광주광역시 하수슬러지 처리시설 설치공사 입찰 참여 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 한라산업개발 주식회사, 코오롱글로벌 주식회사<각주>1</각주>, 주식회사 포스코엔지니어링<각주>2</각주>(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략하며, 피심인 모두를 지칭할 때는 '피심인들’이라 한다)은 건설업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710715" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들의 감사보고서 및 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 건설 시장 개요 3 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 크고, 다량의 노동력이 투입되므로 고용유발 효과도 상당하다. 4 2014년 국내 건설수주액은 아래 <표 2>와 같이 전년대비 3.6% 증가한 93.9조 원으로 예상된다. 발주 부문별로 살펴보면 공공수주는 정부 사회간접자본 예산 감소, 신규 사업 예산 감소 등으로 인해 전년대비 2.0% 감소할 전망이나, 민간수주는 전년도에 비해 거시경제 및 주택공급 여건 등이 소폭이나마 회복되고 있어 7.2% 증가될 것으로 전망된다. 5 공종별로는 토목분야는 전년대비 2.9% 증가할 것으로 예상되고, 건축분야는 전년대비 4.1% 증가할 것으로 예상된다. <표 2> 최근 5년간 국내 건설수주 현황 및 2014년도 예상 (단위: 조 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710735" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국건설산업연구원 「2014년 건설경기 전망」 2) 하수슬러지 처리시설 6 '하수슬러지 처리시설’은 하수 또는 폐수 처리 과정에서 액상체로부터 고형물이 분리되어 형성되는 물질이나 하수 침전물 찌꺼기인 하수슬러지를 소각, 탄화, 건조, 고화, 부숙화 등의 방법으로 처리하는 시설을 말한다. 7 우리나라는 2009년 1월 폐기물 해양배출에 의한 해양오염방지에 관한 국제협약인 “런던협약 96 의정서”에 가입하면서 해양환경 보호를 위해 하수슬러지 해양배출을 점진적으로 줄여 왔으며, 2011. 12. 29. 해양환경관리법 시행규칙을 개정하여 2012. 1. 1.부터는 하수슬러지에 대한 해양배출을 전면적으로 금지하였다. 이에 전국 각 지방자치단체에서는 하수처리시설 설치를 추진하게 되었고, 2013. 3월 현재 전국 98개 지방자치단체에서는 114개의 하수슬러지 처리시설이 운영 중이거나 설치 중에 있다. <표 3> 전국 하수슬러지 처리시설 현황(2013. 3월) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710737" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 환경부 통계자료 3) 광주광역시 하수슬러지 처리시설 설치공사 입찰의 개요 가) 사업개요 ㅇ 공사위치 : 광주광역시 서구 치평동 753-1번지 일원 ㅇ 부지면적 : 6,000㎡ ㅇ 공사내용 - 하수슬러지 건조ㆍ자원화 시설 : 330톤/일 - 잉여슬러지 원심농축시설 1단계 및 2단계 : 각 3,000㎥/일 ㅇ 공사예산 : 37,210,000,000원(부가가치세 포함) ㅇ 공사기간 : 공사착공일로부터 730일 ㅇ 설계기간 - 기본설계 및 우선시공분 실시설계 : 현장 설명일로부터 60일 - 실시설계 : 실시설계적격자 선정 통보일로부터 90일 나) 입찰 세부일정 8 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>3</각주>로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710739" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 9 여기서 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도로서 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력을 심사하게 된다. 10 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉘는데, '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위 'ⅴ)설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 말하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰된 이후 실시하는 설계<각주>4</각주>를 말한다. 다) 이 사건 공사입찰 참여 현황 11 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에 참가하면서 아래 <표 5>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 입찰에 참가하였다. <표 5> 입찰참가자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710741" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 라). 입찰결과 12 이 사건 공사입찰에서는 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 합산점수가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식으로 입찰을 진행하였는데, 입찰결과는 아래 <표 6>과 같이 한라산업개발 컨소시엄이 실시설계적격자로 최종 결정되었다. <표 6> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710743" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 공사예정(추정)금액 : 37,210,000,000원(부가가치세 포함) 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의의 내용 가) 투찰가격 합의 13 피심인 한라산업개발, 코오롱건설, 대우엔지니어링은 이 사건 공사입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격을 각각 공사예정금액의 94.81%, 94.82%, 92.82%로 하여 투찰하기로 합의하였다. 