공동주택 열병합발전기 정비공사 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 아람에너지 주식회사, 주식회사 에너세이버 및 조○○<각주>1</각주>은 아파트와 같은 공동주택의 열병합발전기 정비공사업을 하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>’ 제2조 제1호의 사업자에 해당하며, 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일 반 현 황 (기준: 각 연도 말, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628175" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주>*자료출처: 피심인들의 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 열병합발전시스템 개요 2 열병합발전시스템(Cogeneration System)은 가스연료 등 하나의 에너지원으로부터 전력과 열을 동시에 발생시키는 종합에너지시스템으로서, 전력을 생산한 후 발생하는 폐열을 회수하여 냉ㆍ난방 및 급탕 등에 활용함으로써 에너지 이용 효율 향상 및 이산화탄소 배출 저감을 목표로 하는 발전방식이다. 3 열병합발전시스템은 크게 ① 대규모 발전설비 운용을 통해 지역 단위의 전기와 난방을 생산ㆍ공급하는 판매자(사업자) 개념의 열병합발전소<각주>4</각주>와 ② 개별 건물의 자가발전을 위해 운용하는 소형 열병합발전기로 구분되며, 이 사건 공동행위의 대상인 공동주택 열병합발전시스템의 개념도는 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 공동주택 열병합발전시스템 개념도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628197" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>5</각주>2) 공동주택 열병합발전기 정비공사업 현황 4 열병합발전기 정비공사는 유지보수(Maintenance), 고장 수리(Trouble Shooting), 오버홀(Overhaul) 등으로 구분된다. 오버홀 공사는 아래 <표 3>과 같이 주로 엔진, 변속기 등 기계의 핵심부품을 완전히 분해하여 정비ㆍ수리ㆍ조정하는 작업을 말한다. <표 3> 공동주택 열병합발전기 실물 사진 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628211" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 5 우리나라에서는 2000년대 초반부터 기존의 대규모 열병합발전소 위주에서 벗어나 소형 자가 열병합발전 보급을 위한 정책이 추진되어 왔으나,<각주>6</각주>연료가스 발전 단가가 수전(受電)요금에 비해 점차 높아짐에 따라 자가발전의 효과 금액이 적어지게 되었다. 또한, 정부도 집단에너지 사업용 열병합발전을 우선함에 따라 기존의 소형 열병합발전기 시장이 크게 위축되었고, 공동주택 등 개별 건물의 소형 열병합발전기 설치 수요도 급감하였다.<각주>7</각주>6 이에 따라, 열병합발전기를 수입<각주>8</각주>하여 설치하던 업체들은 대부분 폐업하였고, 현재는 기존에 설치되어 있는 열병합발전기에 대한 정비공사만을 전문적으로 하는 소수의 업체들만 남아있는 것으로 확인된다.<각주>9</각주>7 현재 열병합발전기를 운용하고 있는 공동주택은 전국적으로 약 40∼50개 단지만 있는 것으로 확인되고, 열병합발전기 운용을 중단하는 공동주택의 수도 지속적으로 늘어나고 있다. 따라서, 열병합발전기 정비공사 입찰은 시장이 점차 축소되고 신생 업체의 유입도 거의 없어 연간 입찰 건수 및 입찰참여 업체 수가 매우 적은 사양산업인 것으로 파악된다. 3) 공동주택 열병합발전기 정비공사 관련 입찰제도 8 열병합발전기의 운용을 위해서는 유지보수<각주>10</각주>, 오버홀 등 정비공사를 지속적으로 실시해야 하며, 아파트와 같은 공동주택의 입주자대표회의 또는 관리주체가 각종 공사 및 용역업자를 선정하는 경우 국토교통부 고시인 '주택관리업자 및 사업자 선정지침<각주>11</각주>’에 따라 경쟁입찰을 실시하여야 한다. 9 한편, 일반적인 공동주택 열병합발전기 정비공사의 사업자 선정 입찰 및 공사 진행 절차는 다음 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 공동주택 열병합발전기 정비공사 입찰 및 공사 진행 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628215" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰 현황 1) 입찰 내용 10 인천 남동구 소재 만○○○○단지아파트 입주자대표회의 등이 발주한 열병합발전기 정비공사 