구례군 발주 조림 및 숲가꾸기 입찰참가 4개 사업자들의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 피심인 주식회사 건영산림(이하, '건영산림’이라 한다), 주식회사 산과사람(이하, '산과사람’이라 한다), 주식회사 산동(이하, '산동’이라 한다), 구례군산림조합(이하, '산림조합’이라 한다)은 조림, 숲가꾸기, 산림병해충 방제사업 등 임업관련 서비스업을 영위하는 사업자들로서 독점규제 및 공정 거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2010년 4월 말 현재, 피심인들의 매출액, 당기순이익 등 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 백만원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120729169" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>※ 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 (1) 산림사업의 개요 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제2조 제3호에 의하면 산림사업이란 산림의 조성ㆍ육성ㆍ이용ㆍ재해예방ㆍ복구 등 산림의 기능을 유지ㆍ발전 또는 회복시키기 위하여 산림에서 이루어지는 사업과 도시림ㆍ생활림ㆍ가로수ㆍ수목원의 조성ㆍ관리 등 산림의 조성ㆍ육성 또는 관리를 위하여 필요한 사업을 말하며, 사업의 범위에 따라 조림, 숲가꾸기 등 19종이 있다. (2) 조림 및 숲가꾸기 개념 및 특징 조림 사업이란 유망활엽수종 및 경제소득수종을 이용하여 생태학적으로 건전한 경관을 조성함으로써, 지역특성에 맞는 관광소득과 경제 소득을 함께 창출하여 산림자원조성에 기여함과 동시에 산림이 지닌 경제적, 공익적 가치를 유지, 증진시키기 위해 나무를 심는 작업을 말한다. 숲가꾸기 사업이란 숲의 성장에 따라 어린나무 가꾸기ㆍ솎아베기ㆍ천연림보육ㆍ덩굴제거 등의 작업을 실시하여 산림의 경제적ㆍ환경적 가치를 증가시키기 위한 사업으로 육림사업이라고도 하며, 숲가꾸기는 한 번의 사업실행으로 끝나는 것이 아니라 조림 후 2~5년간 풀베기, 15년 후에는 어린나무 가꾸기, 이후 10년 간격으로 2~3회 솎아베기 등 반복적인 사업을 추진해야 한다. (3) 국내 조림 및 숲가꾸기 현황 조림 및 숲가꾸기 사업은 1970년 초부터 1ㆍ2차 치산녹화사업, 3차 자원화 계획, 4차 산림기본 계획 등에 따라 실시되고 있으며, 그 현황은 아래〈표 2〉와 〈표 3〉과 같다. <표 2> 국내 조림 및 숲가꾸기 현황 (단위 : 천ha) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120729171" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 출처 : 산림청 임업통계연보 (4) 산림사업법인 현황 산림<각주>3</각주>사업을 영위하기 위해서는 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제24조에 의거 민법에 따른 법인이 기술수준과 자본금 등 대통령령으로 정한 요건을 갖추고 산림청장에게 등록을 신청하고, 이에 산림청장은 등록을 신청한 자가 등록요건을 모두 갖추었으면 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 산림사업을 시행하는 법인으로 등록하고 등록증을 발급한다. (가) 시ㆍ도별 산림사업법인 현황 숲가꾸기, 도시림등조성 산림사업법인이 전체 법인의 75% 정도를 차지하고 있으며, 주로 산간이 많은 강원, 전남, 경남ㆍ북지역에 편중되어 있다. <표 3> 시ㆍ도별 산림사업법인 등록 현황 (기준 : 2010. 4. 현재) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120729173" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 통계청 (나) 구례군 산림사업법인 현황 구례군에는 2010. 4. 30. 현재 숲가꾸기 관련 4개, 도시림등 조성 관련 2개, 기타 3개 사업자 등 총 9개 산림사업법인이 등록되어 있다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 입찰공고 관련 구례군은 2010. 2. 11. 2010년 조림사업(1지구) 등 6건(이하, '구례군 1차 입찰 6건’이라 한다)과 같은 해 2. 18. 2010년 큰나무숲가꾸기사업(구례 계산1지구) 등 4건(이하, '구례군 2차 입찰 4건’이라 한다)의 입찰을 2차례에 걸쳐 자신의 홈페이지에 공고한 사실이 있으며, 그 현황은 아래 〈표 4〉와 같다. <표 4> 구례군 2010년도 조림 및 숲가꾸기 관련 입찰공고 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120729175" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (2) 합의과정 및 합의내용 (가) 1차 합의(구례군 1차 입찰 6건에 대한 합의) 건영산림 대표 강석봉<각주>4</각주>과 산과사람 이사 ○○○는 2010. 2. 16. 유선으로 구례군이 2010. 2. 11. 발주한 구례군 1차 입찰 6건(①~⑥)에 대하여 「첫째, 조림 관련 입찰 4건은 건영산림이, 숲가꾸기 관련 입찰 2건은 산과사람이 각각 낙찰받기로 하였고 둘째, 건영 산림은 산동에게, 산과사람은 산림조합에게 각각 자신들이 합의한 내용에 대하여 협조를 요청」하기로 합의한 사실이 있다. 산과사람 이사 ○○○는 2010. 2. 16. 