광주 제1ㆍ2하수처리장 총인처리시설 설치공사 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 대림산업 주식회사, 현대건설 주식회사, 금호산업 주식회사, 코오롱글로벌 주식회사<각주>1</각주>는 건설업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라고 한다) 제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (2011. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716119" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 다. “광주 제1ㆍ2 하수처리장 총인처리시설 설치공사”개요 1) 총인처리시설 3 하수처리수 중에는 부유물질, 질소, 인, 대장균 등 여러 가지 오염 물질이 존재하며, 이 중 질소, 인은 부영양화로 인한 녹조현상을 유발하는데 이 중 약품처리가 용이한 인을 제거하는 시설을 총인처리시설이라 한다. 4 하수도법 시행규칙 제3조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 공공하수처리시설의 방류수 수질기준이 개정되어 2012. 1. 1.부터 총인(T-P)의 경우 종래 2㎎/L이하이던 것이 0.3㎎/L이하로 강화되었다. 이와 같은 수질기준을 충족하기 위하여 광주광역시는 제1∼2하수처리장 내에 총인처리시설 설치공사를 진행하였다. 5 '광주 제1∼2하수처리장 총인처리시설 설치공사’(이하 “이 사건 공사”라 한다)는 설계ㆍ시공 일괄공사로서 공사추정(예정)금액이 92,265백만 원<각주>2</각주>이며, '가중치기준 방식(설계점수 60%, 가격점수 40%)’에 의해 설계점수가 80점 이상인 설계적격자 중 설계 가중치점수와 가격 가중치점수를 합산하여 가장 높은 점수를 얻은 입찰자를 낙찰자로 결정하였다. 2) 이 사건 공사의 입찰 과정 6 이 사건 공사의 입찰은 아래 <표 2>의 기재 순서로 이루어졌다. <표 2> 이 사건 공사의 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716131" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>3</각주>7 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에 참여하면서 아래 <표 3>과 같이 각각 공동수급체를 구성하고 해당 공동수급체의 대표사로서 이 사건 입찰의 전 과정을 수행하였다. <표 3> 공동수급체 구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716133" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 8 2011. 4. 25. 이 사건 공사의 개찰 결과, 아래 <표 4>와 같이 대림산업 공동수급체가 낙찰자(실시설계 적격자)로 선정되었다. <표 4> 이 사건 공사의 실시설계적격자 심사결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716135" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>4</각주>* 공사추정(예정)금액 : 92,265,000,000원(부가가치세 포함) 9 이에 따라 대림산업 공동수급체와 조달청(수요기관 : 광주광역시)은 국가계약법 시행령 제69조(장기계속계약 및 계속비계약) 제2항<각주>5</각주>에 따라 대림산업 공동수급체의 투찰금액인 87,135,066,000원(부가가치세 포함)을 총공사금액으로 부기하여 2011. 7. 4. 이 사건 공사 도급계약을 체결하였다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 10 피심인들은 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 가격투찰일인 2011. 3. 3. 이전인 같은 해 2. 14. 서울 소재 ○○ 카폐에서 모임을 갖고 피심인별 투찰률을 사전에 합의하였다.<각주>6</각주>11 이와 같이 사전에 합의한 내용은 아래 <표 5>의 기재와 같고, 합의내용은 아래 <표 6>의 기재와 같이 피심인들 소속 직원들의 진술에 의해 확인된다. <표 5> 합의내용(각 사별 투찰률) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716137" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 공사추정(예정)금액 : 92,265,000,000원(부가가치세 포함) <표 6> 피심인들 소속 직원들의 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716139" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>7</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716141" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716143" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>10</각주>2) 합의의 실행 12 피심인들은 2011. 