광주지방조달청 발주 아스팔트콘크리트 연간단가계약 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 광주전남아스콘공업협동조합, 전남아스콘사업협동조합, 전남제일아스콘사업협동조합 및 전남동서아스콘사업협동조합<각주>1</각주>은 광주광역시 및 전라남도 지역(이하 '광주전남지역’이라 한다)에서 아스콘 제조ㆍ판매업을 영위하는 자를 회원사로 하여 아스팔트콘트리트(이하 '아스콘’이라 한다) 제조ㆍ판매업의 건전한 발전과 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립된 단체이므로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다. 2 또한, 피심인들은 중소기업협동조합법에 근거하여 설립된 단체로서 스스로 사업자등록을 하고 레미콘 공동판매 사업을 영위하는 자이므로 법 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에도 해당된다. 피심인들은 조달청의 아스콘 연가단가계약 입찰과정에 직접 참여하여 계약물량을 확보하고, 계약물량 범위 내에서 소속 조합원에게 물량을 배정하고, 소속 조합원이 납품한 물량에 대해서는 계약당사자로서 대금을 수령한 후, 소속 조합원에게 대금을 지급하면서 대금의 일정부분을 물량배정 수수료(배정금액의 0.77%)로 징수한다. 3 이와 같이 피심인들은 사업자단체이면서 동시에 사업자에도 해당되나, 이 사건에 있어서는 아스콘 공동판매 사업을 영위하는 과정에서 법 위반혐의가 있다는 점, 이 사건 입찰에 직접 참여하여 자신의 명의로 낙찰을 받아 입찰계약을 체결하였다는 점 등을 감안하여 사업자로 본다. 4 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2018. 2월 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691661" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출 자료 나. 시장구조 및 실태 1) 아스콘 산업 개요 가) 아스콘의 개념 및 특징 5 일반적으로 아스콘이라 함은 가열아스콘을 의미하며 아스팔트와 자갈, 모래, 석분(돌가루)등의 골재를 배합한 후 150℃ ∼ 180℃로 가열하는 과정을 통해 제작되어 주로 도로, 주차장 등의 포장용 자재로 사용된다. 6 아스콘은 생산 과정에서 혼합되는 골재의 크기에 따라 WC-1, WC-2, BB-1, BB-2 등으로 규격이 나뉘며, 각 규격은 기층용, 표층용 등의 용도에 맞춰 사용된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691681" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국아스콘공업협동조합연합회 및 조달청 나라장터 공고문 7 또한, 아스콘은 생산 후에도 적정온도인 120℃ ∼ 140℃가 유지되지 않는 경우 굳어져 사용이 어렵기 때문에 생산 후 60분(최대 90분) 내에 타설되어야 하는 특성을 지닌다. 8 한편, 최근에는 가열아스콘 외에도 130℃ ∼ 140℃에서 생산하는 중온아스콘<각주>3</각주>, 폐기된 아스콘의 골재를 재활용하여 생산하는 재생(순환)아스콘 등 가열아스콘에 비해 친환경적인 아스콘의 수요가 늘어나는 추세에 있다. 나) 아스콘시장의 구조 9 아스콘시장은 거래계약 당사자를 기준으로 민수시장과 관수시장으로 구분할 수 있다. 민수시장은 개별 수요자(일반건설업체 및 도로포장업체 등)와 아스콘 제조업체 간의 개별계약에 따라 거래되는 시장이며, 관수시장은 공공기관의 수요를 기반으로 각 지방조달청이 입찰을 통해 낙찰자와 단가계약을 체결함으로써 거래되는 시장<각주>4</각주>이다. 10 또한, 아스콘 제조는 자갈, 모래 등 원재료를 혼합하는 단순한 공정을 거치므로 특별한 기술력이 필요하지 아니하고, 공장 부지를 제외한 시설 및 장비 등에 소요되는 자금이 크지 아니하여 시장 진입장벽이 높지 않은 편이다. 다) 생산현황 11 2012년부터 2016년까지 전국의 총 생산량(일반 및 재생아스콘)은 평균 20,484천 톤 규모이고, 그 가운데 관수 아스콘 생산량은 약 80% 내외의 비중을 차지하고 있다<각주>5</각주>. 12 같은 기간 광주전남지역의 총 생산량은 평균 2,031천톤(전국 대비 약 10%)이고 자세한 현황은 다음 <표 3> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691683" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국아스콘공업협동조합연합회 2) 관수 아스콘 구매제도 변천 과정 13 관수 아스콘은 2007. 1. 1. 이전까지는 단체수의계약<각주>6</각주>제품으로 지정되어 있었다. 그에 따라 각 지역의 아스콘공업협동조합이 조달청과 단체수의계약을 체결하고 자체 수량배정심의회를 통하여 일정한 배정기준에 의해 소속 조합원에게 계약 수량을 배정하여 왔다. 14 그러나 단체수의계약제도와 관련하여 보호위주 정책으로 인한 중소기업 경쟁력 약화, 운용상 부조리 등 많은 문제점이 발생하자, 정부는 2007. 