공동주택 위탁관리업체 선정 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 우리관리 주식회사(이하 사업자 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다), 대원종합관리, 서림주택관리, 율산개발, 광인산업은 공동주택의 위탁관리 서비스를 업으로 행하는 자들로서, 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다)」제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750099" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인들이 제출한 자료 및 KISLINE 공시자료 나. 시장구조 및 실태 1) 공동주택관리업의 개요 3 공동주택 위탁관리업은 아파트나 주상복합 등 공동주택을 관리하는 용역업으로서 세부적으로는 공동주택의 공용부분 유지ㆍ보수 및 안전관리, 공동주택 내의 경비ㆍ청소ㆍ소독 및 쓰레기수거 등의 업무, 관리비 및 사용료의 징수와 공과금 등의 납부대행, 장기수선충당금의 징수ㆍ적립 및 관리 등을 수행하게 된다. 공동주택은 건축물의 벽ㆍ복도ㆍ계단 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 주택<각주>1</각주>으로, 아파트, 연립주택, 다세대주택, 기숙사로 구분된다<각주>2</각주>. 4 공동주택은 공동주택관리법에 따라 주택관리사의 배치가 반드시 필요한 의무관리대상과 그렇지 않은 비의무관리대상<각주>3</각주>으로 구분되는데, 3백 세대 이상의 공동주택, 150세대 이상으로서 승강기가 설치된 공동주택, 150세대 이상으로서 중앙집중식 난방방식(지역난방 방식 포함)의 공동주택, 주택 외의 시설과 주택이 함께 건축된 건축물(주상복합아파트)로서 주택이 150세대 이상인 건축물은 의무관리대상 공동주택이다. 2) 공동주택 관리형태 5 공동주택의 관리형태<각주>4</각주>는 관리주체에 따라 자치관리와 위탁관리로 구분된다. 자치관리는 입주자들이 자치관리기구인 입주자대표회의를 구성하여 모든 관리업무를 스스로 결정하고 집행하는 형태이며, 위탁관리는 주택관리업을 등록한 사업자에게 일정액의 위탁수수료를 지급하고 시설물관리, 직원인사, 노무관리, 예산결산감사 등 관리업무 전반을 위탁하여 관리하는 형태이다. 6 우리나라의 경우 위탁관리 형태라 하더라도 일반적으로 관리업체가 관리비 전반에 대하여 예산편성 및 집행 권한까지 갖는 것은 아니며, 공동주택의 직접적인 관리비용에 대해서는 입주자대표회의가 직접 지불하고 주택관리업체는 수수료만 따로 받는 방식으로 사실상 자치관리의 요소가 많이 포함된 형태라고 할 수 있다. 나) 시장현황 7 주택관리업은 2015년 기준 전국에서 499개 업체가 영업 중에 있는데 당초 허가제에서 등록제로 전환되면서 업체수가 급격히 증가하였고, 이에 따라 위탁관리수수료는 지속적으로 하락하는 추세에 있다. 또한, 주택관리업체는 대부분 중소사업자들로 20억 원 이하의 소규모 자본금으로 설립되고, 이중 중상위권 이상의 업체들은 아파트 밀집지역인 수도권을 중심으로 분포되어 있으며, 수도권이외 중소도시의 업체들은 그 규모가 더욱 작다. 8 피심인 5개사가 관리하고 있는 아파트 단지 및 세대수, 관리면적은 아래의 <표 4>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750145" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처 : 2016년 10월 기준 한국주택관리협회 제출자료 3) 이 사건들의 입찰 방식 가) 공동주택 위탁관리업체 선정방식 9 공동주택 위탁관리업체 선정방식으로는 수의계약과 경쟁입찰방식이 있고, 입주자대표회의는 기존 관리업체와 수의계약을 할 수 있는데, 이를 위해서는 입주자대표회의 구성원의 3분의 2 이상이 찬성하여야 한다. 주민들이 관리업체를 변경하고자 하는 경우 또는 입주자대표회의의 논의 결과 업체를 변경하기로 결정한 경우에는 경쟁입찰을 통해 위탁관리업체를 선정한다. 경쟁입찰 방식을 통해 공동주택 위탁관리 업체를 선정하는 경우에는 「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조제2호에 따른 정보처리시스템을 통해(이하 "전자입찰방식"이라 한다) 하여야 하고, 다만 선정방법 등이 전자입찰방식을 적용하기 곤란한 경우로서 국토교통부장관이 정하여 고시하는 내용에 해당하는 경우에는 전자입찰방식을 적용하지 아니할 수 있다. 