공연장 무대시설 유지보수 용역 입찰 관련 한국검정(주) 및 ㈜케이알엔지니어링의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 한국검정 주식회사 및 주식회사 케이알엔지니어링<각주>1</각주>은 공연장 무대시설 안전진단 및 무대시설 유지보수 용역 등의 사업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100751" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 무대시설 유지보수 용역 개요 1) 무대시설의 개념 3 무대시설은 공연의 효과를 높이기 위해 공연장 내에 설치하는 모든 무대기계 및 기구를 의미하는데 무대기계 및 기구는 공연활동을 돕는 것을 목적으로 무대를 구성하기 위하여 각각 독립적으로 사용되는 기구를 총칭하며, 동력 또는 수동을 이용하여 상하 또는 수평으로 이동시킬 수 있는 구동식과 고정되어 사용되는 고정식으로 구분된다. 4 또한, 무대시설은 무대 마룻바닥을 기준으로 하여 마룻바닥 위쪽에 설치되는 상부 무대시설과 아래쪽에 설치되는 하부 무대시설로 구분되는데, 전자는 막시설, 조명시설, 음향시설 등을 말하며, 후자는 회전무대, 승강무대, 이동무대 등을 말한다. <표 2> 무대시설 구분 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100773" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 무대시설 안전진단 5 무대시설 안전진단은 공연장을 설치하여 운영하고자 하는 자 또는 공연장 운영자가 무대시설에 대하여 설계검토, 등록 전 안전검사, 정기 안정검사, 정밀 안전진단, 자체 안전검사를 시행하여 안전 상태를 확인받는 것을 말한다. 무대시설 안전진단은 공연법 제12조 및 같은 법 시행령 제10조에 근거한 것으로, 종류 및 시기 등 그 구체적인 내용은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 안전진단 종류 및 시기 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100781" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주>3) 무대시설 유지보수 용역 6 공연장 운영자는 공연법 제12조 제4항에 따라 자체 검사계획에 따라 매년 무대시설에 대한 자체 안전검사를 실시해야 한다. 이러한 자체 안전검사 의무를 이행하기 위해 공연장 운영자는 해당 업무를 외부 전문기관에 의뢰하여 수행하는 경우가 많은데, 이것을 '무대시설 유지보수 용역’이라 한다. 7 무대시설 유지보수 용역은 공연장이 원활하고 안전하게 운영될 수 있도록 무대기계 및 기구를 최적의 상태로 유지하고 장애 발생 시 일어날 수 있는 안전상 문제를 미연에 방지하기 위해 점검ㆍ수리하는 것을 말하며, 무대시설 유지보수 용역은 정기점검, 수시점검, 긴급점검 및 특별점검 등을 그 내용으로 한다. 8 무대시설 유지보수 용역은 문화체육관광부로부터 무대시설 안전진단 전문기관으로 지정받은 업체가 수행하는 경우가 많은데, 이는 공연법 제12조 제4항이 무대시설 안전진단 전문기관에 자체 안전검사를 의뢰할 수 있다고 규정<각주>4</각주>하고 있기 때문이다. 그러나 발주기관에 따라서는 기계설비 공사업 등을 영위하는 업체들도 입찰에 참가하게 하는 경우가 있으므로 무대시설 유지보수 용역 입찰을 무대시설 안전진단 전문기관만이 수행할 수 있는 것은 아니다. 9 2020년 12월 현재 문화체육관광광부가 지정한 무대시설 안전진단 전문기관은 아래 <표 4>와 같이 10개 업체가 있다. <표 4> 무대시설 안전진단 전문기관 지정 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100783" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰 현황 1) 입찰 개요 10 이 사건 총 11건의 입찰 중 재단법인 마포문화재단<각주>5</각주>및 구리시가 발주한 5건의 입찰은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(이하 '지방계약법 시행령’이라 한다) 제30조에 따라 2명 이상의 사업자들로부터 견적을 제출받은 후 최저가 견적을 제출한 자와 수의계약을 체결하는 방식으로 진행되었으며, 군포문화재단 및 수성문화재단이 발주한 6건의 입찰은 지방계약법 시행령 제20조에 따라 제한경쟁입찰 방식으로 진행되었다. 2) 소액수의 견적입찰 가) 개요 11 지방계약법 시행령 제30조 제1항은 추정가격이 2천만 원 초과 5천만 원 이하인 용역계약을 체결하려 할 경우 원칙적으로 2인 이상으로부터 견적서를 받아 계약상대자를 결정하도록 규정하고 있다. 12 다만, 추정가격이 2천만 원 이하이거나 견적서 제출자가 1인 뿐인 경우로서 다시 견적서를 제출받더라도 제출자가 1인 밖에 없을 것이 명백히 예상되는 경우에는 1인으로부터 견적을 받을 수 있도록 하고 있다. 13 2인 이상 견적 제출 방식은 대상자의 자격에 관해 입찰참가자격에 관한 규정을 준용하도록 하고 있는 점, 안내공고 및 견적서 제출이 지정정보처리장치<각주>6</각주>를 통해 이루어지는 점, 제한적 최저가 낙찰방식을 따른다는 점 등에서 경쟁입찰 방식에 준한다고 볼 수 있으므로, '견적입찰’이라고도 한다. 나) 제한 기준 14 계약 담당자는 계약의 특성상 계약 목적 달성을 위하여 필요한 경우 실적, 품질 및 기술인력 보유상황 등을 기준으로 견적서 제출대상을 제한할 수 있다. 