 하수처리장이다. 폴리염화알루미늄(이하 'PAC’)이 가장 보편적으로 사용되는 무기응집제로, 정수장 조달시장의 약 50%, 하수처리장 조달시장의 약 70%를 차지한다. <표 2> 무기응집제 조달시장 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470767" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위: 톤, 백만 원) * 자료출처: 조달청 3) 이 사건 입찰 현황 6 이 사건 공동행위는 무기응집제 중 고염기도 무기응집제인 폴리수산화염화규산알루미늄(이하 'PACS’)에 대한 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에서 이루어졌다. 가) 다수공급자계약제도(MAS, Multiple Award Schedule) (1) 다수공급자계약의 정의 7 다수공급자계약이란 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제7조의2에 따라 각 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자를 구매함에 있어 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우, 품질ㆍ성능 또는 효율 등이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 하는 공급계약을 말한다. 8 즉, 각 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 납품실적ㆍ경영상태 등 일정한 기준에 적합한 자를 대상으로 협상을 통해 계약을 체결하고 수요기관이 직접 나라장터 종합쇼핑몰(shopping.g2b.go.kr)에서 자유롭게 물품을 선택하여 구매하도록 하는 제도이다. (2) 다수공급자계약 체결 절차 9 조달청이 시장조사 등을 통하여 구매계획을 수립한 후 나라장터 등을 이용하여 구매공고를 하면, 다수공급자계약에 참가하고자 하는 자는 적격성 평가 신청서 등을 제출한다. 10 조달청 담당부서는 적격자를 선정하고 가격협상 대상품목에 대한 가격협상을 하게 되며, 계약 체결 시 계약상대자는 종합쇼핑몰에 다수공급자계약상품의 정보를 등록한다. 11 위에서 살펴본 절차를 간략히 요약하면, ① 구매계획 수립 → ② 구매공고 → ③ 사업자 적격성 평가 → ④ 적격성 평가를 통과한 사업자 대상 가격협상 → ⑤ 계약체결 → ⑥ 계약관리가 된다. (3) 다수공급자계약 대상품목 12 다수공급자계약은 ① 규격(모델)이 확정되고 상용화된 물품, ② 단가계약이 가능한 물품, ③ 기타 조달청장이 필요하다고 판단하는 물품 등을 대상품목으로 하며, 연간 거래실적이 3천만 원 이상인 업체가 세부품명 기준으로 3개사 이상일 것과 업계 공통의 상용 규격 및 시험기준이 있을 것 등 일정 요건을 충족하여야 한다. 나) 다수공급자계약 2단계 경쟁 (1) 다수공급자계약 2단계 경쟁의 의의 13 다수공급자계약 2단계 경쟁이란 수요기관의 장이 조달청과 다수공급자계약이 체결된 사업자 중 5∼7개 이상의 사업자를 대상으로 제안 요청하여 경쟁(입찰)을 시키는 방식을 말한다. 14 이와 같은 다수공급자계약 2단계 경쟁은 조달사업에 관한 법률 제5조 제1항, 같은 법 시행령 제7조의2 제1항 및 제5항의 위임을 받아 구체적인 내용을 정하고 있는 「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」<각주>2</각주><각주>본 의결서에서 기술하고 있는 다수공급자계약 2단계 경쟁 관련 내용은 2012년 1월∼2016년 5월 기간 동안 시행된 「다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」과 현재 시행 중인 「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」모두 동일하게 규정하고 있으므로 이하에서는 현재 시행 중인 「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」을 기준으로 기술한다.</각주> 에 근거하고 있다. (2) 수요기관의 제안요청 및 제안서 제출 15 수요기관의 1회 납품요구대상금액이 아래 <표 3>과 같은 경우에는 2단계 경쟁 입찰을 실시하여야 하고, 5∼7개 이상(2개도 가능)의 업체에게 제안요청을 하여야 한다. <표 3> 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 대상금액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470769" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 16 제안요청을 받은 업체는 제안서를 나라장터 종합쇼핑몰에서 전자적(제안가격을 입력하는 방법)으로 제출하여야 하며, 제안서를 제출하지 아니한 경우에는 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격으로 제안한 것으로 간주한다. 17 가격 제안 시, 중소기업자간 경쟁제품인 경우에는 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격의 90% 미만으로 제안할 수 없다. 다만 할인행사 중인 경우 할인행사 가격 이하로 제안해야 하고 다량납품 할인율이 적용될 경우에는 할인금액 이하의 가격으로 제안해야 한다.<각주>「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」제10조(가격 제안) ① 계약상대자는 제9조 제1항에 따라 제안서를 제출하는 경우에는 수요기관이 제안요청서를 생성한 시점을 기준으로 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격(다량납품할인율 또는 할인행사에 의한 할인율이 적용된 경우에는 할인 후 낮은 가격)이하로 제안하여야 한다.② 제1항에도 불구하고 계약상대자는 수요물자가 중소기업자간 경쟁제품인 경우에는 제안요청서를 생성한 시점 기준 계약가격의 100분의 90 미만으로 제안할 수 없다.