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다) 등 이 사건 입찰(9건)의 구체적 현황은 아래 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 이 사건 입찰 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628217" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 입찰방식 11 이 사건 입찰 중 '만○○○○단지아파트 오버홀 공사’ 등 7건은 '주택관리업자 및 사업자 선정지침’에 따라 기술능력, 사업실적, 자본금 하한 등 일정한 자격을 갖춘 사업자들만 입찰에 참여하도록 하는 제한경쟁입찰로 실시되었고, '칠○○○○○단지아파트 오버홀 공사’ 등 2건의 입찰은 일반경쟁입찰로 실시되었다. 3) 입찰방법 12 '주택관리업자 및 사업자 선정지침’에 따르면, 공동주택 사업자를 선정하는 경우 기본적으로 공동주택관리정보시스템(k-apt) 등 전자입찰시스템을 이용하도록 되어 있으며, 수의계약 또는 적격심사제로 사업자를 선정하는 경우 우편 접수 또는 방문 제출 등의 직접입찰 방식으로 진행할 수 있다. 이 사건 입찰 중 '만○○○○단지아파트 오버홀 공사’ 등 5건은 전자입찰로, '옥○○○○○아파트 오버홀 공사’ 등 4건은 직접입찰로 실시되었다. 4) 낙찰자 결정방법 13 이 사건 입찰 중 '만○○○○단지아파트 오버홀 공사’ 등 5건은 최저가 낙찰제로, '옥○○○○○아파트 오버홀 공사’ 등 4건은 적격심사제를 적용하여 낙찰자를 선정하였다. 다만, 최저가 낙찰제를 실시하지 않은 입찰 건의 경우에도 '반○○○○○아파트 오버홀 공사’ 건을 제외하고는 모두 최저가 투찰자가 낙찰업체로 결정된 점에 비추어 볼 때 사실상 투찰가격이 낙찰에 가장 큰 영향을 준 것으로 보인다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 1) 이 사건 공동행위의 개요 14 이 사건 입찰은 전체적으로 아람에너지의 대표이사인 이○○(이하 '이○○’로 기재한다)가 위 <표 5>와 같이 이 사건 입찰 건들이 공고되면 평소 친분이 있었던 에너세이버의 대표이사인 김○○(이하 '김○○’으로 기재한다)과 에너지원의 대표인 조○○에게 유선으로 연락하여 해당 입찰의 내용을 안내해주면서 각 입찰에 참여해 달라고 요청하는 방식으로 이루어졌다.<각주>12</각주>15 특히, 각 입찰 건에서 이○○는 에너세이버와 에너지원의 견적서 및 세부산출내역서 등을 작성하여 이메일로 김○○과 조○○에게 송부해 주었고, 이를 받은 김○○과 조○○은 자신들의 업체 명의로 입찰서류를 작성하여 형식적으로 입찰에 참여하였다.16 이와 같은 방식 등을 통해 이 사건 입찰에서 모두 아람에너지가 낙찰자로 선정되었으며, 이 사건 입찰의 구체적 내용 및 결과는 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 입찰의 내용 및 결과 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628219" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 합의 배경 가) 피심인 대표들의 친분 관계 17 2000년대 이후 열병합발전기 신규 설치 수요가 급감함에 따라 열병합발전기 설치 업체들은 대부분 폐업하였으나, 2001년 김○○은 에너세이버를 설립하여 현재까지 공동주택 열병합발전기 정비공사업에 종사하고 있다. 18 한편, 이○○와 조○○은 2003년부터 2009년까지 열병합발전기 수입ㆍ설치ㆍ유지보수 전문업체인 주식회사 케너텍(이하 '주식회사’를 생략한다)이라는 회사에서 함께 재직하였으며, 2009년 이○○가 케너텍에서 퇴사한 후 아람에너지를 설립하고, 조○○이 직원으로 입사하게 되면서 두 사람은 2014년까지 아람에너지에서 함께 근무하였다. 이후, 조○○은 2014년에 아람에너지에서 퇴사한 후 에너지원을 설립하여 현재까지 개인사업자로 업계에 종사하고 있다. 19 이처럼 피심인의 대표들은 동종업계에서 오랫동안 함께 일하며 친분을 쌓아 왔으며, 이와 같은 사실은 아래 <표 7∼8>과 같이 이○○와 김○○의 진술 내용 등으로 확인된다. <표 7> 이○○ 진술조서<각주>13</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628221" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 김○○ 진술조서<각주>14</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628223" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 최저가 입찰제 20 공동주택 열병합발전기 정비공사 사업자 선정 입찰은 조달청 등 공공기관이 발주하는 관수 입찰과는 달리 기초금액 및 낙찰 하한선의 부재로 투찰가격 예상이 상대적으로 어렵고, 입찰참여업체 간 치열한 경쟁이 이루어질 경우 낙찰가격이 크게 낮아져 낙찰을 받더라도 수익이 적거나 오히려 손해가 발생할 가능성도 존재한다. 21 따라서, 최저가 경쟁이 심화되는 상황 속에서는 낙찰을 받기 위해 이익이 없거나 손해가 발생하더라도 투찰가격을 극단적으로 낮추어야 하는 경우도 발생하게 된다. 