공촌하수처리시설 증설 및 고도처리시설공사 입찰 참여 2개사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 코오롱글로벌 주식회사<각주>1</각주>, 주식회사 포스코건설(이하 각각 '코오롱글로벌’<각주>2</각주>, '포스코건설’로 약칭 한다)은 건설업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2013.12.31.기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712673" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 하수처리 시설 및 고도처리 시설 3 '하수처리시설’이란 하수를 처리하여 하천ㆍ바다 그 밖의 공유수면에 방류하기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 처리시설과 이를 보완하는 시설을 말하고, '고도처리 시설’이란 암모니아성 질소 등을 제거하기 위하여 생물처리, 오존처리, 활성탄처리등의 공정을 기존 정수(淨水) 공정에 추가 설치하는 시설을 말한다. 2) 공촌하수처리시설 증설 및 고도처리시설 공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)의 개요 4 이 사건 공사는 인천경제자유구역 청라국제도시 개발사업 지구 내에서 발생하는 하수를 하수도법 등 제반법규에 따라 처리하여 방류함으로써 공공수역의 수질오염 방지와 쾌적한 생활환경을 조성하기 위한 목적으로 한국토지공사<각주>3</각주>가 2009. 1. 9.경쟁입찰 방식으로 공고한 것이다. 3) 이 사건 공사입찰의 개요 5 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build<각주>4</각주>)로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712685" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>5</각주>6 여기서 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사(총공사비 추정가격이 300억원 이상인 공사)에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도로서 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태 부문의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력 부문을 심사하게 된다. 7 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉘는데, '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위 'ⅴ)설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 말하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰된 이후 실시<각주>6</각주>하는 설계를 말한다. 8 설계ㆍ시공 일괄 공사 입찰의 경우 통상적으로 기본설계도서 작성에 약 2개월 정도가 소요되는데, 입찰공고 후 입찰일까지의 기간이 대략 2～3개월 정도에 불과하여 입찰공고 후 설계용역회사 선정부터 준비하는 경우 시일이 촉박하게 되므로 입찰참여를 희망하는 회사는 입찰공고 전부터 미리 입찰일정 등의 정보를 파악하여 입찰공고 직전 또는 직후에 설계용역회사 선정, 합동사무소 설치 등의 준비를 하게 된다. 9 이 사건 공사 입찰의 준비과정을 살펴보건데 포스코건설의 경우 위와 같은 통상적인 준비과정을 거쳐 입찰공고 1개월 전 쯤에 이미 합동사무소를 설치하였으나, 코오롱글로벌은 합동사무소를 설치하지 않는 등 낙찰을 위한 노력을 하지 않은 것으로 보이며, 이는 아래 <표 3>과 같이 피심인 및 참고인(설계회사 임원)의 진술을 통해 확인된다. <표 3> 피심인 및 참고인의 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712687" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>7</각주>4) 이 사건 공사입찰 참여 현황, 낙찰자 결정방식 및 결과 10 피심인들은 <표 4>와 같이 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참여하였다. <표 4> 컨소시엄 구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712689" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 11 이 사건 공사입찰에서는 설계점수 80점 이상의 설계적격자 중 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 총점이 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식으로 입찰을 진행하였는데, 입찰결과는 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 낙찰자 결정 방식 및 낙찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712691" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주>12 입찰결과 낙찰자(실시설계 적격자)로 선정된 포스코건설 컨소시엄은 2009. 