③ 제1항에도 불구하고 제안요청 대상 계약상대자가 제안서 제출기한까지 제안을 하지 않은 경우에는 해당 계약상대자가 수요기관이 제안요청서를 생성한 시점을 기준으로 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격(다량납품할인율 또는 할인행사에 의한 할인율이 적용된 경우에는 할인 후 낮은 가격)으로 제안한 것으로 한다.④ (생략)</각주> 무기응집제 중 가장 보편적으로 사용되는 PAC는 중소기업자간 경쟁제품이나, 이 사건 공동행위의 대상이 된 무기응집제인 PACS는 중소기업자간 경쟁제품이 아니다. (3) 납품대상업체 선정 18 납품대상업체 선정을 위한 평가방식은 최저가격제안방식, 종합평가방식(기본 평가항목 + 선택 평가항목), 표준평가방식 등 세 가지가 있다. 19 최저가격제안방식은 최저가격을 제안한 자를 납품대상업체로 선정하는 방식으로, 최저가격을 제안하여 그 제안금액이 가장 낮은 업체가 낙찰자로 결정된다. 20 종합평가방식은 가격<각주>가격의 평가방식에 따라 A형과 B형으로 구분되며, A형은 '제안평균가격 대비 제안가격 비율’로 평가하고, B형은 '평균제안율 대비 제안율 비율’로 평가한다.① A형: 제안평균가격 대비 제안가격 비율<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470771" alt="각주이미지"></img>② B형: 평균제안율 대비 제안율 비율<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470775" alt="각주이미지"></img></각주> , 적기납품, 품질검사(관리) 등 물품공급에 있어 가장 중요한 필수적인 사항들을 기본 평가항목으로 구성하고, 선호도ㆍ지역업체ㆍ납품기일ㆍ사후관리ㆍ납품실적 등을 선택 평가항목으로 구성하여 각각의 점수를 합산, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정하는 방식을 말한다. 21 표준평가방식은 수요기관이 구매가치에 따라 종합평가방식의 평가항목을 활용한 4가지 평가방식 중 1가지를 선택하여 평가하는 방식으로, 4가지 평가방식은 ① 기술 및 품질 우선 평가, ② 가격 우선 평가, ③ 정책지원 대상 우대 평가, ④ 선호도 고려 방식 등이며, 각각 선택한 항목에 높은 배점을 부여하여 점수를 산정, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정한다.<각주>예를 들어, 기술 및 품질 우선 평가 방식은 가격(65점), 적기납품(10점), 사후관리(13점), 기술(7점), 품질관리(5점)으로 항목이 구성되어 있고, 가격 우선 평가 방식은 가격(75점), 적기 납품(15점), 사후관리(5점), 품질관리(5점)으로 항목이 구성되어 있다.</각주> 다) 이 사건 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역(2014. 5. ∼ 2018. 11.) 22 이 사건은 수요기관인 지방자치단체와 한국수자원공사 등이 의뢰하고 조달청이 발주한 무기응집제 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰과 관련된 건으로서, 피심인들은 최초 합의를 통해 입찰에 참가하였던 때부터 공정거래위원회의 현장조사 직전까지의 기간인 2014년 5월부터 2018년 11월까지 총 29건의 입찰에 참가하였으며, 그 입찰 내역은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 무기응집제 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역 (단위: 원(부가세 포함), %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470777" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 23 피심인들은 2014년 5월부터 2018년 11월까지의 기간 동안 수요기관이 의뢰하고 조달청이 발주한 무기응집제 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)에 참가하면서, 사전에 낙찰예정업체 및 제안가격(또는 제안율)을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 2) 합의 배경 가) PACS 구매 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 유지 필요성 24 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰이 성립하기 위해서는 나라장터 종합쇼핑몰에 등록되어 제안요청을 할 수 있는 공급업체 수가 2 이상이어야 한다. PACS 공급업체는 케이지케미칼과 삼구화학공업의 2개사였는데, 삼구화학공업이 서울 지역 공급에 집중하면서 2014년 초 일부 지역의 고염기도 무기응집제 구매 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에서 케이지케미칼만이 단독으로 PACS 공급 등록업체로 남아, 입찰이 성립되지 않게 될 상황이 되었다. <표 5> 케이지케미칼 △△△ 진술 발췌(2019.11.5.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470779" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 피심인들 사이의 관계 25 코솔텍은 1994년 1월부터 2005년 9월까지 케이지케미칼에서 환경사업본부 남부지역팀장으로 근무했던 ???에 의해 2006년 8월에 설립되었다. 코솔텍은 2008년 이후 케이지케미칼이 제조한 무기응집제를 운송하는 협력 운송업체가 되어, 피심인들은 밀접한 관계가 있다. <표 6> 코솔텍 ??? 진술 발췌(2019.11.26.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470781" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 3) 구체적 행위사실 가) 합의 과정 및 구체적 내용 (1) 기본합의 성립 26 2014년 3월 19일 케이지케미칼의 ○○○와 △△△, 코솔텍의 ???