광주광역시 발주 영산강 살리기 7공구 사업 식생매트 구매입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 그린마이스터, 주식회사 자연하천, 주식회사 자연가람, 주식회사 에스엠테크텍스, 주식회사 자연과학, 주식회사 에코닉스(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 모두 식생매트 제조업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2014. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703701" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 식생매트의 용도 및 종류 2 식생매트는 합성섬유 또는 코코넛열매, 옥수수 알갱이 등에서 추출한 천연섬유를 이용하여 만든 부직포 매트로 홍수 등의 수력에 의한 호안, 법면, 도로 비탈면 등의 침식을 막거나 식생녹화 조성을 목적으로 하천정비 공사, 도로사면 보호공사, 옥상 녹화공사 등에서 주로 사용되는 토목공사 자재이다. 용도 및 규격에 따라 토사유출방지용, 식생녹화용 등으로 분류된다. 2) 식생매트 시장현황 3 식생매트는 다수공급자계약 대상품목으로 조달청이 다수의 업체 및 적격조합과 연간 단가계약을 체결하고 조달청 나라장터 종합쇼핑몰에 물품을 등록하면 수요기관이 여러 제품 중에서 선택하여 구매한다. 4 식생매트 시장은 건설관련업종의 경기 동향에 직접적인 영향을 받고 있으며, 또한 제품 제조에 특별한 진입장벽이 없어 대부분 중소기업들이 참여하고 있다. 아래 <표 2>와 같이 2014년 기준, 조달청 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 식생매트 업체수는 99개사이며, 이들의 거래규모는 211억 원이다. <표 2> 2014년 식생매트 다수공급자계약 현황 (2014년 기준, 단위 : 개, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703703" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 조달청 제출자료 3) 광주광역시 영산강 살리기 7공구 사업 식생매트 구매입찰 개요 가) 사업개요 5 광주광역시 영산강 살리기 7공구 사업 식생매트 구매입찰은 광주광역시가 익산지방국토관리청과 공사대행협약을 체결하고 발주한 건으로 4대강의 홍수와 가뭄을 방지하고 하천 생태계의 복원 및 활용을 목적으로 추진된 영산강 살리기 7공구 사업 중 생태하천조성 및 하도정비(14.08km), 자전거도로 조성(29.81km) 등 공사에서 사용되는 식생매트 관급자재 구매목적으로 2010년 9월, 2010년 12월 2회 실시되었다.<각주>1</각주>나) 입찰 세부일정 6 광주광역시 영산강 살리기 7공구 사업 식생매트 2회차 구매입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)은 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰로 수요기관이 조달청 나라장터 종합쇼핑몰에서 5인 이상의 식생매트 업체에 제안서 제출을 요청하고, 그 업체 중 쇼핑몰 단가 대비 최고 인하율을 제안한 자를 납품대상 업체로 선정하였다. 입찰 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703705" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 입찰 마감일 다) 입찰 참여 현황 7 이 사건 입찰에는 피심인들을 포함하여 9개 사업자<각주>2</각주>가 수요기관으로부터 제안요청을 받았고, 이 중 그린마이스터와 자연하천를 제외한 나머지 7개 사업자가 제안서를 제출하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 8 2010년 9월 발주된 광주광역시의 영산강 살리기 7공구 사업 식생매트 1차 구매입찰에서 자연하천은 당시 경쟁에 의한 입찰로 덤핑에 가까운 가격(쇼핑몰 합계금액<각주>3</각주>대비 제안율 44.862%)으로 저가 낙찰을 받았기에 2차 구매입찰인 이 사건 입찰에서는 입찰 참여업체들과 담합하여 이익을 극대화하고자 하였다. 2) 합의의 내용 9 자연하천의 맹** 대표이사<각주>4</각주>와 박ㅇㅇ<각주>5</각주>는 2010. 12. 18.경 광주광역시 소재 음식점에서 에스엠테크텍스 이ㅇㅇ 영업부장, 자연과학 오ㅇㅇ 기술팀장<각주>6</각주>, 에코닉스 김## 대표이사<각주>7</각주>와 만나서 그리고 그린마이스터 김ㅇㅇ 대표이사와는 전화로 맹**이 운영하는 업체가 이 사건 입찰에서 낙찰받을 수 있게 협조를 요청하였으며, 협조를 요청받은 피심인들은 이에 응하였다. 10 위 합의과정을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 박ㅇㅇ는 자연하천 맹** 대표이사에게 “1차 입찰에서 저가로 낙찰 받았으니 이 사건 입찰에서는 입찰 참여업체들과 모여 높은 가격에 낙찰 받을 수 있는 좋은 방법이 있는지 찾아보자”라고 제안하고, 다른 입찰 참여업체인 에스엠테크텍스, 자연과학, 에코닉스와 모임을 주선하였다. 11 2010. 12. 18.경 가진 모임<각주>8</각주>에서 자연하천 맹** 대표이사는 에스엠테크텍스 이ㅇㅇ 영업부장, 자연과학 오ㅇㅇ 기술팀장, 에코닉스 김## 대표이사에게 이 사건 입찰에서 자기가 운영하는 업체가 낙찰 받을 수 있도록 도와주면 “일정한 대가를 지급하겠다”, “입찰 이후 어느 정도 인사는 해주겠다”라는 말로 회유하면서 협조를 요청하였다. 12 위 요청에 대해 자연과학 오ㅇㅇ문섭 기술팀장은 “낙찰되더라도 실제로 물품을 납품할 생산능력이 없으니 단가 자체는 낮추지 않겠습니다”라는 의사를 표시하였으며, 에스엠테크텍스 이ㅇㅇ 영업부장은 “우리는 입찰을 포기할 수 없으니 합의할 수 없다”라는 의사를 표시하였다. 13 이후, 자연하천 맹** 대표이사와 박ㅇㅇ는 입찰마감일인 2010. 12. 22. 에스엠테크텍스 정ㅇㅇ 대표이사에게 낙찰자 협조 조건으로 2억 원을 지급한다는 공증서류를 작성해주고 에스엠테크텍스가 투찰할 제안율을 불러주면서 입력을 확인하였고, 자연과학과 에코닉스에게는 2010. 