유선으로 산림조합 직원 ○○○에게 위 합의 내용을 전달하며 합의한 내용과 같이 건영산림과 산과사람이 각각 낙찰될 수 있도록 협조를 요청하였고, 산림조합 ○○○가 이를 수락한 사실이 있다. (나) 2차 합의(1차 합의 수정) 건영산림 대표 강석봉과 산동 대표 김병원은 2010. 2. 17. 12:00경 건영산림 사무실에서 당초 건영산림과 산과사람이 각각 낙찰 받기로 합의한 내용을 「조림 관련 입찰 4건은 건영산림이, 숲가꾸기 관련 입찰 2건은 산동이 각각 낙찰 받기로 하고, 추가로 투찰가격은 기초가격의 90% 정도 쓰기」로 합의한 사실이 있다. 또한, 건영산림 대표 강석봉은 같은 날 12:30경 유선으로 산과사람 이사 ○○○에게 산동 대표 김병원과의 위 합의 내용을 전달하면서 다음 입찰에 낙찰 받을 수 있도록 협조하겠다고 제안하였고, 산과사람 이사 ○○○가 이를 수락한 사실이 있다. (다) 3차 합의(구례군 2차 입찰 4건에 대한 합의) 건영산림 대표 강석봉, 산과사람 이사 ○○○ 및 산림조합 과장 ○○○는 2010. 2. 23. 유선으로 구례군이 2010. 2. 18. 발주한 구례군 2차 입찰 4건(⑦~⑩)에 대하여 「첫째, 구례 계산1지구 및 2지구 관련 입찰 2건은 산과사람이, 산동 신학 시상지구 관련 입찰 1건은 건영산림이, 구례 논곡지구 관련 입찰 1건은 산림조합이 각각 낙찰받기로 하였고 둘째, 투찰가격은 기초가격의 90% 정도 쓰기」로 합의한 사실이 있다. (3) 합의내용 실행 피심인들은 구례군 발주 10건의 입찰에 참여하여 위 1차, 2차 및 3차 합의내용과 같이 낙찰 받은 사실이 있으며, 그 현황은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 구례군 2010년도 조림 및 숲가꾸기 관련 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120729177" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ~ 7. 생략 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 ② ~ ⑥ 생략 다. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 소위 '입찰담합’ 행위가 성립하기 위해서는 ①사업자간 합의에 의해 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 사전에 결정해야 하고, ②이와 같은 행위가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. (2) 위법성 여부 (가) 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격을 사전에 합의로 결정하였는지 여부 법 제19조의 “합의”란 복수 사업자들 사이의 “의사의 합치”를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 협의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.(서울고법 2001. 12. 11. 선고 2000누 16830 판결) 피심인들이 구례군 1차 입찰 6건에 대하여 2010. 2. 16. 및 17. 각각 유선과 모임을 통하여, 구례군 2차 입찰 4건에 대하여 2010. 2. 23. 유선을 통하여 각각 낙찰자 및 투참금액을 사전에 결정한 사실을 진술조서 및 확인서에서 스스로 인정하고 있는 점, 피심인들의 투찰결과가 피심인들의 진술조서 및 확인서에서 진술한 내용과 일치하고 있는 점 등으로 볼 때, 피심인들은 구례군 발주 조림 및 숲가꾸기 입찰 10건의 낙찰자 및 투찰 가격을 사전에 합의로 결정한 것으로 인정된다. (나) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 법 제19조 제1항 각호의 1에 해당하는 행위가 '부당하게 경쟁을 제한 한다’의 의미는 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 특정 사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 개별적으로 판단하여야 한다.(대법원 2002.1.5. 선고 99두6514 판결) 구례군이 당해 입찰참가자격을 구례군 지역에 주된 영업소를 둔 산림사업법인으로 제한하여 사실상 피심인 4개사로 입찰이 제한된 점, 피심인 4개사는 구례군 지역에 소재하는 산림사업법인 중 숲가꾸기 관련 사업자 전부로서 관련 시장 점유율이 100%인 점 등을 고려할 때, 피심인들의 위 Ⅱ. 1.의 행위는 구례군 지역 산림사업 시장에서 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. (다) 공정거래위원회 인가여부 피심인들은 위 Ⅱ.1.의 행위에 대해 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 라. 소결 피심인들의 위 Ⅱ.1.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 금지하고 있는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 투찰금액을 결정하는 행위’에 해당된다. 3. 피심인의 수락내용 피심인들은 2010. 6. 29. 위 2. 가.의 행위사실을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인들의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 금지하고 있는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 투찰금액을 결정하는 행위’에 해당되므로 법 제27조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.