나) 이 사건들 입찰에 있어 낙찰자 결정방식 10 위탁관리업체 선정 입찰에서의 낙찰자 결정방식으로는 최저가낙찰제 및 적격심사제가 있는데, 최저가 낙찰제로 인한 관리부실 문제가 많이 발생하게 되자 2012년 9월 이후에는 적격심사 방식이 도입되어 최저가 낙찰제와 병행하여 시행되고 있다. (1) 최저가 낙찰방식 11 최저가 낙찰방식은 단위면적(㎡)당 관리단가 또는 월간 위탁수수료를 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하는 방식으로서 낙찰자는 입찰가격의 평가만으로 결정되기 때문에 입찰에 참여하는 사업자들은 치열한 가격경쟁을 하게 된다. (2) 적격심사 낙찰방식 12 적격심사제는 국토교통부 고시에 규정된 적격심사제 표준평가표를 기준으로 입주자대표회의의 결정을 통해 입찰가격(30점)과 관리능력(70점 : 기업신뢰도 30점, 업무수행능력 30점, 사업제한 10점)을 평가하여 높은 점수를 얻은 업체를 낙찰자로 선정하고, 동점이 있는 경우에는 입찰가격이 낮은 업체를 낙찰자로 선정하며, 입찰가격까지 동일할 경우에는 추첨으로 낙찰자를 선정하는 방식이다. 적격심사제 방식에서 입찰가격은 입주자대표자회의가 공고한 입찰내역서를 기준으로 산출하게 되는데, 입주자대표회의는 5∼8개 정도의 세부항목<각주>5</각주>으로 구성된 입찰내역서를 공고하고, 각 세부항목별 관리단가를 ㎡당 1원 이상의 가격으로 투찰<각주>6</각주>하도록 하고 있다. 13 적격심사 입찰의 경우 입찰에 참여하는 대부분의 업체들은 입찰내역서의 세부항목별 단가를 1원으로 투찰하는 것이 일반적인 바, 입찰참여 업체들의 투찰가격은 대부분 동일함으로 가격보다는 아파트 관리능력 이 낙찰자 결정에서 핵심요소가 된다. 적격심사제 방식에서 관리능력 평가항목은 기업신뢰도(30점 : 신용평가등급 15점, 행정처분건수 및 관리세대수 15점)와 업무수행능력(30점 : 기술자보유 10점, 장비보유 10점, 관리실적 10점), 사업제안서(10점)로 구성되는데, 관리능력 평가항목은 공동주택 위탁관리 업체의 용역서비스 품질을 평가하는 기준이 된다. 14 관리능력 평가 항목 중 기업신뢰도와 업무수행능력은 객관적인 지표로 점수가 계산되며 입찰참여사들은 사전에 자신들의 평가점수와 경쟁업체의 평가점수를 확인할 수 있다<각주>7</각주>. 다만, 사업제안서 평가점수는 대표자회의 구성원들의 주관적인 평가로 점수가 부여된다. 적격심사제 방식의 입찰에서 낙찰이 되기 위해서는 관리능력 점수(70점)와 입찰가격 점수(30점)를 합산하여 높은 점수를 받아야 하기 때문에 입찰참여 사업자는 우선적으로 최저투찰가로 입찰가격 최고점인 30점을 받은 후 관리능력 평가항목에서 높은 점수를 받아야 한다. 이와 같이, 공동주택 위탁관리업체 선정과 관련한 적격심사 입찰의 특성상 입찰에 참여하는 대부분의 업체들은 입주자대표회의에서 제시하는 최저 관리단가로 투찰하고 있으며, 이에 따라 입찰참여사들의 기본적인 수주전략은 입주자대표회의에서 제시하는 최저관리단가로 투찰하고, 관리능력 중 대표자회의 구성원들의 주관적인 평가로 이루어지는 사업제안서에서 높은 점수를 얻는 것이다. 4) 이 사건들의 입찰 현황 15 이 사건들은 아파트 입주자대표회의가 발주하였고, 위탁관리업체들인 피심인들이 3∼4개 업체씩 입찰에 참여하여 그 중 1개 업체가 낙찰된 건으로 각 사건별 입찰 건의 발주처, 입찰일정, 입찰현황 및 계약금액은 아래 <표 5>과 같다. <표 5> 이 사건들의 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750147" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주><각주>11</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 16 공동주택 위탁관리업체에 소속된 영업담당 본부장과 직원들은 회사의 이익증대를 위해 기존에 자신들이 관리하고 있던 단지의 경우 지속적으로 관리를 계속하고, 신규 입찰이 이루어지는 단지의 경우 경쟁 없이 수주하기 위해 상호간 협조를 통해 입찰에 참여하였다. 17 영업담당 직원들은 자사가 수주하여야 될 아파트 단지를 대상으로 입찰이 진행되면 친분이 있는 다른 업체의 직원에게 전화연락을 통해 들러리 입찰 참여를 요청하였고, 요청을 받은 업체는 자신이 관리하고 있는 아파트도 향후 입찰이 실시되는 경우 협조요청을 하기 위해 그 들러리참여 요청에 응하였다. 