광주광역시도시공사의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 1 피심인은 택지개발, 주택건설, 체육시설 관리ㆍ운영 등을 영위하는 사업자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 나. 피심인의 일반현황 2 피심인은 지방공기업법 제49조에 의하여 광주광역시가 전액출자하여 설립된 법인이며, 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2014년 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704113" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 피심인 사업현황 3 피심인의 주요 사업 분야는 택지개발 및 주택건설 사업, 일반산업단지 조성사업, 관광단지 조성사업 등이 있으며, 주요 사업에 대한 세부 내역은 다음 <표 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704115" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인의 2014년도 사업보고서 2) 혁신도시 개발사업 4 2007년부터 시행된 혁신도시 개발사업은 2015년 현재 총 10곳이 개발 중이거나 개발완료 상태에 있으며, 주로 한국토지주택공사나 지방공기업이 개발업무를 수행하고 있다. 혁신도시별 현황은 다음 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704117" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 국토교통부 공공기관지방이전추진단, 혁신도시별 사업추진현황 5 전남 나주시 금천, 산포면 일원에 개발된 광주ㆍ전남공동혁신도시는 총 7,334천m²의 면적으로 피심인이 23.9%, 전남개발공사가 33.5%, 한국토지주택공사가 42.6%를 시행하였으며, 2015년 7월말 기준 부지공사 및 보상은 100%, 분양은 93.5%의 진행률을 보이고 있다. 3) 일반산업단지 조성사업 6 일반산업단지는 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 산업의 적정한 지방 분산을 촉진하고 지역경제의 활성화를 위하여 지정된 산업단지로서 시ㆍ도지사가 지정하며, 2013년 말 기준 528개의 산업단지가 있다. 산업단지개발사업은 국가, 지방자치단체, 공기업, 지방공기업 등 여러 주체가 시행할 수 있으며 피심인은 평동2차 산업단지(2005년 ～ 2010년), 진곡산업단지(2010년 ～ 2015년) 등의 공사를 시행하였다. 4) 주택건설사업 7 피심인은 지역 내에서 보금자리주택, 공공임대주택, 도시형생활주택, 행복주택 등의 주택건설사업을 시행하고 있으며 사업 현황은 다음 <표 4>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704119" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인의 2014년도 사업보고서 2. 위법성 판단 가. 행위사실 1) 계약금액 감액조정 행위 8 피심인은 2011. 6. 8. 주식회사 한양(이하 '(주)한양’이라 한다) 외 1개사에게 '진곡일반산업단지 부지조성공사’를 위탁하였다. 9 피심인은 2012. 6. 4. (주)한양의 물가변동에 따른 계약금액 조정 신청에 대하여 물가변동 조정기준일(2012. 3. 31.) 현재 변경승인<각주>1</각주>된 공사공정예정표(2012. 3. 31.기준 예정공정율 1.96%, 실행공정율 2.24%)를 적용하여 물가변동에 따른 계약금액을 조정하여야 함에도 변경이전의 공사공정예정표(2012. 3. 31.기준 예정공정율 9.7%, 실행공정율 2.24%)를 적용하여 계약금액을 조정함으로써 다음 <표 5>와 같이 거래상대방에게 62,187천 원을 감액조정 하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704121" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 자료출처 : 피심인 및 참고인 제출자료(소갑 제3호 및 제4호 증) 2) 지연보상금 미지급 행위 10 피심인은 2013. 5. 2. 유한회사 성화건설(이하 '(유)성화건설’이라 한다)에게 '광주전남공동혁신도시 물순환시스템 나주호원수취수관로공사’를 위탁하였다. 