이 사건 입찰 중 5건의 소액수의 견적입찰에서도 아래 <표 5>와 같이 견적서 제출 대상을 문화체육관광부가 지정한 무대시설 안전진단 전문기관으로 제한하거나, 일정 수준 이상의 용역수행 실적을 보유한 업체로 제한하였다. <표 5> 이 사건 소액수의 견적입찰의 참가자격 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100785" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>7</각주>내지 소갑 제1-3호증 다) 낙찰자 결정 방법 15 견적입찰에 참가하고자 하는 자는 견적서를 전자입찰시스템을 이용하여 제출하며, 견적서 제출 업체가 없거나 2개 이상의 견적을 제출받지 못한 경우 계약담당자는 재공고하여 견적입찰을 진행한다. 이 사건 견적입찰의 안내공고 및 견적 제출은 모두 국가종합전자조달시스템(www.g2b.go.kr)을 통해 이루어졌다. 16 용역에 대한 견적입찰의 경우 계약담당자는 예정가격 이하로서 예정가격 대비 견적가격이 87.745% 이상<각주>8</각주>으로 제출한 자 중 최저가격을 제출한 자를 낙찰자로 선정하고, 배제사유가 없는 한 그 자와 계약을 체결하여야 한다. 2015년부터 2017년까지 진행된 이 사건 견적 입찰에서의 낙찰하한율은 2017년 구리시 입찰만이 88%였고, 나머지는 전부 87.745%였다. 3) 제한경쟁 입찰 가) 제한 기준 17 이 사건 입찰 중 6건의 제한경쟁 입찰에서는 입찰참가자격을 아래 <표 6>과 같이 무대시설 안전진단 전문기관으로 제한하고, 일정 수준 이상의 관련 분야에서의 용역수행실적을 요구하였다. <표 6> 이 사건 제한경쟁 입찰의 참가자격 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100787" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제1-1호증 내지 소갑 제1-3호증 나) 낙찰자 결정 방법 18 이 사건 제한경쟁 입찰은 입찰 참가자들 중 예정가격 이하로서 예정가격 대비 입찰 가격을 낙찰하한율 이상으로 제출한 자 중 최저가격으로 제출한 자를 낙찰자로 결정하는 제한적 최저가 낙찰자 결정방식에 따라 진행되었으며, 2015년부터 2017년까지 군포문화재단 및 수성문화재단이 발주한 공연장 무대시설 유지보수 용역 입찰에서의 낙찰하한율은 모두 87.745%였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 가) 유찰 방지의 필요성 19 한국검정은 당초 2015. 1. 9. 군포문화재단이 발주한 군포시 문화예술회관 무대기계 유지보수 용역 입찰에 참가하였으나, 단독 응찰로 해당 입찰이 유찰되었다. 20 이에 입찰이 2015. 1. 19. 재공고되었고, 한국검정은 동 입찰에서 유찰을 방지하는 한편 매출실적 향상을 도모하기 위해 케이알엔지니어링에 들러리 참가를 요청하였다. 21 한국검정은 2015년 군포문화재단 입찰 건을 포함하여 그 이후에 실시된 총 11건의 공연장 무대시설 유지보수 용역 입찰에서도 자신의 단독 입찰 참가로 인한 유찰을 방지하기 위하여 케이알엔지니어링에 들러리 참가를 요청하였다. <표 7> 합의 배경 관련 한국검정 임직원의 진술 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100789" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 피심인들 간의 관계 22 한국검정과 케이알엔지니어링은 강교감리<각주>9</각주>및 무대시설 안전진단 용역 시장에서 서로 경쟁관계에 있었으나, 수의계약 체결 시 필요로 하는 비교견적을 서로 주고받는 등의 방법으로 업무상 협력하는 관계이기도 하였다. 23 또한, 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사와 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무는 무대시설 안전진단과 관련된 각종 회의에 자주 참가하면서 오랫동안 친분관계를 유지해왔으며, 이와 같은 관계에서 케이알엔지니어링이 한국검정의 들러리 참가 요청을 거절하기 어려웠던 것으로 보인다. <표 8> 합의 배경 관련 피심인들 임직원의 진술 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100911" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>10</각주>2) 구체적 합의 내용 및 결과 가) 2015년 입찰 관련 24 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사와 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무는 군포문화재단, 마포문화재단 및 수성문화재단이 발주한 2015년 공연장 무대시설 유지보수 용역 입찰과 관련하여 아래 <표 9>와 같이 2차례의 만남을 통해 낙찰예정업체 및 투찰가격 등을 합의하였다. <표 9> 2015년 입찰 관련 피심인들의 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100913" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>11</각주>(1) 군포문화재단 발주 입찰 25 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사는 군포문화재단이 발주한 당초 입찰이 한국검정만의 단독 응찰로 유찰되자, 2015. 1. 20.경 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무를 할리스 커피숍<각주>12</각주>에서 만나 2015. 1. 19. 재공고된 이 사건 입찰에 들러리로 참가해줄 것을 요청하였다. 26 ㅇㅇㅇ 이사는 미리 준비해온 메모지(포스트잇)를 ㅇㅇㅇ 전무에게 전달하는 방식으로 케이알엔지니어링이 투찰할 금액을 알려주었다. 이에 ㅇㅇㅇ 전무는 케이알엔지니어링의 들러리 참가를 수락하고, 2015. 1. 