7. 3. LH와 85,540백만원(부가세 포함)으로 최초 공사도급계약<각주>10</각주>을 체결하였다. 2. 부당한 공동행위 가. 행위사실 1) 합의의 개요 13 피심인들은 2009년 1월 초순경 이 사건 공사 입찰에서 포스코건설을 낙찰예정자로 하고 코오롱글로벌은 들러리로 참여하는 내용의 합의를 하였고 이는 당시 합의에 참여하거나 합의에 따른 입찰참여업무를 수행한 코오롱글로벌 임직원의 진술을 통해 인정된다. <표 6> 피심인 코오롱글로벌 임ㆍ직원들의 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712693" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 구체적인 합의의 내용 14 이후 들러리 참여를 요청한 포스코건설이 코오롱글로벌에게 2009. 1월 중순 경 유선으로 코오롱글로벌의 공동수급체 구성사업자로 진흥기업(주)를 추천하고, 같은 해 1월 말 경에는 코오롱글로벌의 설계용역회사로 ○○○을 추천해 준 후, 입찰일(같은 해 4월 9일) 직전인 같은 해 4월 8일 경에는 코오롱글로벌이 투찰할 투찰금액을 정해주는 등의 방법으로 세부적인 합의 내용을 결정하였으며, 이는 피심인 코오롱글로벌 임직원 및 참고인 ○○○ 대표이사의 진술 등을 통해 인정된다. <표 7> 피심인 코오롱글로벌 임ㆍ직원 및 참고인의 확인서 및 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712695" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 15 한편, 입찰일(2009. 4. 9.) 이전인 2009. 3. 10.에 포스코건설 토목환경사업본부에서 작성한 문서인 '본부 경영현황 보고’는 공공부문 발주공사를 '수주확실PJT’ 및 '수주유력PJT'로 분류하면서 이 사건 공사 입찰을 '수주확실’로 분류하고, 보고서의 첨부문서인 '09년 TK, 대안 및 BTL 수주추진 PJT 31'부분에서는 수주구분을 확실(8건), 유력(11건), 경쟁(12건)으로 분류하면서 이 사건 공사를 ’확실'로 분류하고 있는 점에 비추어 포스코건설은 이미 자신이 낙찰될 것임을 사전에 알고 있었던 것으로 보인다. <표 8> 포스코건설 토목환경사업본부 경영현황 보고 및 첨부문서(2009.3.10.) 발췌 (소갑 제1-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712697" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 합의의 실행 16 코오롱글로벌은 진흥기업과 2009. 1월 공동수급협정<각주>11</각주>을 체결하고, 같은 해 2월 11일 ○○○과 기술용역계약을 체결하고 설계용역을 위탁<각주>12</각주>하여 기본설계도서를 작성하였다. 17 코오롱글로벌은 입찰일(2009. 4. 9.) 직전에 포스코건설로부터 전달받은 투찰금액과 투찰율로 투찰하기로 내부방침을 정하였고, 그 금액을 기재한 입찰서류를 제출하기 전에 포스코건설 측에 보여준 후 LH에 제출함으로써 합의를 실행하였는데, 이러한 사실은 코오롱글로벌 임직원의 진술을 통하여 확인된다. <표 9> 피심인 코오롱글로벌 임ㆍ직원의 확인서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712699" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 18 한편, 턴키공사 입찰에서 입찰참가자는 입찰서와 함께 기본설계서를 제출해야 되어 낙찰이 되지 않는 경우 설계비용을 잃게 되므로 통상 들러리 참여자의 경우 설계보상비<각주>13</각주>범위내에서 설계용역(이를 업계에서는 'B설계’라 한다)을 위탁하는데, 이 사건 공사입찰에서 코오롱글로벌이 ○○○에 설계용역을 위탁하면서 지불한 설계용역비(410,000천원)가 나중에 LH로부터 받은 설계보상비(413,636천원)와 거의 일치하는 점도 코오롱글로벌이 들러리로 입찰에 참여하였음을 알 수 있게 한다. <표 10> 피심인 코오롱글로벌 임ㆍ직원의 확인서 및 참고인 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712675" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 20 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 21 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에서 사전에 포스코건설을 낙찰예정자로 선정함과 동시에 코오롱글로벌은 형식적으로 입찰에 참가하는 내용의 합의를 하였으며 이는 피심인 코오롱글로벌 임직원들의 진술, 피심인 포스코건설이 작성한 문서, 사건외 설계용역회사 대표의 진술 등을 통해 입증된다. 22 따라서 피심인들의 위와 같은 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 할 것을 합의한 행위에 해당한다. 