이 코솔텍의 대구 사무실에 모여, 코솔텍이 나라장터 종합쇼핑몰에 PACS 제품을 신규 등록하여 PACS 공급업체가 2 이상이 되도록 함으로써 PACS 구매 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰을 유지시키고, 케이지케미칼이 주로 낙찰 받아 코솔텍이 이를 운송하기로 합의하였다. <표 7> 코솔텍 ??? 진술 발췌(2019.11.26.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470783" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 27 피심인들은 코솔텍이 나라장터 종합쇼핑몰에 PACS 제품을 신규 등록 할 때 케이지케미칼의 PACS 제품 규격을 사용하기로 합의하고, 이를 위해 케이지케미칼이 자신이 보유하고 있던 PACS 관련 특허권의 통상실시권을 코솔텍에게 허여하기로 하고 2014년 4월 1일에 이러한 내용의 협약서를 작성하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470745" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 8> 케이지케이칼과 코솔텍의 협약서 발췌(2014.4.1.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470751" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470747" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 9> 케이지케이칼 △△△ 진술 발췌(2019.11.5) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470753" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 (가) 합의 실행 방식 28 피심인들은 발주처로부터 제안 요청이 있으면 제안 마감 전에 유ㆍ무선 통화를 통해 제안율을 협의한 후 합의 결과대로 발추처에 제안하는 방식으로 합의를 실행하였다. 구체적으로 제안율을 합의하지 않는 경우에도 코솔텍이 자신이 낙찰 받지 않을 만한 적당한 금액으로 제안하거나 제안을 하지 않는 등의 방식으로 합의를 실행하였다. <표 10> 케이지케미칼 △△△ 진술 발췌(2019.11.5) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470755" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 11> 코솔텍 ??? 진술 발췌(2019.11.26) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470757" alt="이유 13번째 이미지" ></img> (나) 합의 실행의 결과 29 피심인 2개사는 2014년 5월부터 2018년 11월까지의 기간 동안 총 29건의 입찰에 참가하면서, 이 사건 합의에 따라 각 입찰 건별로 사전에 낙찰예정업체를 결정하였고, 사전에 전화, 문자 등을 통해 제안가격(투찰가격)을 협의한 후 그 협의 내용대로 투찰하였다. 30 즉, 낙찰예정업체의 영업담당자는 입찰마감일(제안서마감일) 또는 입찰마감일을 앞두고 들러리 참가업체의 영업담당자에게 제안율을 미리 알려주었으며, 제안율을 알려주지 않는 경우에는 들러리 참가업체가 임의로 투찰하되 제안율을 입력하지 않거나 100%에 근접한 수준으로 투찰하였다. 31 피심인들이 이 사건 입찰에 참가하여 낙찰받은 구체적인 내역은 아래 <표 12>와 같다. <표 12> 피심인 2개사의 합의 실행 결과 (단위: 원. %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470759" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 4) 근거 32 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 조달청 나라장터에서 확인한 무기응집제 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역(심사보고서 소갑 제1호증<각주>이하 “심사보고서 소갑 제○호증”은 “소갑 제○호증”으로 기재한다.</각주> ), 피심인들의 협약서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-4호증), 매곡 정수사업소 입찰(2014년 5월) 관련 케이지케미칼 △△△ 과장과 코솔텍 ??? 대표이사의 문자내역(소갑 제2-5호증), 전주권 관리단 및 공촌ㆍ부평ㆍ남동 정수사업소 입찰(이상 2018년 3월), 구미권 관리단 및 공촌 정수사업소 입찰(이상 2019년 9월) 관련 회의기록(소갑 제2-6호증), 수산 정수사업소 입찰(2018년 3월) 관련 케이지케미칼 △△△ 과장과 코솔텍 ▣▣▣ 부장의 문자내역(소갑 제2-7호증), 케이지케미칼 △△△ 과장의 통화내역(소갑 제2-8호증), 코솔텍 ▣▣▣ 부장의 통화내역(소갑 제2-9호증), 케이지케미칼 △△△ 과장 진술조서(소갑 제3-1호증 및 소갑 제3-2호증), 케이지케미칼 ▤▤▤ 상무 진술조서(소갑 제3-3호증), 코솔텍 ??? 대표이사 진술조서(소갑 제3-4호증), 코솔텍 ▣▣▣ 부장 진술조서(소갑 제3-5호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 33 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 34 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2007. 12. 13. 