이와 같은 배경 하에 피심인 우리관리, 대원종합관리, 서림주택관리, 율산개발 4개사는 2013년 5월부터 2015년 9월까지<각주>12</각주>4건의 아파트 위탁관리업체 선정 입찰에 참여함에 있어 사전에 낙찰예정사, 들러리사, 들러리사의 투찰가격 수준을 합의한 사실이 있다. 18 이러한 사실은 피심인 우리관리 김○○ 본부장<각주>13</각주>의 진술조서(심사보고서 소갑 제3-9호증<각주>14</각주>)<각주>15</각주>, 우리관리 정○○ 본부장의 진술조서(소갑 제3-10호증<각주>16</각주>), 우리관리 김◎◎ 본부장의 진술조서(소갑 제3-8호증<각주>17</각주>) 등을 통해 확인된다. 2) 각 사건별 합의의 내용 및 실행 가) 우미린아파트 위탁관리업체 선정 입찰 건 19 우미린아파트 입주자 대표회의는 위탁관리업체 선정을 위해 2013. 4. 30. 입찰실시를 공고하였고, 공고문에 적시한 참가자격<각주>18</각주>적격업체로서 투찰가격이 가장 낮은 업체를 낙찰자로 선정하는 방식이었다. 이 건 입찰에는 우리관리, 서림주택관리, 대원종합관리(이하 '피심인 3개사’라 한다)가 참여하였고, 우리관리가 낙찰자로 선정되었다. 20 우미린아파트는 2011년 5월∼2013년 4월까지 충남소재 지역업체인 (주)○○○에서 위탁관리하였는데, 우미린아파트 대표자회의는 소규모업체의 관리부실 등을 사유로 경쟁입찰을 통해 위탁관리업체중 규모가 있는 업체를 선정하기로 결정하였고, 2013년 4월경 우리관리는 우미린아파트 동대표로부터 우리관리가 입찰에 참여하여 줄 것을 제안 받았다. 우미린아파트 동대표로부터 입찰참여 제안을 받은 우리관리 김◎◎본부장은 이건 입찰에 위탁관리업 상위권 업체 몇 개사만 입찰에 참여할 수 있도록 입찰 참가자격을 높게 설정하여 줄 것을 요청하였고, 우미린아파트 입주자대표회의는 2013. 4. 30. 입찰공고에서 입찰참가자격을 '자본금 10억 원 이상인 업체, 공고일 현재 총 관리실적 20,000,000㎡ 이상 관리중인 업체<각주>19</각주>’로 설정하여 공고 하였다. 21 피심인 우리관리는 2015. 4월 말경 우미린아파트 위탁관리업체 선정 입찰이 공고되자 이 건 입찰에 참여 할 것을 결정하고, 우리관리 김◎◎본부장은 입찰담당자인 이○○대리에게 이건 입찰은 우리관리가 낙찰될 수 있도록 서림주택관리와 대원종합관리가 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하도록 지시하였다. 우리관리 이○○대리는 서림주택관리 입찰담당자인 박○○부장과 대원종합관리 이○○팀장에게 연락을 하여 우리관리의 투찰가인 ㎡당 6원 보다 높은 금액으로 입찰에 참여하여 줄 것 요청하였고 서림주택관리와 대원종합관리는 우리관리의 요청을 수락<각주>20</각주>하였다. 22 2013. 5. 9. 우미린아파트 입주자대표회의는 위탁관리업체선정을 위해 사업설명회를 개최하였고, 사업설명회에는 합의에 가담한 서림주택관리 박○○부장, 대원종합관리 이○○팀장, 우리관리 김◎◎본부장 등 3개 업체 입찰담당자가 참여하였다. 이후, 피심인 우리관리의 들러리요청을 받은 서림주택관리, 대원종합관리는 우리관리의 요청대로 아래 <표 9>와 같이 입찰서를 작성하여 제출하였고, 2013. 5. 10. ∼ 5. 14. 우미린아파트 입주자대표회의에 입찰서류를 우편 접수하였다. <표 9> 업체별 투찰내역(세부항목별 단가 등) (단위 : 원, 부가세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750155" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>21</각주>23 2013. 5. 14. 개찰결과, 피심인 3개사가 합의한 내용대로 낙찰예정사로 사전에 합의된 우리관리가 낙찰되었고, 우리관리는 우미린아파트 입주자대표회의와 2013. 5. 22. 계약기간 2년(2013. 6. 1.부터 2015. 5. 31.까지)의 위탁관리계약(위탁관리수수료 16,886,400원)을 체결하였다. 24 이러한 사실은 우리관리 김◎◎ 본부장 진술내용(소갑 제3-8호증<각주>22</각주>), 서림주택관리 박○○부장의 진술내용(소갑 제3-6호증<각주>23</각주>), 대원종합관리 이○○ 팀장의 진술내용(소갑 제3-4호증<각주>24</각주>), 우미린아파트 입찰내역서(소갑 제2-2호증) 등을 통해 입증된다. 