나) 경쟁제한성 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말하는 바, 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>14</각주>24 한편, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하므로 그와 같은 사업자의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>15</각주>(2) 경쟁제한성 여부 25 이 사건 공사입찰에서 피심인들의 합의는 하수처리장 시설공사 입찰에 참여한 사업자가 들러리 업체를 내세워 유찰을 막고 공정거래위원회에 신고가 되지 않는 범위 내에서 가장 높은 낙찰가를 받기 위하여 사전에 투찰가격을 정하고 입찰에 참여한 것으로서 이 사건 공사입찰에서 가격경쟁 자체를 소멸시킨 점<각주>16</각주>, 이 사건 공사 입찰에서의 공동행위로 인하여 효율성이 증대되었다고 볼만한 어떠한 증거도 없는 점 등을 종합하여 보면 이 사건 공사 입찰에서의 공동행위는 경쟁제한 효과만 발생시킨다 할 것이다. 다) 공동행위 인가여부 26 피심인들은 위 2.의 가. 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 3) 판단 27 피심인들의 위 2.의 가. 행위는 위 2.다.의 2)에서 살펴본 바와 같이, 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위로 인정된다. 라. 피심인 주장에 대한 판단 1) 피심인 포스코건설의 주장 28 피심인 포스코건설은 코오롱글로벌에 들러리 입찰 참여를 요청한 적이 없으며 합의의 당사자로 지목된 최○○는 합의를 할 수 있는 지위에 있지 않았다는 점, 코오롱글로벌은 국내 환경시설공사 분야에서 상당한 경쟁력을 갖고 있는 회사로 적극적으로 입찰에 참여할 유인이 존재한다는 점, ○○○의 임직원들이 들러리 설계사실을 부인하고 있는 점, 양사간의 설계점수 차이가 2.4점(50점 만점)에 불과하고 설계 준비기간이 약 2개월로 유사하다는 점, 합의를 입증할 수 있는 직접 증거가 없다는 점 등은 이 사건 입찰 공사에 경쟁이 있었음을 나타내는 정황이 되므로 이 사건 공사 입찰에서 공동행위를 하지 않았다고 주장한다. 2) 피심인 포스코건설의 주장에 대한 판단 29 코오롱글로벌 임직원의 진술내용이 담합과정에 참여하지 않고서는 알 수 없는 구체적인 내용임을 감안하면 코오롱글로벌 임직원의 진술만으로도 이 사건 공사입찰에서 공동행위가 있었다고 충분히 믿을 수 있는데다 더 나아가 다음과 같은 점을 감안하면 피심인 포스코건설의 주장은 받아들이기 어렵다. 30 첫째, 포스코건설의 최○○는 스스로 당시 환경영업그룹에서 ○○○으로 근무하면서 공사수주업무를 담당한 것으로 진술하고 있으므로 합의를 할 수 있는 위치에 있었던 것으로 인정된다. 31 둘째, 코오롱글로벌이 환경시설공사 분야에서 경쟁력을 갖고 있다하여 반드시 모든 입찰에 참여하거나 참여할 수 있는 것은 아니며, 이 사건 공사 입찰이 공고되기 전에 포스코건설이 수집한 정보에 따르면 입찰참여를 준비하고 있었던 회사는 포스코건설 외에 태영건설과 금호산업 밖에 없었고 이러한 내용은 포스코건설 내부 회의자료인 '수주심의회’(2008. 10. 23.) 자료에도 나타나고, 통상 입찰참여를 준비하는 경우 입찰공고 전에 합동사무소를 설치하는데 코오롱글로벌은 이와 같은 준비를 전혀 하지 않았던 점에 비추어 코오롱글로벌은 이 사건 입찰에 참여할 의사가 없었던 것으로 인정된다. <표 11> 포스코건설 수주심의회 회의자료 및 회의결과보고서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712677" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 32 셋째, ○○○ 임직원들의 진술은 코오롱글로벌로부터 설계용역을 위탁받아 수행한 사실을 인정하면서 당해 설계용역이 들러리용 설계였는지 여부에 대하여는 알지 못한다는 것이지 들러리 설계를 부인하는 것은 아니다. 33 넷째, 양사의 설계점수 차이는 5.23점인데 이 사건 공사 평가방식에서 발생할 수 있는 최대 점수차이가 6점<각주>17</각주>인 점을 감안하면 적은 점수 차이가 아니며, 양사의 설계준비 기간은 포스코건설의 합동사무소 개소 시점을 고려할 때 최소 60일에서 최대 90일의 차이가 나고 있으므로, 설계준비기간이 유사하여 경쟁을 한 정황이 있다는 포스코건설의 주장은 타당하지 않다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 34 피심인들이 공촌하수처리시설 및 고도처리시설 공사 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의한 공동행위(이하 '이 사건 공동행위’라 한다)는 이미 종료되었으나 향후 이와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 하기로 하고, 위 2.