11 그 후 피심인은 거래상대방인 (유)성화건설의 공사수행 과정에서 자신의 책임 있는 사유인 '한국농어촌공사와의 농업생산기반시설 및 용수의 목적 외 사용승인 협의지연’으로 공사를 정지시킨 기간이 60일을 초과하였음에도 다음 <표 6>과 같이 초과일수 19일에 대한 지연보상금 313천원을 거래상대방에게 지급하지 아니하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704123" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제10호 및 제11호 증) 나. 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조 (불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행∼하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5. ∼ 8. (생략) ②불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. ② (생략) [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 또는 기준(제36조제1항 관련) 1. ∼ 5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. ∼ 다. (생략) 라. 불이익 제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 12 법 제23조 제1항 제4호의 거래상지위남용행위의 한 유형인 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 자신의 거래상 지위를 이용하여, ② 거래상대방에게 불이익이 되도록 부당하게 거래조건을 설정 또는 변경하거나, 거래과정에서 부당하게 불이익을 주는 행위를 하여야 한다. 13 거래상지위 유무는 대체거래선 확보의 용이성, 사업자에 대한 수입 의존도, 사업자의 업무상 지휘감독권 여부, 거래대상인 상품 또는 용역의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.<각주>4</각주>또한 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처하고 있는 시장의 상황, 당사자 간의 전체적 사업능력의 격차, 거래 대상인 상품의 특성 등을 모두 고려하여 판단한다.<각주>5</각주>14 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익의 내용이 부당한지 여부는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해 업종에서의 통상적인 거래관행, 관계법령, 거래대상 상품 또는 용역의 특성, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.<각주>6</각주>2) 위법성 요건 해당 여부 가) 거래상지위의 성립 여부 15 다음과 같은 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 이 사건 거래상대방에 대하여 거래상지위를 가지고 있는 것으로 판단된다. 16 첫째, 피심인은 광주광역시 지역에서 택지개발사업, 산업단지조성사업, 주택사업 등 분야에서 공사를 지속적으로 발주하고 있는 대규모 발주자이므로, 이 사건 거래상대방인 시공업체의 입장에서는 피심인과의 지속적인 거래관계의 유지를 위해 피심인의 요구 또는 제시조건을 거절하거나 자신에게 불이익이 발생하더라도 피심인에게 시정을 요구하기가 사실상 어려운 입장에 있다. 17 둘째, 피심인은 거래상대방의 계약이행실태를 평가할 수 있으며 그 결과를 추후 입찰참가시 입찰 참가자격 심사에 반영<각주>7</각주>할 수 있으므로, 거래상대방으로서는 피심인과 원만한 관계를 유지하고 피심인으로부터 좋은 평판을 받는 것이 추후 사업활동에 있어서 중요한 요소가 된다. 18 셋째, 피심인은 계약이행과정에서 설계변경 승인권<각주>8</각주>, 공사의 일시정지권<각주>9</각주>등을 가지고 있어 이 사건 거래상대방에게 불리하게 될 수 있는 사업내용을 일방적인 의사로 결정할 수 있는 반면, 거래상대방은 공사이행과정에서 피심인의 감독을 받는 위치에 있고 피심인의 검사완료 후 대금을 지급받는 입장에 있다. 