나) 한양수자인아파트 위탁관리업체 선정 입찰 건 25 파주 한양수자인아파트는 2011년 11월 준공되어 2013년 5월까지 대원종합관리에서 위탁관리를 해오고 있었는데, 2013년 5월 동 아파트의 입주자대표회의는 경쟁입찰을 통해 위탁관리업체를 재선정하기로 결정하였다.<각주>25</각주>26 한양수자인 입주자대표회의는 2013. 5. 23. 위탁관리업체 선정을 위한 입찰실시를 공고<각주>26</각주>하였고, 공고문에 적시된 참가자격<각주>27</각주>이 있는 업체로서 투찰가격이 가장 낮은 업체를 낙찰자로 선정하는 방식이었다. 이 건 입찰에는 대원종합관리, 서림주택관리, 우리관리, 광인산업이 참여하였고, 대원종합관리가 낙찰자로 선정되었다. 27 대원종합관리는 2013. 5월 말경 한양수자인아파트 위탁관리업체 선정 입찰일 전에 기존에 관리하고 있던 동 아파트를 지속적으로 관리하기 위해 이 건 입찰에 참가자격이 있는 업체에 들러리 참여를 요청하였다. 대원종합관리의 김○○본부장은 서림주택관리 박○○부장, 우리관리 최○○과장<각주>28</각주>에게 유선 연락을 통해 대원종합관리의 투찰가인 세부항목별 단가 1원보다 높은 가격으로 입찰에 참여해달라는 요청을 하였고, 대원종합관리로부터 들러리 입찰 참여요청을 받은 서림주택관리, 우리관리는 대원종합관리의 요청을 수락하였다. 28 이후, 대원종합관리, 서림주택관리, 우리관리, 광인산업은 아래 <표 13>과 같이 입찰내역서를 작성하여 2013. 6. 4. ∼ 6. 7. 사이에 한양수자인아파트 입주자대표회의에 우편 또는 방문 접수하였다. <표 13> 업체별 투찰내역(세부항목별 단가 등) (단위 : 원, 부가세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750107" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>29</각주>29 2013. 6. 7. 개찰결과, 피심인 대원종합관리, 서림주택관리, 우리관리 3개사가 합의한 대로 대원종합관리가 낙찰사로 선정되었고, 대원종합관리는 2013. 6. 14. 발주자인 한양수자인아파트 입주자대표회의와 계약기간 3년(2013. 7. 1.부터 2016. 6. 30.까지)의 위탁관리계약(위탁관리수수료 24,453,720원<각주>30</각주>)을 체결하였다. 30 이러한 사실은 대원종합관리 김○○ 본부장 진술내용(소갑 제3-3호증<각주>31</각주>), 우리관리 김○○ 본부장의 진술내용(소갑 제3-9호증<각주>32</각주>), 서림주택관리 박○○부장의 진술내용(소갑 제3-6호증<각주>33</각주>), 한양수자인아파트 입찰내역서(소갑 제2-3호증) 등을 통해 입증된다. 다) 덕정주공3단지아파트 위탁관리업체 선정 입찰 건 31 덕정주공3단지아파트 입주자대표회의는 2015. 5. 28. 위탁관리업체 선정을 위한 입찰실시를 공고하였고<각주>34</각주>, 공고문에 적시된 참가자격<각주>35</각주>이 있는 업체로서 입주자대표회의의 적격심사평가에서 높은 점수를 얻은 업체가 낙찰자로 선정되는 방식이었다. 32 덕정주공3단지아파트는 2015년 이전 (주)○○○○가 위탁관리하고 있던 단지였는데, 입주자대표회의는 기존 관리업체인 (주)○○○○의 계약기간이 만료되기 이전인 2015년 4월경 기존관리업체와 계약을 해지하고 경쟁 입찰로 위탁관리업체를 재선정하기로 결정하였다<각주>36</각주>. 덕정주공3단지 입주자대표회의는 당초 이 건 입찰 이전인 2015. 5. 12. 위탁관리업체 선정입찰을 실시하였고, 서림주택관리, 우리관리, 광인산업, 대원종합관리가 응찰하여 서림주택관리가 낙찰자로 선정되었지만, 양주시청으로부터 입찰절차 위반으로 입찰무효라는 시정통보<각주>37</각주>를 받아 낙찰사인 서림주택관리와 계약을 체결하지 못하였다. 33 이후, 양주시청의 시정통보에 따라 위탁관리업체 선정 재입찰이 실시되었다. 2015년 5월경 피심인 서림주택관리 박○○부장은 대원종합관리 이○○팀장, 우리관리 이○○차장에게 유선으로 연락하여 서림주택관리의 투찰가인 세부항목별 단가 1원 보다 높은 금액으로 입찰에 참여해 달라는 요청을 하였고, 서림주택관리로부터 들러리 입찰 참여요청을 받은 입찰참여사들은 서림주택관리의 요청을 수락하였다. 서림주택관리, 우리관리, 대원종합관리, 광인산업은 아래 <표 17>과 같이 입찰내역서를 작성하여 2015. 6. 2. ∼ 6. 4. 