의 가.행위는 위 2.다.2)의 나)에서 살핀 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 구 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009.8.20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정되기 전의 것을 말한다. 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다.<각주>18</각주>나. 과징금 산정 1) 기본과징금의 산정 가) 관련매출액 35 이 사건 공동행위에 따라 포스코건설이 낙찰받아 계약을 마친바, 이 사건 법 위반행위에 대한 관련매출액은 피심인 포스코건설이 공사와 관련하여 최초로 체결한 계약금액<각주>19</각주>으로 본다. 나) 부과기준율 36 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)의 (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 공동행위의 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성카르텔인 점, 이 사건 공동행위의 대상인 공촌하수처리시설공사는 공공발주공사이자 총 계약금액이 900여 억 원에 이르는 대형공사로서 부당이득의 우려가 크고 국가 및 지방자치단체 재정에 미치는 영향이 지대한 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다.<각주>20</각주>다) 기본과징금액 37 기본과징금액은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 코오롱글로벌은 형식적으로 입찰에 참여하여 낙찰받지 아니한바, 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)의 2) 규정에 따라 기본과징금의 2분의1을 감액한다. 38 위와 같이 산정한 피심인 별 기본과징금은 아래 <표 12>와 같다. <표 12> 피심인 별 기본과징금 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712679" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 2) 의무적 조정과징금의 산정(행위요소에 의한 조정) 39 피심인들에게는 의무적 조정사유가 없으므로 기본과징금을 의무적 조정과징금으로 산정한다. 3) 임의적 조정과징금의 산정(행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경) 40 코오롱글로벌의 경우 고위 임원인 서○○이 이 사건 법 위반 행위에 직접 관여한 사실이 인정되므로 의무적 조정과징금의 10%를 가중하며, 공정위의 조사 과정에서 임직원의 진술 등 위반행위 입증에 필요한 자료를 제출하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 의무적 조정과징금의 20%를 감경한다. 41 포스코건설은 조정사유가 없으므로 의무적 조정과징금을 임의적 조정과징금으로 산정한다. 42 위와 같이 산정한 피심인 별 임의적 조정과징금은 아래 <표 13>과 같다. <표 13> 피심인 별 임의적 조정과징금 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712681" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 43 코오롱글로벌의 경우, 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점, 심의일 기준 직전 사업연도의 자본총계가 납입자본금에 미달하여 자본잠식이 발생한 점을 감안하여 임의적 조정과징금의 100분의 50을 감경한다. 44 포스코건설은 이 사건 공사의 공동수급체 지분이 40%에 그치고 그에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 계약을 체결하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 임의적 조정과징금의 10%를 감경한다. 45 위와 같이 산정한 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 14>와 같다. <표 14> 피심인 별 부과과징금 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712683" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 4. 결론 46 피심인들의 위 2.의 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로, 시정명령에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.