선고 2007두2852 판결 참조</각주> 35 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 36 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 하나의 공동행위 37 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조</각주> 다) 경쟁제한성 38 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 39 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두19298 판결, 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두24498 판결 참조</각주> 40 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 2. 가. 행위의 위법 여부 가) 합의의 존재 여부 41 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 2014년 5월부터 2018년 11월까지 실시된 29건의 입찰에 대하여 합의에 따라 낙찰예정자 및 제안가격을 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 42 피심인들은 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격을 결정하였므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 나) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 43 이 사건 29건의 입찰에서 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 제안가격을 합의하여 결정한 행위는, 코솔텍이 나라장터 종합쇼핑몰에 PACS 제품을 신규 등록하여 PACS 공급업체가 2 이상이 되도록 함으로써 PACS 구매 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰을 유지시키고, 케이지케미칼이 주로 낙찰 받아 코솔텍이 이를 운송하기로 한 기본 합의에 따라 각 입찰 건마다 구체적인 합의를 계속하여 온 경우이므로 하나의 공동행위에 해당한다. 다) 경쟁제한성 판단 44 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 제안가격을 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰 제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 외에 다른 의도를 찾아볼 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 이 사건 29건의 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다.<각주>이 사건 공동행위와 관련된 29건의 입찰은 29개 입찰별로 하나의 별개 시장만이 존재하므로 관련시장은 29개 입찰별로 각각 획정된다고 볼 수 있다.</각주> 2) 소결 45 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 46 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 47 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액<각주>부가가치세를 제외한 계약금액을 관련매출액으로 한다.</각주> 을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 낙찰예정자의 응찰가격을, 계약이 되지 않은 경우 낙찰금액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 보며, 이에 따라 관련매출액을 산정하면 <표 13>과 같다. <표 13> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470761" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 48 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 지자체 및 공공기관이므로 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 종합쇼핑몰에 다수공급자의 계약가격 등록 시 조달청과 협상을 거쳐 1차로 가격이 조정되는 점, 수요기관이 사업자에게 제안 요청을 하여야만 입찰에 참여할 수 있는 제한적 입찰방식인 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 49 산정기준은 위 가) (1)의 관련매출액에 위 나) (1)의 부과기준율을 각각 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을, 5 이상인 경우에는 (N-2)/N(N은 들러리 사업자의 수)를 감액한다. 2) 1ㆍ2차 조정 50 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래 <표 14>와 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 14> 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470763" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 51 피심인들 중 코솔텍은 총 29건의 입찰 중 27건의 입찰에서 들러리로 참여하였고, 낙찰 받은 2건도 케이지케미칼에 생산 위탁하여 현실적으로 취득한 이득이 거의 없는 점 등을 고려하여 2차 조정 산정기준에서 10%를 추가적으로 감경한다. 피심인들 모두 백만원 단위 미만은 절사한 금액을 부과과징금으로 결정한다. 그 내역은 아래 <표 15>와 같다. <표 15> 피심인별 부과과징금 (단위 :원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121470765" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 4. 결론 52 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.