3. 3. 조달청 나라장터 시스템에 아래 <표 7> 기재와 같이 2011. 2. 14. 합의한 투찰률 내용대로 투찰가격을 입력하였다. 이는 조달청 시설 개찰결과 상세조회 내용 및 아래 <표 8> 기재와 같이 피심인 대림산업 직원의 진술 및 현대건설 직원의 피의자신문조서<각주>11</각주>진술에 의해 확인된다. <표 7> 피심인들의 가격투찰 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716145" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처 : 조달청 시설 개찰결과 상세조회 <표 8> 김○○ 진술 및 이○○ 피의자신문조서<각주>12</각주>진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716121" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 13 피심인들의 입찰에 대해 조달청이 2011. 4. 25. 개찰한 결과, 대림산업 공동수급체가 설계평가 56.81점, 입찰가격 39.9301점을 합산한 종합평점 96.7401점으로 이 사건 공사의 실시설계적격자로 선정되었다. 대림산업 공동수급체는 2011. 7. 4. 조달청(수요기관 : 광주광역시)과 낙찰가 87,135,066,000원(부가가치세 포함)을 총공사금액으로 부기하여 이 사건 공사 도급계약을 체결하였다. 나. 관련 법 규정 [별지] 기재와 같다. 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 다른 사업자와 공동으로 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의하고, ② 이 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법성 요건 해당여부 가) 합의의 존재 여부 15 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 가격투찰일인 2011. 3. 3. 이전인 같은 해 2. 14. 모임을 갖고 피심인별 투찰률을 사전에 합의한 위 2. 가.의 행위는 피심인들이 공동으로 법 제19조 제1항 제8호(입찰에 있어 투찰가격을 결정하는 행위)에 해당하는 행위를 합의한 것으로 인정된다. 나) 경쟁제한성 여부 16 이 사건 공동행위는 피심인들이 가격 경쟁을 회피하기 위해 투찰가격을 사전에 합의한 것으로서 경쟁제한적 피해만을 야기 시킬 뿐 효율성 증대 목적을 달성하기위해 합리적으로 필요하다고 인정되는 사유가 전혀 없으므로 이 사건 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 17 이에 대하여 일부 피심인들은 자신들이 산정한 실행가격<각주>13</각주>보다 낮게 투찰가격을 합의하였고 이 사건 입찰방식은 낙찰자 결정시 설계 가중치가 60%, 가격 가중치가 40%로 가격보다 설계 비중이 더 높으며 턴키 공사의 경우 설계변경이 어려워 실행이 가능한 가격으로 입찰하므로 입찰참여자들 사이의 투찰가 차이가 클 수 없고 가격점수도 근소한 차이만 있어 가격점수가 낙찰가 선정에 미치는 영향이 거의 없다고 주장하며 설계부문에서는 경쟁이 이루어졌으므로 경쟁제한성이 낮거나 없다고 주장한다. 18 그러나 이 사건 공사에서 공동행위는 투찰가격 합의에 대한 것으로서, 피심인들이 사전에 투찰가격을 합의하여 입찰에 참여함으로써 이 사건 공사입찰에서 가격경쟁 자체가 사라졌으며 입찰가 담합으로 가격, 설계 두 요소 중 오로지 설계만으로 낙찰자가 결정되는 불완전한 경쟁으로 전락하는 결과를 가져왔으며 위 투찰가 합의는 경쟁제한 효과만 발생시키고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 위 피심인들의 주장은 이유 없다. 3) 소결론 19 따라서 위 2. 가.의 행위는 피심인들이 공동으로 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 입찰에 있어 투찰가격을 결정하는 행위를 할 것을 합의한 경우에 해당되며, 경쟁제한성과 부당성도 인정된다. 라. 피심인들의 책임성 20 피심인들에 대해서는 위 2. 가.의 행위가 입찰에 있어 투찰가격을 합의한 경성 공동행위인 점, 행위의 성격상 효율성 증대 효과가 없는 점 등을 고려하여 모두 고발하기로 한다.<각주>14</각주>3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과의 결정 21 시정조치에 대해서, 이 사건 공동행위는 이미 종료되었으나 가까운 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위가 반복될 우려가 있으므로 피심인들에 대하여 법 제21조에 의하여 행위금지명령을 하기로 한다. 22 피심인들의 위반행위가 입찰에 있어서 낙찰가격 하락을 방지하기 목적으로 투찰가격(투찰률)을 사전에 합의한 입찰담합에 해당되어 행위의 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(공정거래위원회 고시 제2010-9호 및 2012. 8. 21. 공정거래위원회 고시 제2012-25호로 개정된 내용 중 피심인에게 불리하지 아니한 사항, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 1. 