22. ㅇㅇㅇ 이사가 알려준 금액대로 투찰하였다. <표 10> 피심인들 임직원의 진술 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100753" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (2) 마포문화재단 및 수성문화재단 발주 입찰 27 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사는 2015. 1. 27.경 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무를 할리스 커피숍에서 만나 마포문화재단 및 수성문화재단이 각각 발주하는 입찰에 들러리로 참가해줄 것을 요청하면서, 군포문화재단 입찰에서 사용한 방식과 동일하게 케이알엔지니어링이 투찰할 금액이 기재된 메모지를 전달하였다. 이에 ㅇㅇㅇ 전무는 케이알엔지니어링의 들러리 참가를 수락하고, 2015. 1. 27. ㅇㅇㅇ 이사가 알려준 금액대로 투찰하였다. <표 11> 피심인들 임직원의 진술 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100755" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 28 이러한 사실은 아래 <표 12>의 이 사건 2015년 입찰 결과, 한국검정 ㅇㅇㅇ의 진술조서(소갑 제4-1호증 및 소갑 제4-2호증) 및 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ의 진술조서(소갑 제4-3호증) 등을 통하여 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. <표 12> 이 사건 2015년 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100757" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 나) 2016년 입찰 관련 29 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사와 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무는 마포문화재단, 구리시, 수성문화재단 및 군포문화재단이 각 발주한 2016년 공연장 무대시설 유지보수 용역 입찰과 관련하여 아래 <표 13>과 같이 4차례의 만남을 통해 낙찰예정업체 및 투찰가격 등을 합의하였다. <표 13> 2016년 입찰 관련 피심인들의 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100759" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>13</각주><각주>2016. 3. 3. 당초의 입찰이 무응찰로 유찰되어 2016. 3. 8. 재공고되었다.</각주> 30 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사는 매 회합마다 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무를 할리스 커피숍에서 만나 케이알엔지니어링의 들러리 참가를 부탁하면서 케이알엔지니어링이 투찰할 금액이 기재된 메모지를 전달하였다. 이에 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무는 들러리 참가를 수락하고 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사가 알려준 금액대로 투찰하였다. <표 14> 피심인들 임직원의 진술 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100761" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 31 이러한 사실은 아래 <표 15>의 이 사건 2016년 입찰 결과, 한국검정 ㅇㅇㅇ의 진술조서(소갑 제4-1호증 및 소갑 제4-2호증) 및 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ의 진술조서(소갑 제4-3호증) 등을 통하여 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. <표 15> 이 사건 2016년 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100763" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 다) 2017년 입찰 관련 32 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사와 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무는 수성문화재단, 구리시, 군포문화재단 및 마포문화재단이 각 발주한 2017년 공연장 무대시설 유지보수 용역 입찰과 관련하여 아래 <표 16>과 같이 1차례의 만남을 통해 낙찰예정업체 및 투찰가격 등을 합의하였다. <표 16> 2017년 입찰 관련 피심인들의 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100765" alt="이유 16번째 이미지" ></img><각주>ㅇㅇㅇ 이사 및 ㅇㅇㅇ 전무 모두 오래된 사안이라 정확한 만남 날짜를 기억하지 못하고 있다.</각주> <각주>2017. 2. 6. 군포문화재단의 당초 입찰이 한국검정의 단독응찰로 유찰되어 2017. 2. 14. 재공고 되었다.</각주> <각주>2017. 2. 6. 마포문화재단의 당초 입찰이 한국검정의 단독응찰로 유찰되어 2017. 2. 15. 재공고 되었다.