이런 상황 속에서 피심인들은 무리한 저가 투찰 경쟁에 따른 수익성 악화를 피하고 적정수준의 낙찰가격을 보장받을 필요가 있었다. <표 9> 이○○ 진술조서<각주>15</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628225" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> 김○○ 진술조서<각주>16</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628177" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 다) 유찰 방지 22 열병합발전기 정비공사 입찰 시장은 입찰참가자격 및 기술인력 등 공사 수행 능력을 보유한 업체가 소수<각주>17</각주>이므로, 아람에너지로서는 유효한 입찰의 성립(제한경쟁입찰의 경우 3인 이상, 일반경쟁입찰의 경우 2인 이상) 및 유찰 방지를 위해 에너세이버와 에너지원의 들러리 참여가 필요하였다. 3) 이 사건 입찰의 구체적 합의 과정 및 결과<각주>18</각주>가) 만○○○○단지아파트 오버홀 공사 입찰 23 인천 남동구 소재 만○○○○단지아파트 입주자대표회의가 2018. 3. 21. 열병합발전기 오버홀 공사 입찰을 공고하자, 이○○는 김○○에게 유선으로 연락하여 아람에너지가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참여해달라고 요청하였다. 김○○은 이○○의 들러리 요청을 수락하였고, 이○○는 김○○에게 다음 <표 11>과 같이 에너세이버의 산출내역 및 투찰가격을 기재한 견적서를 이메일로 송부하였다. <표 11> 이○○가 김○○에게 보낸 이메일 내용<각주>19</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628179" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 24 김○○은 이○○가 보내준 위 견적서의 산출내역 및 투찰금액을 그대로 에너세이버의 입찰서류로 제출하였고, 그 결과 최저가로 투찰한 아람에너지가 낙찰자로 선정되어 2018. 4. 16. 해당 계약(계약금액: 76,336,000원)을 체결하였다. 나) 옥○○○○○아파트 오버홀 공사 입찰 25 서울 성동구 소재 옥○○○○○아파트 입주자대표회의가 2018. 4. 30. 공고한 열병합발전기 오버홀 공사 입찰은 법인사업자만 참여가 가능하였고, 또한 이 입찰 건은 제한경쟁입찰<각주>20</각주>로 실시되어 3인 이상의 유효한 입찰 참가업체 참여 조건을 충족하는 것이 어려웠다. 26 이에, 이○○는 2회 유찰 후 수의계약 체결을 유도하기 위하여 김○○에게 1차 및 2차 입찰에 참여하지 말아 줄 것을 유선으로 요청하였고, 김○○이 이 요청을 수락함으로써 1차 입찰에 이어 2018. 5. 8. 실시된 2차 입찰도 유찰되었다. 27 이후, 옥○○○○○아파트 입주자대표회의는 입찰의 유일한 참여업체였던 아람에너지와 수의계약을 체결하기 위해 아람에너지에게 다른 업체와의 비교견적서를 요청하였고, 이○○는 다음 <표 12>와 같이 김○○에게 투찰가격 및 세부견적을 기재한 산출내역서를 이메일로 송부하면서 수의계약용 비교견적서 작성을 요청하였다. <표 12> 이○○가 김○○에게 보낸 이메일 내용<각주>21</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628181" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 28 김○○은 이○○가 보내준 산출내역서의 세부내역 및 견적금액 그대로 에너세이버 명의의 비교견적서를 작성하여 회신해 주었고, 그 결과 아람에너지가 최저가 견적업체로 선정되어 2018. 5. 16. 수의계약(계약금액: 94,000,000원)을 체결하였다. 다) 청○○○아파트 오버홀 공사 입찰 29 대구 중구 소재 청○○○아파트 입주자대표회의가 2018. 7. 31. 열병합발전기 오버홀 공사 입찰을 공고하자, 이○○는 김○○과 조○○에게 유선으로 연락하여 아람에너지가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참여해달라고 요청하였다. 