12. 22.까지 여러 차례 전화로 협조를 요청하였다. 이에 에코닉스 김## 대표이사는 “낙찰 받을 생각 없으니 걱정 말라”라고 응답하였다. 14 또한, 자연하천 맹** 대표이사와 박ㅇㅇ는 모임에 참석하지 않은 그린마이스터 김ㅇㅇ 대표이사에게 2010. 12. 22.까지 수차례 전화로, 낙찰받게 도와주면 사례하겠다고 하였으며 이에 그린마이스터 김ㅇㅇ 대표이사는 “도와주겠다”라고 말하고 이 사건 입찰에 응찰하지 않았다.<각주>9</각주>15 한편, 자연과학 오ㅇㅇ 기술팀장은 제안율을 투찰하기 두 시간전까지도 자연하천 맹** 대표이사, 박ㅇㅇ와 통화<각주>10</각주>하며 입찰사항을 협의하였고, 이를 토대로 자연과학 김vv 대표이사<각주>11</각주>에게 입찰에 참여하자고 권유하여 김vv 대표이사는 이를 수락하였다. 에코닉스 김## 대표이사도 제안율 투찰을 전후하여 박ㅇㅇ와 통화<각주>12</각주>하며 입찰사항을 협의하였다. 3) 합의의 실행 16 그린마이스터와 자연하천<각주>13</각주>은 제안서를 제출하지 않았고, 2010. 12. 21～12. 22.에 자연가람은 92.157% 제안율로 투찰하였으며, 나머지 업체들은 자연가람 보다 높은 제안율로 투찰하는 방법으로 합의를 실행하였다. 17 입찰 결과는 아래 <표 4>와 같이 자연가람이 이 사건 입찰의 낙찰자로 최종 결정되었다. <표 4> 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703707" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>14</각주>4) 근거 18 이 사건 입찰에 대한 합의 및 합의 실행은 입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 낙찰자를 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 입찰 관련 조달청의 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>15</각주>～1-9호증), 피심인들 대표이사 및 직원의 진술조서(소갑 제2-1호～2-8호증), 검찰 및 법원 증거자료(소갑 3-1호～3-16호증) 등을 통해서 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 19 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>16</각주>21 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 22 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등의 결정을 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>17</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>18</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 26 위 2. 가.에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰자에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 27 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자를 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하거나 제안서를 제출하지 않는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 30 이 사건 입찰에서 자연가람이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련 매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 자연가람이 이 사건 입찰과 관련하여 2010. 12. 28. 광주광역시와 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 2,392,727,272원이다. 나) 부과기준율 31 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 발주자인 광주광역시로부터 입찰참여 제안요청을 받은 사업자만 입찰참여가 가능함에 따라 입찰에 경쟁제한성이 이미 어느 정도 내재되어 있는 점 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 32 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정하되, 탈락하였거나 응찰하지 아니한 피심인들은 과징금고시<각주>19</각주>Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 5분의 3 감액한다. 33 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703709" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 34 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 35 피심인들은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 36 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703711" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 37 자연하천은 심의일 기준 최근 3년 간 당기순이익 가중평균이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 감경한다. 38 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120703713" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4. 결론 39 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.