사이에 덕정주공3단지 입주자대표회의에 우편 또는 방문 접수하였다. <표 17> 업체별 투찰내역(세부항목별 단가 등) (단위 : 원, 부가세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750115" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 34 2015. 6. 22. 개찰결과, 낙찰예정사로 사전에 합의된 서림주택관리가 낙찰자로 결정되었고, 서림주택관리는 덕정주공3단지아파트 입주자대표회의와 2015. 6. 23. 계약기간 3년(2015. 6. 24.부터 2018. 6. 23.까지)의 위탁관리계약(위탁관리수수료 29,911,032원)을 체결하였다. 35 이러한 사실은 서림주택관리 박○○ 부장 진술내용(소갑 제3-6호증<각주>38</각주>), 우리관리 김○○ 본부장의 진술내용(소갑 제3-9호증<각주>39</각주>), 대원종합관리 이○○팀장의 진술내용(소갑 제3-4호증<각주>40</각주>), 덕정주공3단지아파트 입찰내역서(소갑 제2-4호증) 등을 통해 입증된다. 라) 대우삼성아파트 위탁관리업체 선정 입찰 건 36 대우삼성아파트 입주자대표회의는 위탁관리업체 선정을 위해 2015. 8. 27. 입찰실시를 공고하였고, 공고문에 적시된 참가자격<각주>41</각주>이 있는 업체로서 입주자대표회의의 적격심사평가에서 높은 점수를 얻은 업체가 낙찰자로 선정되는 방식이었다. 이 건 입찰에는 율산개발, 서림주택관리, 우리관리<각주>42</각주>(이하 '피심인 3개사’라 한다)가 참여하였고, 율산개발이 낙찰자로 선정되었다. 37 대우삼성아파트는 율산개발이 기존에 위탁관리하고 있던 단지인데, 2015년 9월 대우삼성아파트 입주자대표회의가 수의계약을 하지 않고 경쟁입찰을 통해 위탁관리업체를 선정하기로 결정하자 율산개발은 이 단지 아파트를 지속적으로 관리하기 위해 입찰참가자격이 있는 우리관리와 서림주택관리에 들러리 입찰 참여를 요청하였다. 율산개발 소속 최○○본부장은 2015. 9월 초경 우리관리 황○○과장<각주>43</각주>과 서림주택관리 박○○부장에게 유선으로 연락하여 율산개발의 투찰가인 세부항목별 단가를 1원보다 높은 가격으로 입찰에 참여해 달라는 요청을 하였고, 율산개발로부터 들러리 요청을 받은 입찰참여사들은 율산개발의 요청을 수락하였다. 38 이후, 피심인 율산개발의 들러리요청을 받은 서림주택관리, 우리관리는 율산개발의 요청대로 아래 <표 21>과 같이 입찰서를 작성하여 2015. 9. 11. 대우삼성아파트 입주자대표회의에 입찰서류를 우편 또는 방문 접수하였다. <표 21> 업체별 투찰내역(세부항목별 단가 등) (단위 : 원, 부가세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750125" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 39 2015. 9. 15. 개찰결과, 피심인 3개사가 합의한 대로 율산개발이 낙찰자로 결정되었고, 율산개발은 대우삼성아파트 입주자대표회의와 2015. 9. 16. 계약기간 3년(2015. 10. 1.부터 2018. 9. 30. 까지)의 위탁관리계약(위탁관리수수료 22,685,832원)을 체결하였다. 40 이러한 사실은 율산개발 최○○ 본부장 진술내용(소갑 제3-13호증<각주>44</각주>), 서림주택관리 박○○부장의 진술내용(소갑 제3-6호증<각주>45</각주>), 우리관리 정○○ 본부장의 진술내용(소갑 제3-10호증<각주>46</각주>), 대우삼성아파트 입찰내역서(소갑 제2-5호증) 등을 통해 입증된다. 3) 소결 41 위 2. 가. 행위사실에서와 같이 피심인들의 진술내용, 입주자대표회가 공고한 입찰내역서, 입찰별 투찰내역 등 증거자료를 종합하여 보면, 피심인 우리관리, 대원종합관리, 서림주택관리, 율산개발은 한양수자인아파트 위탁관리업체 선정 입찰 등 4건의 입찰에서 사전에 낙찰예정사, 들러리사 및 들러리사의 투찰가격 수준을 합의하고 입찰에 참여한 사실이 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>47</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 42 법 제19조 제1항의 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 43 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>48</각주>44 