김○○과 조○○은 이○○의 들러리 요청을 수락하였고, 이○○는 김○○과 조○○에게 산출내역 및 투찰가격을 기재한 견적서를 이메일로 송부하였으며, 김○○에게 보낸 이메일 내용은 아래 <표 13>과 같다. <표 13> 이○○가 김○○에게 보낸 이메일 내용<각주>22</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628183" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 30 김○○과 조○○은 이○○가 보내준 견적서의 산출내역 및 투찰금액 중 노무비, 경비 등 인건비 관련 금액만을 일부 수정한 후 에너세이버 및 에너지원의 입찰서류로 제출하였고, 그 결과 최저가로 투찰한 아람에너지가 낙찰자로 선정되어 2018. 8. 6. 해당 계약(계약금액: 84,556,000원)을 체결하였다. 라) 오○○○○○아파트 오버홀 공사 입찰 31 대전 대덕구 소재 오○○○○○아파트 입주자대표회의가 2018. 8. 1. 열병합발전기 오버홀 공사 입찰을 공고하자, 이○○는 김○○에게 유선으로 연락하여 아람에너지가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참여해 달라고 요청하였다. 김○○은 이○○의 들러리 요청을 수락하였고, 이○○는 아래 <표 14>와 같이 김○○에게 산출내역 및 투찰가격을 기재한 견적서를 이메일로 송부하였다. <표 14> 이○○가 김○○에게 보낸 이메일 내용<각주>23</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628185" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 32 김○○은 이○○가 보내준 견적서의 산출내역 및 투찰금액을 그대로 에너세이버의 입찰서류로 제출하였고, 그 결과 최저가로 투찰한 아람에너지가 낙찰자로 선정되어 2018. 8. 14. 해당 계약(계약금액: 89,162,000원)을 체결하였다. 마) 칠○○○○○단지아파트 오버홀 공사 입찰 33 대구 북구 소재 칠○○○○○단지아파트 입주자대표회의가 2018. 8. 31. 열병합발전기 오버홀 공사 입찰을 공고하자, 이○○는 김○○에게 유선으로 연락하여 아람에너지가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참여해달라고 요청하였다. 김○○은 이○○의 들러리 요청을 수락하였고, 이○○는 아래 <표 15>와 같이 김○○에게 산출내역 및 투찰가격을 기재한 견적서를 이메일로 송부하였다. <표 15> 이○○가 김○○에게 보낸 이메일 내용<각주>24</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628187" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 34 김○○은 이○○가 보내준 견적서의 산출내역 및 투찰금액을 그대로 에너세이버의 입찰서류로 제출하였고, 그 결과 최저가로 투찰한 아람에너지가 낙찰자로 선정되어 2018. 9. 13. 해당 계약(계약금액: 73,214,000원)을 체결하였다. 바) 시○○○아파트 고장 수리 공사 입찰 35 서울 금천구 소재 시○○○아파트 입주자대표회의가 2019. 2. 22. 열병합발전기 고장 수리 공사 입찰을 공고하자, 이○○는 김○○에게 유선으로 연락하여 아람에너지가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참여해달라고 요청하였다. 김○○은 이○○의 들러리 요청을 수락하였고, 이○○는 다음 <표 16>과 같이 김○○에게 산출내역 및 투찰가격을 기재한 견적서를 이메일로 송부하였다. <표 16> 이○○가 김○○에게 보낸 이메일 내용<각주>25</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628189" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 36 김○○은 이○○가 보내준 견적서의 산출내역 및 투찰금액 중 경비, 이윤 관련 금액만을 일부 수정한 후 에너세이버의 입찰서류로 제출하였고, 그 결과 입찰에서 최저가로 투찰한 아람에너지가 2019. 3. 5. 낙찰자로 선정되어 해당 계약(계약금액: 43,395,000원)을 체결하였다. 사) 사○○○아파트 고장 수리 공사 입찰 37 서울 동작구 소재 사○○○아파트 입주자대표회의가 2019. 10. 2. 열병합발전기 고장 수리 공사 입찰을 공고하자, 이○○는 김○○과 조○○에게 유선으로 연락하여 아람에너지가 낙찰받을 수 있도록 들러리 참여를 요청하였다. 김○○은 이○○의 들러리 요청을 수락하였고, 이○○는 아래 <표 17>과 같이 김○○에게 산출내역 및 투찰가격을 기재한 견적서를 이메일로 송부하였다. <표 17> 이○○가 김○○에게 보낸 이메일 내용<각주>26</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628191" alt="이유 17번째 이미지" ></img>38 그러나 이 입찰에서 사○○○아파트 입주자대표회의가 제시한 입찰참가자격은 아래 <표 18>과 같이 “최근 3년간 아파트 열병합 보수실적 5개 단지 이상인 자본금 2억 원 이상의 법인사업자”였다. 