1. 1. 단체수의계약 제도를 폐지하고 단체수의계약 대상 제품을 중소기업자 간 경쟁제도를 통하여 구매하도록 제도를 변경하였다. 15 이에 중소기업중앙회 등은 중소기업자 간 경쟁입찰에 조합이 참가할 수 있도록 정부에 건의하였고, 정부는 중소기업진흥 및 제품구매 촉진에 관한 법률 시행령<각주>7</각주>등을 개정하여 2009. 12. 31.까지 3년 간 한시적으로 일정한 자격요건<각주>8</각주>을 갖춘 조합(이하 '적격조합’이라 한다)도 중소기업자 간 경쟁입찰에 참가할 수 있도록 하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691685" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 이 사건 입찰 개요 가) 낙찰자 선정방식 16 이 사건 입찰은 국가계약법 시행령 제17조, 같은 법 시행규칙 제19조 및 제20조의 규정에 의거한 희망수량 경쟁입찰이었으며, 아스콘협동조합 간의 제한경쟁으로 이루어졌고, 낙찰 하한선은 없었다. 17 희망수량 경쟁입찰 제도는 1인의 능력이나 생산시설로는 공급이 불가능하거나 곤란하다고 인정되는 다량의 수요물품을 제조 또는 구매할 경우, 그 수요수량의 범위 내에서 입찰자가 계약할 희망수량과 단가를 투찰하며, 예정가격 이하의 단가로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자 순으로 조달청 입찰공고수량에 도달할 때까지 낙찰자로 결정하는 방식이다. 18 이때 최저가격 낙찰자부터 희망물량을 우선 배정하는 것이 원칙이나 적기 안정적 공급을 위해 수요기관의 근거리에 있는 다른 낙찰자가 최저가격으로 납품하는 것에 동의하는 경우에는 그 낙찰자에게 우선 배정한다. 나) 입찰참가 자격 19 이 사건 입찰의 참가자격은 국가계약법 시행령 제21조, 중소기업제품구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 '판로지원법’이라 한다) 제6조에 따라 중소기업기본법 제2조의 중소기업자로 제한되었고, '공동수급체간 경쟁입찰 운영요령’ 제3조에 따라 추정가격이 50억 원 이상인 경우 개별기업 단독으로 입찰에 참여할 수 없고 중소기업체로 구성된 공동수급체로만 참여할 수 있었다. 20 또한, 판로지원법 시행령 제9조, '중소기업제품공공구매제도 운영요령’ 제13조에 따라 2개 이상의 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격을 갖춘 중소기업협동조합(이하 '적격조합’이라 한다)도 참여할 수 있었다. 다만, 적격조합은 판로지원법 시행규칙 제3조에 따라 희망수량 경쟁입찰을 하는 시장에서 차지하는 시장점유율이 100분의 50 이하<각주>9</각주>이어야 한다. 21 한편, 공동수급체를 통해 참여하는 구성원 및 조합을 통해 참여하는 조합원은 일정한 자격<각주>10</각주>을 갖추어야 하는데, 그 자격은 광주전남지역에 소재한 업체로서 아스콘 생산공장에서 출하지역까지 90분 이내 타설이 가능한 것이다. 22 아울러, 희망수량 경쟁입찰에 응찰한 중소기업자 중 적격자가 없는 등의 사유로 유찰될 경우에는 일반경쟁입찰 방법으로 진행되고, 일반경쟁입찰에는 대기업, 중소기업 구분 없이 입찰 참여가 가능하다. 다) 기초금액 및 예정가격의 산출 23 조달청은 국가계약법 시행령 제9조, 같은 법 시행규칙 제2장과 조달청 내자업무처리규정에 따라 입찰 전 조사한 아스콘 원가계산가격에 기타 원자재가격 변동요인 등을 종합적으로 검토하여, 원가계산가격보다 낮은 수준으로 기초금액(이하 '기초가’라 한다)을 산정한 후 보통 입찰 하루 전 또는 당일 오전 중에 공개한다. 24 예정가격(이하 '예가’라 한다)은 기초가의 ±0.2%<각주>11</각주>범위 내에서 15개의 복수예비가격을 산정한 뒤, 이 중 입찰참가자 또는 조달청 관계자가 입찰현장에 놓인 추첨함에서 꺼낸 4개의 가격을 산술평균하는 방법으로 산출되었다. 25 그러므로 이 사건 입찰의 참가자들은 예가가 비록 공개되지 아니하였지만 기초가 대비 99.8% ∼ 100.2% 범위 내에서 산출될 것임을 예측할 수 있었고, 1순위자로 낙찰 받기 위해서 위 예가를 입찰의 상한선으로 고려하여 예가 이하에서 다른 참가자에 비해 낮은 가격으로 자신의 투찰가격을 결정하여야 했다. 라) 입찰 진행 과정 26 이 사건 입찰은 조달청 담당자의 감독 아래 현장투찰<각주>12</각주>방식으로 진행되었다. 투찰자들은 조달청 담당자가 현장에서 주는 서식에 수기로 희망수량과 투찰가격을 적어 제출하였고, 조달청 담당자는 투찰가격이 예가 이하인지 등의 투찰 적격성을 검토하여 낙찰자를 결정하였다. 27 한편, 참가자들이 부적격판정을 받거나 낙찰 되지 않은 수량(잔여 수량)이 있을 경우 곧바로 참가자들에게 재투찰 기회를 주었고, 이로 인해 각 연도별 입찰에서 최대 10번의 투찰기회가 부여되기도 하였다. 