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 45 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 46 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 47 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>49</각주>48 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>50</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 49 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 우리관리, 대원종합관리, 서림주택관리, 율산개발 4개사(이하 '피심인 4개사’라 한다) 이 사건들의 입찰에서 1개사를 낙찰예정사로 하고 그에 따라 들러리사들의 투찰가격을 낙찰예정사의 투찰가격 이상으로 투찰하는 것에 대해 합의가 있었음이 인정된다. 50 피심인 4개사는 아파트 입주자대표회의가 발주하는 이 사건들의 입찰과 관련하여 낙찰을 받고자하는 사업자가 자신이 낙찰 받기 위하여 다른 사업자의 입찰 담당자에게 전화를 걸어 자신보다 높은 투찰가격에 투찰할 것을 요청하고 자신은 ㎡당 관리단가의 최저가로 투찰하였는 바, 피심인 4개사 간에 낙찰예정사와 들러리사 및 들러리사의 투찰가격의 수준에 대한 결정 및 낙찰예정사가 낙찰받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 충분히 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 나) 광인산업의 합의 참가여부에 대한 검토 51 심사보고서는 한양수자인아파트 입찰 건 및 덕정주공3단지아파트 입찰 건 관련 부당한 공동행위에 광인산업이 참여하였다고 주장한다. 52 살피건대, 다음과 같은 점을 볼 때 광인산업은 위 2개 입찰 관련 부당한 공동행위에 참여하였다고 보기 어렵다. 첫째, 위 2개 입찰 관련 공동행위 참여자들과 광인산업과의 사이에 의사연락이나 정보교환이 있었다는 증거나 진술이 없다. 즉, 피심인들 간에 주기적인 모임이 있다는 증거도 없고<각주>51</각주>, 위 2개 입찰과 관련해 낙찰사의 담당자가 광인산업 담당자에게 합의를 위해 연락을 했다는 진술도 없으며<각주>52</각주>, 광인산업 담당자도 연락을 받지 않았다고 진술하고 있다.<각주>53</각주>둘째, 광인산업이 위 2개 입찰과 관련하여 낙찰을 받거나 들러리의 대가로 보상을 받는 등의 경제적 이익이 전혀 없다. 즉, 광인산업은 한양수자인아파트 입찰 건 및 덕정주공3단지아파트 입찰 건에는 참가하였으나 탈락하였고, 대우삼성아파트 입찰 건과 우미린아파트 입찰 건에는 참가하지 않았다. 그 밖의 다른 아파트의 위탁관리업체 선정 입찰 건과 관련해 낙찰을 보장 받았다는 등의 증거를 발견할 수 없다. 셋째, 광인산업이 투찰가격을 낙찰사에 비해 높게 한 것이 입찰담합의 의사연락에 기한 것인지 독자적인 판단에 기한 것인지가 분명히 드러나지 않고 불분명하다. 2) 경쟁제한성 판단 53 이 사건들의 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 54 첫째, 피심인 4개사가 이 사건 입찰에서 낙찰예정사, 들러리사 및 들러리사의 투찰가격 수준 등을 합의한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다. 55 둘째, 피심인 4개사는 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 들러리 사업자의 투찰가격 수준 등을 사전에 결정하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁제한 효과가 명백한 경성 공동행위이다. 