14 합의과정을 구체적으로 살펴보면, 2009. 9월경 한라산업개발 이ㅇㅇ 전무<각주>5</각주>와 코오롱건설 서ㅇㅇ 상무<각주>6</각주>는 대우엔지니어링 권ㅇㅇ 상무<각주>7</각주>에게 이 사건 공사입찰에서 가격경쟁을 배제하고 설계경쟁으로 참여할 것을 제안하였다. 이에 대우엔지니어링이 조건<각주>8</각주>을 제시하였고, 한라산업개발과 코오롱건설이 조건을 수락하면서 합의가 이루어졌다. 15 이와 같은 사실은 아래 <표 7> 및 <표 8>과 같이 피심인들의 각 임원 대질진술조서, 대우엔지니어링 권ㅇㅇ 상무 진술조서로 확인된다. <표 7> 피심인들의 각 임원 대질진술조서 발췌(심사보고서 소갑 제2-2호증)<각주>9</각주>> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710745" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 대우엔지니어링 권ㅇㅇ 상무 진술조서 발췌(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710747" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 16 이후 피심인들의 각 임원은 실무진인 한라산업개발 신ㅇㅇ 부장<각주>10</각주>, 코오롱건설 정ㅇㅇ 부장<각주>11</각주>, 대우엔지니어링 이△△ 부장<각주>12</각주>(이하 '피심인들의 실무직원들’이라 한다)에게 합의사항을 구체화하여 진행할 것을 지시하였다(소갑 제2-2호증). 17 이에 피심인들의 실무직원들은 2009. 9. 27.～9. 28.경 이 사건 공사를 수주하는 업체가 2위, 3위 업체에게 각각 6억 원을 보상하고, 한라산업개발과 코오롱건설이 향후 1년 이내에 한라산업개발과 코오롱건설에서 영업하여 참여하는 공사에 대우엔지니어링을 공동도급 시공지분 10%로 참여시키는 내용으로 합의서를 작성하고 2009. 9. 29. 합의서에 서명하였다. 18 이와 같은 사실은 아래 <표 9> 및 <그림 1>과 같이 피심인들의 각 직원 진술조서 및 합의서로 확인된다. <표 9> 피심인들의 각 직원 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710749" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <그림 1> 합의서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710717" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 19 피심인들의 실무직원들은 한라산업개발과 코오롱건설의 투찰률은 추첨으로 결정하되 담합의심을 피하기 위해 95%선 이하로 하고, 대우엔지니어링은 설계경쟁력이 떨어지는 점을 감안하여 2% 포인트 낮게 투찰할 것을 합의하였다. 추첨 결과 한라산업개발은 94.81%로, 코오롱건설은 94.82%로, 대우엔지니어링은 92.82%로 결정되었다. 20 이와 같은 사실은 아래 <표 10>과 같이 피심인들의 각 직원 진술조서로 확인된다. <표 10> 피심인들의 각 직원 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710719" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 하수슬러지 처리시설 운영관리비 합의 21 피심인들은 이 사건 공사입찰에 참여하면서 기본설계서에 기재하는 하수슬러지 처리시설 운영관리비에 대해서도 합의하였다. 22 이 사건 공사입찰의 경우 낙찰자로 결정된 계약자는 발주기관 요구시 공사 준공 후 3년 동안 하수슬러지 처리시설을 운영관리하여야 하며 1차년도 하수슬러지 처리시설 운영관리비는 입찰시 제시한 금액범위 내에서 수요기관과 협의하여 결정하는 것이 계약조건이었다(소갑 제1-13호증). 23 피심인들은 설계점수<각주>13</각주>를 높게 받기 위해 하수슬러지 처리시설 운영관리비를 저가로 제시하는 것을 방지하고, 준공 후 안정적인 운영 수입을 확보하려는 목적으로 하수슬러지 처리시설 운영관리비인 톤당 운영비를 각사가 100원씩만 차이가 나도록 조정하기로 하고, 최종 금액은 추첨을 통해 결정하기로 합의하였다. 추첨 결과 한라산업개발은 69,700원, 코오롱건설은 69,600원, 대우엔지니어링은 69,500원으로 결정되었다. 24 이와 같은 사실은 아래 <표 11>과 같이 피심인들의 각 직원 진술조서로 확인된다. <표 11> 피심인들의 각 직원 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710721" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 2) 합의의 실행 25 피심인들의 실무직원들은 기본설계서 제출 마감일인 2009. 9. 29. 오전에 만나 각 사의 기본설계서상의 하수슬러지 처리시설 운영관리비의 톤당 운영비가 당초 합의한 대로 피심인들간 100원씩의 차이를 두었다는 것을 확인하고 기본설계서를 제출하였다. 26 이와 같은 사실은 아래 <표 12> 및 <표 13>과 같이 피심인들이 수요기관인 광주광역시에 제출한 기본설계서, 대우엔지니어링 이△△ 부장의 진술조서를 통해서 확인된다(소갑 제1-10호증, 소갑 제1-11호증, 소갑 제1-12호증). <표 12> 기본설계서에 명시된 피심인들의 톤당 운영비 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710723" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 13> 대우엔지니어링 이△△ 부장 진술조서 발췌(소갑 제2-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710725" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 27 2009. 9. 30. 입찰일 당일 피심인들은 직원을 입찰 경쟁업체들에 보내 합의된 금액으로 투찰하는지 여부를 확인하고 입찰서를 제출하였다. 28 2009. 11. 24. 한라산업개발 컨소시엄이 이 사건 공사 입찰에서 실시설계 적격자로 선정되었고, 한라산업개발 컨소시엄은 2009. 12. 8. 조달청과의 사이에 공사도급계약을 체결하였다(소갑 제1-13호증). 