마) 이 사건 입찰의 주요 내용 28 이 사건 입찰의 주요 내용은 다음 <표 5> 내지 <표 10> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691687" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>13</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691689" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691691" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691693" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691695" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691663" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 심사보고서상 혐의 내용 29 아래와 같은 사정들을 고려할 때, 피심인들은 광주지방조달청이 2013년부터 2016년까지 기간 동안 발주한 위 <표 5> 내지 <표 10> 기재의 관수 아스콘 입찰에 참여하면서 사전에 투찰순위, 투찰가격 및 투찰수량을 합의한 것으로 추정된다. 30 첫째, 이 사건 관수 아스콘 입찰에서 피심인들의 투찰순위와 투찰가격의 형태가 유사하고, 피심인들의 투찰수량 비율이 각자의 조합원 수 비율과 유사하는 등 피심인들이 사전에 투찰순위, 투찰가격 및 투찰수량 등을 합의한 것과 같은 외형을 보인다. 31 피심인 광주전남조합, 전남조합 및 제일조합은 아래 <표 11> 내지 <표 15> 기재와 같이 2013년부터 2015년까지 광주지방조달청이 발주한 5건의 관수 아스콘 입찰의 1∼2차 투찰에서 투찰순위가 동일하고, 이 중 3건(2013년도 3분류 및 4분류, 2014년도) 에서는 피심인들이 각각 100원씩 차이를 두고 투찰하였다. <표 11> 2013년도 관수 아스콘(3분류<각주>14</각주>) 입찰 결과 (단위: 원, 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691665" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 2013년도 관수 아스콘(4분류) 입찰 결과 (단위: 원, 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691667" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 13> 2014년도 관수 아스콘 입찰 결과 (단위: 원, 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691669" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 14> 2015년도 관수 일반아스콘 입찰 결과 (단위: 원, 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691671" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 15> 2015년도 관수 재생아스콘 입찰 결과 (단위: 원, 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691673" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 32 다음으로 2016년 광주지방조달청이 발주한 2건의 관수 아스콘 입찰에서 아래 <표 16> 및 <표 17> 기재와 같이 피심인 동서조합, 전남조합 및 제일조합의 투찰순위가 동일하고 전남조합 및 제일조합의 투찰가격이 동일하다. <표 16> 2016년도 관수 일반아스콘 입찰 결과 (단위: 원, 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691675" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 17> 2016년도 관수 재생아스콘 입찰 결과 (단위: 원, 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691677" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 33 또한, 각 입찰건에서 피심인들의 투찰수량 비율은 아래 <표 18> 기재와 같이 각자의 조합원 수 비율과 유사하다. <표 18> 피심인들의 투찰수량 및 조합원 수 비율 (단위: 톤, 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691679" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 34 둘째, 피심인들은 투찰가격, 투찰수량 등을 합의할 동기가 있었다. 35 피심인들의 조합원은 연간 매출액의 약 80% 내외를 관수 아스콘에 의존하므로, 피심인 중 하나가 입찰에서 적정 아스콘 수량을 낙찰 받지 못할 경우 그 피심인은 해당 기간 동안 정상적인 조합 운영이 어려우며, 소속 조합원은 사업 활동의 존폐 위기에 직면하게 되는 바, 피심인들은 각자의 적정 수량을 확보할 필요성이 있다. 36 아스콘 입찰의 계약단가는 입찰 참가자들의 투찰가격 중에 가장 낮은 가격으로 결정되므로 피심인들은 각자 적정 수량을 확보하면서도 계약단가를 높이기 위하여 투찰가격을 합의할 유인이 있었다. 37 셋째, 피심인들은 한 때 하나의 조합처럼 운영되거나 서로 긴밀한 협력 관계를 유지해 왔다. 38 피심인들은 형식상 독립되어 있었지만, 같은 사무실을 쓰고 자신들을 하나의 조합으로 인식하는 등 적어도 2011년 7월경 각자의 사무실이 분리될 때까지 하나의 조합처럼 운영되었다. 