4) 소결 56 피심인 4개사의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 57 피심인 4개사에 대하여 향후 이 사건들의 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 이 사건들의 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) 규정에 따라 피심인 4개사에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 58 이 사건들의 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하고 피심인 4개사가 미리 개별적으로 합의하여 정한 낙찰예정자가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 피심인 4개사들이 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건에 있어 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정금액(금액은 부가가치세를 제외한 금액이다)을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 59 피심인 4개사가 사전에 낙찰예정사와 들러리 참가사, 들러사의 투찰가격 등에 합의한 사실은 인정되나, 이 사건들과 관련하여 낙찰된 피심인이 세부항목별 관리단가를 1원으로 낙찰 받았으므로 부당이득의 규모가 극히 미미한 점, 이에 따라 거래상대방인 아파트 입주자 주민의 피해정도도 크지 않다고 보여지는 점, 이 사건들의 평균계약금액이 23백만 원에 불과해 파급효과가 크지 않은 점, 이 사건들의 입찰시장은 원가와 마진에 대한 정보가 입주자대표회의에게 공개되어 있고 관리경비 항목을 입주자대표회의가 직접 지급하는 등 소비자가 완전 우위에 있는 시장이라는 점, 낙찰자의 세부항목별 단가가 1원인 가격경쟁이 의미가 없는 시장임에도 수의계약이 아닌 입찰방식으로 위탁관리 업체를 선정하여야 하는 점 등을 고려할 때, 이 사건 공동행위는 위반행위의 중대성의 정도가 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 0.5%～3.0%미만의 부과기준율이 적용되는 '중대성이 약한 위반행위’에 해당된다. 다만, 피심인 4개사의 행위가 부당 이득의 규모가 크지 않은 점, 발주자인 아파트 입주자대표회의의 경제적 손실이 크지 않은 점 등을 고려하여 1.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 60 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인 4개사가 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을 감액한다. 61 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 25>와 같다. <표 25> 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750133" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750135" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750137" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750139" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 62 피심인 4개사들에게는 행위요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 63 피심인 4개사들이 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 피심인들에 대하여 각각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 64 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 26>과 같다. <표 26> 2차 조정 산정기준 (단워 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120750141" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 65 피심인 4개사들에게는 부과과징금 단계에서의 조정사유는 해당사항이 없으므로 위 2차 산정기준을 그대로 유지하면 피심인들의 과징금액은 백만 원 이하가 된다. 다만, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 마. 규정에 따라, 부과과징금이 1백만 원 이하이므로 과징금을 면제한다. 4. 결론 66 피심인 4개사들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.