</각주> 33 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사는 2017년 2월 중순경 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무를 할리스 커피숍에서 만나 4건의 입찰에 대해 케이알엔지니어링의 들러리 참가를 부탁하면서 각 입찰별로 케이알엔지니어링이 투찰할 금액이 기재된 메모지를 전달하였다. 이에 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ 전무는 들러리 참가를 수락하고 한국검정 ㅇㅇㅇ 이사가 알려준 금액대로 투찰하였다. <표 17> 피심인들 임직원의 진술 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100767" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 34 이러한 사실은 아래 <표 18>의 이 사건 2017년 입찰 결과, 한국검정 ㅇㅇㅇ의 진술조서(소갑 제4-1호증 및 소갑 제4-2호증) 및 케이알엔지니어링 ㅇㅇㅇ의 진술조서(소갑 제4-3호증) 등을 통하여 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. <표 18> 이 사건 2017년 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100769" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>해양공조는 이 사건 입찰 결과 1순위 계약상대자이었으나 계약포기서를 제출하였으며, 그 결과 차순위자인 한국검정이 최종 낙찰되었다. 해양공조는 무대시설 안전진단 전문기관이 아니어서 입찰참가자격이 없었으므로 1순위 자격을 포기한 것으로 보인다.</각주> <각주>희망건설은 낙찰하한선(88%) 미만으로 투찰하여 탈락하였다.</각주> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 법리 35 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 36 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참고</각주> 37 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 38 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 39 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 40 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참고</각주> 41 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 42 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다. 43 또한, 입찰담합에 관한 법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁 뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정한 결과 낙찰예정자가 아닌 사업자들이 입찰참가 자체를 포기하게 되었다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다.<각주>대법원 2015. 7. 9. 선고 2013두26804 판결 참고</각주> 다) 하나의 공동행위 44 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참고</각주> 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 45 위 2. 가.의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 입찰들에서 낙찰예정자와 들러리사를 결정하고 구체적으로 품목별 투찰가격까지 정하는 등 사전에 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 '합의’에 해당한다. 2) 경쟁제한성 여부 46 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 47 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 품목별로 사전에 합의된 낙찰예정자가 낙찰받기 위한 의도로 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 투찰가격 등을 사전에 결정하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 48 둘째, 피심인들이 이 사건 공동행위에 참여함으로써 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시켰으며, 이로 인해 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다. 49 셋째, 피심인들이 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의함으로써 케이알엔지니어링은 한국검정이 사전에 정해준 투찰가격으로 입찰에 참가하였고 한국검정은 자신이 예상하는 가격대로 낙찰받을 수 있게 되었는바, 이는 결과적으로 이 사건 입찰의 낙찰가격을 상승시키는 결과를 초래하였다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 50 이 사건 입찰에 대한 피심인들의 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 하나의 공동행위로 인정된다. 51 첫째, 이 사건 입찰은 군포문화재단, 마포문화재단, 수성문화재단, 구리시 4개의 기관이 각각 발주하였으나, 11건의 입찰 모두 '공연장 무대시설 유지보수 용역 입찰’이라는 동일한 종류의 입찰에 관한 것이었고, 실제 피심인들도 동일한 회합에서 복수의 발주기관을 대상으로 동시에 합의를 하는 등 동일하게 인식하고 대응하였다.