나. (1) 및 Ⅲ. 2. 다. (1) 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 23 위 2. 가.의 행위는 입찰담합에 해당하므로 이 사건 공사의 계약금액(총공사금액) 87,135,066,000원에서 부가가치세를 제외한 79,213,696,363원을 각 피심인의 관련매출액으로 한다. 24 이에 대하여 일부 피심인들은 이 사건 공사와 관련하여 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」<각주>15</각주>에 따라 발주처가 직접구매한 공사용 자재(이하 “관급자재”라 한다) 비용<각주>16</각주>은 피심인의 매출에도 포함되지 않아 피심인의 경제적 이익과 무관하므로 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장하고 있다. 25 살피건대, 법 시행령 제9조 제1항 단서조항 및 과징금고시 Ⅳ. 다. (1) (마) 1)의 규정<각주>17</각주>은 입찰담합의 경우에는 관련매출액을 계약금액으로 하고 있는 점, 피심인들간 합의의 대상이자 합의를 통해 경쟁제한의 영향을 받은 금액은 관급자재 비용이 포함된 계약금액(총공사금액)인 점, 관급자재는 피심인이 이 사건 공사를 수행하기 위해서 필수적으로 구매하는 품목으로 단순히 발주처로부터 공급받았다는 이유만으로 관련매출액에서 제외할 경우 이 품목들을 직접 생산하거나 제3자를 통해 구매하는 경우와 형평이 맞지 않는 점 등을 고려할 때 위 피심인들의 주장은 이유 없다. 나) 부과기준율 26 위 2. 가.의 위반행위는 입찰담합으로서 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하고 효율성 증대 효과는 없다고 보이는 점, 피심인들의 투찰율 94.275∼94.44%는 공정거래위원회의 조사를 회피하기 위한 선에서 거의 최대한의 투찰율인 점<각주>18</각주>, 가격과 설계 중 가격만 담합한 경우에도 매우 중대한 위반행위로 판단한 선례<각주>19</각주>등을 종합적으로 고려하여 '매우 중대한 위반행위’로 보고 10%의 부과기준율을 적용하기로 한다. 다) 소결 27 위와 같이 산정한 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 과징금 산정기준을 정하되, 이 사건 공사 입찰에서 탈락한 자에 대해서는 산정기준을 2분의 1 감액하여 피심인별 과징금 산정기준은 아래 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716123" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 28 이 사건 법 위반행위는 과징금 고시 Ⅳ. 2. 규정에 의한 조정사유가 없으므로 1차 조정금액은 산정기준과 동일하게 유지한다. 3) 행위자요소 등에 의한 2차 조정 29 피심인들 모두가 공정거래위원회의 조사단계부터 심리종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 적극 협력한 점이 인정되나, 공정거래위원회가 이미 확보한 자료, 검찰수사자료 등에 의해 담합사실이 드러난 이후 조사에 협력한 점을 감안하여 모든 피심인들에 대하여 1차 조정금액에 대해 20%씩을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 2차 조정금액은 아래 <표 10> 기재와 같다. <표 10 > 2차 조정 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716125" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4) 부과 과징금 30 위 2차 조정금액에서 최근 건설업계의 경기위축을 감안하여 모든 피심인들에 대하여 30%씩을 감액한다. 31 또한, 이 사건 공사 입찰에 참여한 피심인들이 취득할 수 있는 매출액은 발주처가 직접 구매하여 제공할 관급자재의 비용만큼 줄어드는 점을 고려하여 모든 피심인들에 대하여 5%씩을 추가 감액한다. 32 피심인 대림산업은 이 사건 공사의 공동수급체 지분이 40%에 그치고 그에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 계약을 체결하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 10%를 추가 감액한다. 33 금호산업과 코오롱글로벌의 경우 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 각각 30%씩을 추가 감액한다. 34 끝으로, 금호산업의 경우 심의일 기준 직전 사업연도 부채총액이 자산총액을 초과하여 객관적으로 납부능력이 없는 점을 감안하여 30%를 추가 감액한다. 35 이에 따라 산정된 피심인별 부과과징금액은 아래 <표 11>의 기재와 같다. <표 11> 부과과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716127" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>20</각주>4. 결론 36 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금에 대하여는 법 제22조, 고발에 대하여는 법 71조를 적용하여 주문과 같이 의결한다.