광주 계림4구역 주택재개발정비사업조합 발주 시공자선정 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 영무토건, 주식회사 문장건설(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 모두 건설업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697239" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 주택재개발사업 개요 및 시공자 선정 절차 2 주택재개발사업이란 '도시 및 주거환경정비법’상 정비사업의 한 유형으로 정비기반시설<각주>1</각주>이 열악하고 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업을 지칭하며, 정비기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역의 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 주택재건축사업과 구별된다. 3 주택재개발사업의 시행자인 조합은 조합설립인가를 받은 후 조합총회에서 경쟁입찰의 방법으로 건설업자 등을 시공자로 선정하여야 한다. 주택재개발사업의 시공자 선정 과정은 일반적인 공사입찰과는 달리 입찰에 참여한 건설업자 등이 5인 이하인 경우에는 모두 총회에 상정하고 합동홍보설명회를 2회 이상 개최한 후 총회에서 조합원들이 직접 참석하여 의결로 시공자를 선정한다. 구체적인 선정 절차는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 시공자 선정 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697241" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 다. 광주 계림4구역 주택재개발정비사업 시공자 선정 입찰 1) 입찰추진 경위 4 광주 계림4구역 주택재개발정비사업은 광주광역시 동구 계림동 125번지 일원의 45,883㎡ 면적에 지하2층～지상 25층의 공동주택 및 부대복리시설 등을 건설하는 사업으로 사업지역이 지리상으로 구도심의 외곽지역에 위치한데다 사업계획상 아파트 신축세대는 약 900～930세대이나 600세대 이상을 일반분양을 통해 사업비를 충당해야 하는 등 사업성 및 분양성에 대한 전망이 좋지 않아 2006년에 시공자로 선정된 지에스건설이 수년간 공사를 수행하지 않아 사실상 사업추진이 포기된 상태였다. 5 또한, 기존 시공사였던 지에스건설의 자금지원 중단으로 인해 그간의 조합운영경비 및 제반 용역비 등의 부채를 떠안아야 하는 등 막대한 초기 투입비에 대한 부담으로 영무토건을 제외하고는 사실상 계림4구역 주택재개발정비사업에 적극적인 의지를 보인 건설업체가 전무한 상황에서 조합은 2014. 11. 7. 조합장을 새로 선출하고 시공자를 다시 선정하는 절차를 진행하였다. 2) 입찰방법 및 입찰참여 현황 6 광주 계림4구역 주택재개발정비사업 시공자 선정 입찰은 「정비사업의 시공자 선정기준(국토해양부 고시 제2012-458호)」에 따라 일반경쟁입찰방식으로 진행<각주>2</각주>되었다. 입찰의 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697243" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 7 입찰에는 피심인들 2개 업체만 참여하였다. 입찰 결과 영무토건이 시공자로 선정되어 2015. 6. 1. 계림4구역 주택재개발정비사업조합과 공사계약을 체결하였다<각주>3</각주>. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 8 2014년 10월 초 경부터 영무토건 대표이사 박○○, 부장 오○○은 정비업체<각주>4</각주>인 코리도 대표 김◆◆, 조합장 임◆◆<각주>5</각주>, 조합 이사 이◆◆ 등과 조합 사무실에서 수 차례 모임을 갖고 영무토건을 광주 계림4구역 재개발정비사업(이하 '이 사건 사업’이라 한다)의 시공자로 사실상 내정하고, 기존 시공자인 지에스건설과의 계약 해지<각주>6</각주>, 조합장 선출과 정관 변경을 위한 총회 개최<각주>7</각주>등 향후 사업일정 공동 수립, 영무토건의 조합에 대한 3억 원 지원 등을 협의하였으며, 이 사건 사업 시공자 선정 입찰에 형식적으로 참가할 들러리 업체는 영무토건이 섭외하기로 하였다. 2) 합의의 내용 9 영무토건 대표이사 박○○은 이 사건 사업 시공자 선정 입찰공고 다음 날인 2014. 12. 20. 고교동창으로 친하게 지내던 문장건설 이사 남◆◆에게 전화로 영무토건이 계림 4구역 재개발정비사업을 추진하고 있고 조합과도 협의가 상당히 진행중임을 알리면서 문장건설에게 입찰 참가<각주>8</각주>를 요청하였고 2014. 12. 21. 남◆◆은 이를 수락하였다. 3) 합의의 실행 10 피심인들은 합의한 대로 입찰마감일인 2015. 