따라서, 개인사업자인 조○○은 입찰서류를 제출하였음에도 부적격업체로 탈락하게 되었고, 이로 인해 '주택관리업자 및 사업자 선정지침’ 제5조 제1항에 따른 3인 이상의 유효한 입찰 참가 조건을 충족하지 못하여 1차 입찰은 유찰되었다. <표 18> 사○○○아파트 입주자대표회의 제출자료<각주>27</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628193" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 39 1차 입찰 이후 피심인들만으로는 유효한 입찰 성립이 어려워지게 되자, 이○○와 김○○은 2회 유찰 후 수의계약을 유도한 후 2개사 중 누구든 입주자대표회의의 지명을 받는 업체가 계약을 체결하여 공사를 수주하기로 합의하였고, 이에 따라 2019. 10. 2. 공고된 2차 입찰에서는 아람에너지와 에너세이버가 모두 불참하여 유찰되었다. 이후, 사○○○아파트 입주자대표회의는 가장 높은 적격심사점수를 획득한 아람에너지와 2019. 10. 15. 수의계약(계약금액: 50,830,000원)을 체결하였다. 아) 반○○○○○아파트 오버홀 공사 입찰 40 경남 창원시 소재 반○○○○○아파트 입주자대표회의가 2020. 3. 11. 열병합발전기 오버홀 공사 입찰을 공고하자, 이○○는 김○○과 조○○에게 유선으로 연락하여 아람에너지가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참여해달라고 요청하였다. 김○○과 조○○은 이○○의 들러리 요청을 수락하였고, 이○○는 아래 <표 19∼20>과 같이 김○○과 조○○에게 산출내역 및 투찰가격을 기재한 견적서를 이메일로 송부하였다. <표 19> 이○○가 김○○에게 보낸 이메일 내용<각주>28</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628195" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <표 20> 이○○가 조○○에게 보낸 이메일 내용<각주>29</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628199" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 41 김○○과 조○○은 이○○가 보내준 견적서의 산출내역 및 투찰금액을 그대로 에너세이버 및 에너지원의 업체 명의로 입찰서류로 제출하였고, 그 결과 가장 높은 적격심사 점수를 얻은 아람에너지가 낙찰자로 선정되어 2020. 3. 23. 해당 계약(계약금액: 159,029,000원)을 체결하였다. 자) 청○○○아파트 오버홀 공사 입찰 42 경남 창원시 소재 청○○○아파트 입주자대표회의가 2021. 10. 27. 열병합발전기 오버홀 공사 입찰을 공고하자, 이○○는 김○○과 조○○에게 유선으로 연락하여 아람에너지가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참여해달라고 요청하였다. 김○○과 조○○은 이○○의 들러리 요청을 수락하였고, 이○○는 아래 <표 21∼22>와 같이 김○○과 조○○에게 산출내역 및 투찰가격을 기재한 견적서를 이메일로 송부하였다. <표 21> 이○○가 김○○에게 보낸 이메일 내용<각주>30</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628201" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <표 22> 이○○가 조○○에게 보낸 이메일 내용<각주>31</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124628203" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 43 김○○과 조○○은 이○○가 보내준 견적서의 산출내역 및 투찰금액을 그대로 에너세이버 및 에너지원 입찰서류로 제출하였고, 그 결과 최저가로 투찰한 아람에너지가 낙찰자로 선정되어 2021. 11. 9. 해당 계약(계약금액: 82,450,000원)을 체결하였다. 나. 인정 근거 44 위와 같은 사실은 피심인들의 의견서, 소갑 제1-1호증(들러리 협조 요청 이메일) 내지 제1-3호증(만○○○○단지아파트 입찰참가자별 투찰서류), 소갑 제2-1호증(수의계약 비교견적 요청 이메일) 내지 제2-3호증(옥○○○○○아파트 입찰공고문, 계약서), 소갑 제3-1호증(들러리 협조 요청 이메일) 내지 제3-3호증(청○○○아파트 2018년 입찰공고문, 계약서), 소갑 제4-1호증(들러리 협조 요청 이메일) 내지 제4-3호증(오○○○○○아파트 입찰공고문, 계약서), 소갑 제5-1호증(들러리 협조 요청 이메일) 내지 제5-3호증(칠○○○○○단지아파트 입찰공고문, 계약서), 소갑 제6-1호증(들러리 협조 요청 이메일) 내지 제6-3호증(시○○○아파트 입찰공고문, 계약서), 소갑 제7-1호증(들러리 협조 요청 이메일) 내지 제7-4호증(사○○○아파트 입찰 관련 아람에너지 이○○ 추가 문답서, 이메일), 소갑 제8-1호증(들러리 협조 요청 이메일) 내지 제8-4호증(반○○○○○아파트 입찰공고문, 계약서), 소갑 제9-1호증(들러리 협조 요청 이메일) 내지 제9-4호증(청○○○아파트 2021년 입찰공고문, 계약서), 소갑 제10-1호증(에너지원 조○○ 진술조서, 2022. 