39 또한, 피심인들은 사무실이 분리된 후로도 직원들 간 상호 접촉을 지속하였고 임원들을 중복 선임하는 등 긴밀한 협력 관계를 유지해왔다. 40 이상의 내용과 같이 피심인들이 이 사건 입찰과 관련하여 사전에 투찰순위, 투찰가격 및 투찰수량 등을 합의한 것과 같은 외형이 보이고, 피심인들 간 합의동기가 충분하며, 피심인들이 긴밀한 협력 관계에 있었다는 점 등을 종합적으로 고려하면 피심인들이 투찰순위, 투찰가격 및 투찰수량 결정을 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있으므로 피심인들 간 합의가 추정된다. 나. 관련 법 규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ④ (생 략) ⑤ 2 이상의 사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 경우로서 해당 거래분야 또는 상품ㆍ용역의 특성, 해당 행위의 경제적 이유 및 파급효과, 사업자 간 접촉의 횟수ㆍ양태 등 제반사정에 비추어 그 행위를 그 사업자들이 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있는 때에는 그 사업자들 사이에 공동으로 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의한 것으로 추정한다. 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 피심인들의 주장 요지 41 피심인들은 심사관의 주장에 대해 다음과 같이 주장한다. 42 첫째, 광주전남지역의 경우 조합이 권역 내에 소재하는 조합원들로만 이루어진 다른 지역과는 달리 각 조합의 조합원들이 광주전남지역 3개 권역(광주권, 서남권, 동남권)에 모두 산재하고 있다. 그 결과 광주지방조달청이 실제 물량배정 과정에서 피심인들에게 물량을 배정할 조합과 조합원의 선정을 요청하고, 이후 피심인들이 조합별 또는 조합원별 물량을 배정해 광주지방조달청에 알려주면 조달청이 피심인들의 의견을 반영하여 물량을 배정하는 상황이었으므로 입찰에서 피심인들간에 투찰수량을 합의할 유인이 없었다. 43 둘째, 심사관도 인정한 바와 같이 2013년 중온아스콘 입찰, 2015년 재생아스콘 입찰 및 2016년 재생아스콘 입찰<각주>15</각주>등 투찰수량 비율과 피심인들의 소속 조합원 수 비율이 일치하지 않는 사례가 있고, 대부분의 입찰에서 1∼2차 투찰가격의 순위와 최종 낙찰순위가 일치하지 않는 등 합의를 추정할 수 있는 외형상 일치가 나타나지 않는다. 44 셋째, 관수아스콘 입찰의 경우 기초가가 원가보다 10% 낮게 산정되어 피심인들이 최대한 높은 가격을 투찰할 수 밖에 없었고, 예정가가 기초가의 약 ±0.2% 범위 내에서 결정<각주>16</각주>되므로 피심인들의 투찰가격 및 매 투찰 시 감액하는 금액이 매우 유사한 양태를 보일 수 밖에 없다. 라. 위법성 판단 45 위 제2. 가.항의 인정 사실과 근거를 종합하여 살펴보면, 심사관이 제시한 증거만으로는 이 사건 입찰과 관련하여 피심인들 간 투찰순위, 투찰가격 및 투찰수량 결정을 공동으로 한 것으로 볼 수 있는 상당한 개연성이 있다고 인정하기 어렵다. 46 2013년 중온아스콘 입찰, 2014년 일반아스콘 입찰, 2015년 일반아스콘 입찰, 2016년 일반아스콘 입찰 등 4개 입찰에서 1차∼2차 투찰순위와 최종 낙찰순위가 다르고, 피심인들 각각의 투찰물량의 합이 입찰 총 물량과 일치하지 않으며, 조합원 수가 많은 피심인의 투찰수량이 더 적은 경우가 있고, 투찰가격도 3차 이후의 투찰에서는 그 형태가 일치하지 않는 등 이 사건 입찰에서 외형이 일치하지 않는다. 47 또한, 피심인들이 2011년 7월경까지는 사무실을 공동으로 사용하였으나, 이 사건 입찰이 진행된 2013년부터 2016년 기간에는 독립된 별개의 사무실을 사용하였고, 피심인들이 임원들을 중복선임하는 경우가 있으나, 이는 중소기업협동법 제13조, 제15조 및 제62조에 의해 허용되고 있다. 48 따라서, 심의일까지 제출되거나 확인된 사실에 비추어 볼 때, 피심인들간 합의를 추정하기 어려우므로 심사보고서상 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항 제8호에 위반된다고 보기 어렵다. 3. 결론 49 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반된다고 보기 어려우므로 법 제45조 제1항, 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제47조 제1항에 따라 주문과 같이 의결한다.