1. 16. 사업참여제안서<각주>9</각주>등 입찰서류를 조합에 제출하여 입찰에 참가하였다. 피심인들의 사업참여조건을 보면 아래 <표 4>와 같이 영무토건이 문장건설보다 분양가 및 지원내용 등에 있어 유리한 조건을 제시하였다. <표 4> 피심인들의 사업참여조건 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697245" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 11 영무토건 부장 오○○과 문장건설 과장 유◆◆은 2015. 1. 16. 조합에 입찰서류를 제출한 후 인근 상점에서 만나 각사가 제출한 조합원 분양가 및 마감재리스트 형식 등을 서로 알려주었고, 유◆◆은 회사의 지시에 따라 입찰서류만 조합에 제출하고 입찰서류 개봉 결과를 확인하지 않은 채 회사로 복귀하였다<각주>10</각주>. 12 2015. 1. 22. 영무토건 부장 오○○은 문장건설 과장 유◆◆에게 총회책자에 수록할 마감재리스트 형식을 맞추자며 문장건설의 마감재리스트가 포함된 사업참여제안서를 자신에게 전자파일 형태로 전송해 줄 것을 요청하였고, 이에 유◆◆은 같은 날 전자파일 형태의 자사 사업참여제안서를 영무토건 부장 오○○에게 전자우편으로 전송하였다. 13 문장건설은 2015. 2. 9. 및 2015. 2. 12. 2회에 걸쳐 개최한 시공자 홍보 합동설명회에 일체 참석하지 아니하였으며, 2회 모두 영무토건 직원이 문장건설 직원을 가장하여 문장건설의 자료를 대신 발표하였다. 4) 근거 14 위 행위사실은 입찰공고문(심사보고서 소갑 제1호증<각주>11</각주>), 입찰시 제출한 피심인들의 마감재 리스트(소갑 제2호증), 영무토건 박○○, 오○○ 진술조서(소갑 제3호증, 소갑 제4호증), 문장건설 남◆◆, 유◆◆ 진술조서(소갑 제5호증, 소갑 제6호증), 영무토건이 문장건설 마감재리스트를 전송한 화면(소갑 제7호증), 총회책자에 수록된 문장건설 마감재리스트(소갑 제8호증), 이 사건 사업 시공자 선정 입찰에서 유찰을 방지하기 위하여 위와 같이 낙찰자를 합의하였다는 취지의 영무토건 박○○, 문장건설 남◆◆의 심판정 진술 등을 통해서 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다)<각주>12</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 15 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>13</각주>17 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 18 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 19 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 20 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>14</각주>21 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>15</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 22 제2. 가항에서 인정된 ① 영무토건이 계림 4구역 재개발정비사업을 추진중으로 이미 조합과도 협의가 상당히 진행되었음을 알리면서 문장건설에게 입찰 참가를 요청하였고 이러한 배경을 인지하고 입찰에 참가한 문장건설의 입찰참가 경위, ② 입찰서류 제출 이후에는 입찰서류 개봉이나 2회의 합동홍보설명회에 일체 참석하지 않은 문장건설의 입찰 이후 행태, ③ 문장건설에게 사업참여제안서 전송을 요청하고 합동설명회에서 문장건설을 대신하여 발표한 영무토건의 입찰 이후 행태 ④ 문장건설의 들러리 참여를 인정하는 영무토건 대표이사 박○○ 진술 등을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들 사이에 이 사건 사업 시공자 선정 입찰에서 영무토건을 낙찰자로 하고 문장건설은 들러리로 참여하기로 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 23 피심인들이 이 사건 사업 시공자 선정 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자를 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 사업 시공자선정 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 24 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 25 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다<각주>16</각주>. 4. 결론 26 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.