29 한편, 합의 실행의 보상으로 낙찰사인 한라산업개발이 대우엔지니어링에게만 6억 원을 지급<각주>14</각주>하였고, 나머지 보상합의<각주>15</각주>는 이행되지 않았다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>16</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ④ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>17</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 30 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 31 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>18</각주>32 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에서 사전에 서로 합의하여 투찰가격, 하수슬러지 처리시설 운영관리비를 결정하는 내용의 합의를 하였다. 피심인들의 위와 같은 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 할 것을 합의한 행위에 해당한다. 나) 경쟁제한성 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 33 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말하는 바, 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>19</각주>(2) 경쟁제한성 여부 34 위 2. 가.의 행위사실에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 공동행위는 피심인들이 가격 경쟁을 회피하기 위해 투찰가격과 하수슬러지 처리시설 운영관리비를 사전에 합의한 것으로서 가격 경쟁을 소멸시켜 경쟁제한적 폐해만을 야기 시킬 뿐 효율성 증대 목적을 달성하기 위해 합리적으로 필요하다고 인정되는 사유가 전혀 없으므로 이 사건 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 35 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이, 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 36 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가.의 행위가 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>20</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 37 이 사건 공동행위에 따라 광주광역시 하수슬러지 처리시설 설치공사 입찰을한라산업개발이 낙찰받아 계약을 체결하였고 하수슬러지 처리시설 운영관리에 대해서도 한라산업개발이 계약을 체결한 바, 이 사건 법 위반행위에 대한 관련매출액은 한라산업개발이 이 사건 공사와 관련하여 조달청과 체결한 계약금액 및 하수슬러지 처리시설 운영관리와 관련하여 3년간 광주광역시 환경시설공단과 체결한 계약금액<각주>21</각주>으로 본다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710727" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 38 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 공공발주공사로서 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 지대한 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 39 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 코오롱건설, 대우엔지니어링은 이 사건 공사입찰에서 낙찰받지 아니한바, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 40 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 15>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710729" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 41 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 42 피심인들의 고위임원이 이 사건 위반 행위에 직접 관여한 사실이 인정되므로 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 43 피심인들이 조사과정에서 위반행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 44 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 16>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710731" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 45 한라산업개발의 경우 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액(△934억 원)이 적자이고, '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 의한 회생절차가 진행 중이며 심의일 기준 전년도 부채의 총액(1,940억 원)이 자산의 총액(1,359억 원)을 초과하는 등 객관적으로 과징금을 납부할 능력이 없는 점을 감안하여 과징금을 면제한다. 46 코오롱건설의 경우 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액(△491억 원)이 적자이고 심의일 기준 직전 사업연도의 재무제표상 자본금의 잠식이 있어<각주>22</각주>현실적 부담능력이 부족한 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 70을 감경한다. 47 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 17>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120710733" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 4. 결론 48 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.