5. 3.) 내지 제10-5호증(피심인 2차 합의서, 2016. 7. 16.) 및 조○○이 이 사건 심의일에 심판정에서 진술한 내용 등을 통해 인정된다. 다. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 45 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 46 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>32</각주>47 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 48 특히, 부당한 공동행위의 합의를 구성하는 사업자들 사이의 의사의 연락은 반드시 모든 참여 사업자들이 일회적으로 모여서 의사결정에 참여하는 회의와 같은 명시적인 형태일 것이 요구되지 아니하고, 수회에 걸친 부분적인 의사교환을 통해 사업자들 사이에 그들이 공동으로 의사결정을 한다는 암묵적인 요해가 형성된 정도로도 충분하다.<각주>33</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 49 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 50 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 51 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>34</각주>52 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>35</각주>라. 구체적 판단 1) 합의의 존재 여부 53 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 입찰들에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 정하는 데에 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 '합의’에 해당한다. 2) 경쟁제한성 여부 54 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의하고 그 합의를 실행하여 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 될 가능성을 원천적으로 배제하고, 낙찰예정자가 실질적인 경쟁 없이 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였음이 인정된다. 3) 소결 55 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 56 아람에너지가 이 사건 공동행위를 주도하였고, 향후에도 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 위반행위를 반복할 우려가 있으므로, 법 제21조에 따라 아람에너지에게는 '시정명령’을 부과한다. 57 에너세이버와 조○○은 연간 매출액이 30억 원 이하인 점, 이 사건 입찰에서 낙찰을 받은 사실이 없었던 점, 따라서 이 사건 공동행위로 인해 부당이득을 얻은 것으로 보기 어려운 점 등을 고려하여, '공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>36</각주>’ 제57조 제1항 제1호와 제2항 및 [별표] 경고의 기준 1. 가.에 따라 각각 '경고’ 조치한다. 나. 과징금 부과 1) 과징금 부과 여부 58 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백한 점, 아람에너지의 대표이사인 이○○의 주도로 이 사건 공동행위가 이루어진 점, 또한 이 사건 입찰에서 아람에너지만 낙찰을 받았던 점 등을 종합적으로 고려하여, 아람에너지에게는 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항, 법 시행령 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준 및 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>37</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)에 따라 과징금을 부과한다.