<각주>2015년에는 마포문화재단 및 수성문화재단 입찰 건에 대하여, 2017년에는 수성문화재단, 구리시, 군포문화재단 및 마포문화재단 입찰 건에 대하여 한 번의 만남을 통해 합의가 성립하였다.</각주> 52 둘째, 피심인들의 행위는 공연장 무대시설 유지보수 용역에 대한 소액수의 견적입찰 혹은 제한경쟁 입찰의 성립을 위해 입찰에 함께 참여하고, 낙찰예정자와 투찰금액 등을 합의함으로써 사전에 합의된 낙찰예정자가 낙찰되도록 한 단일한 의사와 동일한 목적에 의한 것이었다. 53 셋째, 피심인들은 2015년 1월부터 2017년 2월까지의 기간 동안 공고된 11건의 입찰에서 사전에 합의한 대로 투찰금액을 입력하는 등 낙찰예정자가 낙찰 받도록 입찰에 참가하였는바, 각 합의의 대상, 합의 가담자, 성립과정, 실행과정 등에 변동 없이 합의가 단절되지 않고 지속적으로 유지되었다. 4) 소결 54 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 55 피심인들이 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후행위금지명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항의 [별표 2] 및 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다</각주> Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 56 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되고 피심인들이 각 입찰별로 미리 합의하여 정한 낙찰예정자가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 피심인별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 57 이에 따른 이 사건 입찰 건별 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 19>와 같다. <표 19> 이 사건 입찰 건별 피심인들의 관련매출액 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100771" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 58 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하며 발주처가 지방자치단체 및 공공기관에 해당하는 등 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 5.0% 이상 7.0% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당된다. 다만, 이 사건 입찰의 특성상 경쟁제한성이 크지 않은 것으로 보이는 점, 이 사건 공동행위가 유찰을 방지하기 위해 실시된 측면이 인정되는 점, 들러리사의 경우 합의에 대한 별도의 대가를 받은 사실이 확인되지 않은 점, 피심인들이 취한 부당이득 및 수요처의 피해규모가 크다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 3.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 59 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 위 3. 나. 1) 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건의 경우 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 이 사건 입찰에 들러리로 참여하여 탈락한 케이알엔지니어링에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준의 2분의 1을 감액한다. 60 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 20>과 같다. <표 20> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100775" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 61 피심인들에게는 행위요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 62 피심인들 모두 조사 단계부터 위원회의 심의 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점이 인정되므로, 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가) 규정에 따라 피심인들에 대하여 각 1차 조정 산정기준에서 100분의 20을 감경한다. 63 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 21>과 같다. <표 21> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100777" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 64 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 22>와 같다. <표 22> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121100779" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 4. 결론 65 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위이므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.