나) 부당성 여부 (1) 계약금액 감액조정 행위 19 다음 사항을 종합적으로 고려할 때 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 제공한 행위로 판단된다. 20 피심인이 공사계약시 적용하는 공사계약 일반조건<각주>10</각주>과 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제72조<각주>11</각주>등을 살펴보면, 물가변동으로 인한 계약금액 조정은 원칙적으로 조정기준일 이후에 이행되는 부분에 대한 대가에 대해 적용되는 것이므로 조정기준일 현재의 공사공정예정표를 기준으로 물가변동으로 인한 계약금액을 조정하여야 한다. 21 이와 관련, 조달청도 물가변동 적용대가의 산정기준이 되는 산출내역서 및 공사공정예정표가 조정기준일 이전에 발생된 공기연장, 설계변경 등으로 인하여 변경되었다면 변경된 것을 기준으로 조정률과 적용대가를 산정하여야 한다고 유권해석 하고 있다<각주>12</각주>. 22 거래상대방의 청구와 관련하여 피심인의 담당자 진술(소갑 제7호 증)과 당시 (주)한양으로부터 물가변동에 따른 계약금액 조정 용역을 수행한 업체가 소명한 자료(소갑 제8호 증)에 의하면 사실상 피심인이 변경승인된 공사공정예정표의 적용을 거부한 것으로 인정된다. 23 즉, 당초 (주)한양이 변경승인된 공사공정예정표를 토대로 2012. 6. 4. 물가변동에 따른 계약금액 조정을 신청하였으나, 피심인의 이견이 있은 후 2012. 12. 12. (주) 한양이 재차 용역수행업체에 변경이전 공사공정예정표를 적용한 보고서 작성을 요구하여 용역수행업체가 변경이전 공사공정예정표를 적용한 보고서를 2012. 12. 20.에 제출한 후, 2012. 12. 21. 피심인이 변경이전 공사공정예정표를 적용하여 물가변동에 따른 계약금액을 조정해 준 사실이 인정된다.(소갑 제9호 증) <표 7> 피심인의 담당자 진술서(소갑 제7호 증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120704125" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 24 따라서, 물가변동으로 인한 계약금액을 조정함에 있어서 물가변동 조정기준일 이전에 공사공정예정표가 변경되었으므로 변경된 공사공정예정표를 토대로 계약금액을 조정하여야 함에도 변경 전 공사공정예정표를 토대로 계약금액을 조정함으로써 계약금액을 감액하였으므로 거래상대방에게 불이익을 준 것이다. 25 또한, 거래상대방은 공사계약의 이행과정에서 피심인이 공사계약 일반조건 등 관련 규정을 준수할 것을 신뢰할 것이므로 피심인이 물가변동 조정기준일 당시의 변경승인된 공사공정예정표를 적용하지 않음으로써 계약금액을 감액조정한 행위는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. (2) 지연보상금 미지급 행위 26 다음 사항을 종합적으로 고려할 때 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 제공한 행위로 판단된다. 27 피심인이 공사계약시 적용하는 공사계약 일반조건<각주>13</각주>에 따르면, 발주기관의 책임있는 사유로 공사정지기간이 60일을 초과하는 경우 초과일수에 대하여 지연보상금을 준공대가 지급시에 거래상대방에게 지급하도록 규정하고 있다. 28 따라서, 피심인이 이 사건 공사계약에서 거래상대방의 귀책사유 없이 '한국농어촌공사와의 농업생산기반시설 및 용수의 목적 외 사용 협의지연’ 이라는 피심인의 책임있는 사유로 공사를 일시정지시킨 기간이 60일을 초과하였기 때문에 그 초과일수에 대한 지연보상금을 거래상대방에게 지급하지 아니한 것은 거래상대방에게 부당하게 불이익을 준 것이다. 29 또한, 거래상대방은 공사계약의 이행과정에서 피심인이 공사계약 일반조건 등 관련 규정을 준수할 것을 신뢰할 것이므로 피심인이 자신의 책임있는 사유로 공사정지기간이 60일을 초과하였음에도 초과일수에 대한 지연보상금을 지급하지 아니한 행위는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. 라. 소결 30 피심인의 위 2. 가. 1), 2)의 행위는 법 제23조 제1항 제4호 및 법 시행령 제36조 제1항 관련「별표1의2」 불공정거래행위의 유형 및 기준 제6호 라목에서 규정하고 있는 거래상지위남용행위 중 불이익제공에 해당하므로 모두 위법하다. 3. 처분 31 피심인의 이 사건 행위와 관련하여 향후 동일하거나 유사한 행위의 재발을 방지할 필요가 있는 바, 법 제24조의 규정에 따라 시정명령을 하기로 한다. 4. 피심인의 수락내용 32 피심인은 2015. 9. 22. 위 2. 가.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 33 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호의 거래상지위남용행위 (불이익제공)에 해당하므로 법 제24조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.