구리시 2개 중ㆍ고등학교 교복 구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 백○○(○○○ 대표), 이△△(△△△ 대표)<각주>1</각주>은 의류 및 학생복 도ㆍ소매업을 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>’ 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120764083" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (해당 연도 말 기준, 단위: 백만 원) * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 학교주관구매제도 3 2014년부터 시행된 학교주관구매입찰 제도는, 학교장이 계약의 주체로서 법령 등에 정해진 절차를 거쳐 입찰을 통해 교복을 구매하는 제도이며, 국ㆍ공립학교는 의무적으로 채택하여야 하고, 사립학교는 채택 여부를 재량으로 결정할 수 있다. 4 구매과정은 아래 <표 2>와 같이 크게 ① 구매입찰공고, ② 참가신청, ③ (참가자들의) 제품설명회, ④ 교복선정위원회<각주>3</각주>심사 및 개찰, ⑤ 업체선정 및 발표, ⑥ 계약체결로 이루어진다. 5 학교주관구매제도로 진행되는 입찰은 처음에는 규격(품질)을 평가하고, 평가를 통과한 업체에 한해 투찰가격을 개찰하는 2단계 입찰(규격ㆍ가격 분리 동시 입찰)방식으로 진행된다. 6 즉, 먼저 규격입찰에서 교복선정위원회의 심사에 의해 적격자로 확정된 자에 한하여 투찰가격을 개찰한 뒤 그 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 결정하여 계약이 이루어진다. 7 입찰에 참여하는 사업자들은 조달청 나라장터를 통해 온라인으로 투찰하고 직접 학교를 방문하여 제안서를 제출하게 되는데, 온라인 투찰 당시 당해 입찰 품목의 기초금액이 제시되어 이를 참고하여 투찰액을 결정한다.<각주>4</각주><표 2> 학교주관구매제도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120764085" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 시장규모 및 유통구조 8 학교주관구매제도를 활용하여 입찰을 실시한 우리나라 중ㆍ고등학교 수는 2015년 2,905개, 2017년 3,956개, 2019년 4,270개로 매년 꾸준히 증가하였고 시장 내의 판매자는 크게 브랜드 4사<각주>5</각주>와 일반 중소업체(이하 “비브랜드 업체”라 한다)로 나눌 수 있다. 9 브랜드 4사의 경우 임가공업체를 통해 교복을 제조한 뒤 해당지역 총판(지점) → 대리점 → 소비자 순의 유통경로를 통해 판매하고 있으며, 비브랜드 업체는 단독 또는 공동으로 브랜드를 만들어, 직접 또는 직영대리점을 통해 판매하고 있다. 다. 이 사건 입찰 개요 10 이 사건 입찰은 구리중학교 및 도농고등학교에서 2019년 7월부터 10월까지 실시한 2020학년도 신입생 교복 구매 입찰 2건으로서 2단계 입찰(규격ㆍ가격 분리 동시 입찰)방식으로 진행되었다. 11 한편, 학교마다 단가입찰을 실시하는 경우와 총액입찰을 실시하는 경우가 있는데, 이 사건 각 학교의 입찰 건은 모두 단가입찰에 해당한다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 12 피심인들이 이 사건 공동행위를 한 배경은 다음과 같다. 13 교복은 다양한 원ㆍ부자재로 생산되는 다품종 소량 생산 품목으로서 학교마다 디자인 및 색상 등에 큰 차이가 있으며, 교복 납품 가능 수량, 재고판매의 용이성 및 원단의 재활용 가능성 등에 따라 각 입찰에 참가하는 사업자의 수가 상이하다. 14 특히, 이 사건 입찰의 대상품목인 구리중학교 및 도농고등학교의 교복은 교복은 예정가격이 낮게 책정되어 수익성이 없다고 판단되거나 디자인이 특이하여 재고판매 또는 원단의 재활용이 어려운바, 사업자들의 이 사건 입찰에의 참가가능성이 높지 않은 상황이었다. 15 위와 같은 상황에서 피심인들은 유찰방지를 위하여 상호간의 친분을 이용해 형식적으로 입찰에 참가하면서 본인의 입찰에서 도움을 받는 협조관계를 구축하였다. 16 이러한 사실은 피심인 외 백○○<각주>6</각주>의 2021. 5. 21.자 진술조서(심사보고서 소갑 제2호증의 3<각주>7</각주>)를 통하여 인정된다. 2) 합의 및 실행 17 피심인들은 이 사건 입찰에 참여할 사업자가 없을 것이라고 예상하고 문자메시지를 통하여 투찰가격을 통보하면서 형식적으로 입찰에 참가할 것을 요청하였는바, 구체적인 경위는 다음과 같다. 18 피심인 이△△는 2019. 8. 7. 피심인 백○○에게 문자메시지를 보내어 구리중학교 교복 구매 입찰 건에 대한 투찰금액을 339,000원으로 통보하고, 위 백○○은 통보받은 금액 그대로 투찰하기로 합의하였다. 19 피심인 백○○은 2019. 10. 21. 피심인 이△△에게 문자메시지를 보내어 도농고등학교 교복 구매 입찰 건에 대한 투찰금액을 303,000원으로 통보하고, 위 이△△는 통보받은 금액 그대로 투찰하기로 합의하였다. <표 3> 합의 내용 관련 백○○ 진술 내용(소갑 제2호증의 3 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120764087" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 20 피심인들은 아래 <표 4>와 같이 사전에 합의한 대로 투찰하였고, 그 결과 구리중학교 교복 입찰 건에서 피심인 이△△가 낙찰받고, 도농고등학교 입찰 건에서 피심인 백○○이 낙찰받아 각 계약을 체결하였다. <표 4> 투찰 현황 및 입찰 결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120764089" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>8</각주>21 이러한 사실은 구리중학교 입찰 관련 자료(소갑 제1호증의 1), 도농고등학교 입찰 관련 자료(소갑 제1호증의 2) 백○○ 휴대폰 포렌식 자료(소갑 제2호증의 1), 백○○의 2021. 5. 21.자 진술조서(소갑 제2호증의 3) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>9</각주>24 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서 합의는 사업자 간 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 25 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 26 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 27 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>28 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다) 하나의 공동행위 29 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>12</각주>다. 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 30 위 2. 가.의 인정 사실 및 근거들을 관련 법령 및 법리에 따라 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 구리중학교 및 도농고등학교에서 발주한 각 교복 구매 입찰에 있어서 문자메시지를 보내어 투찰가격을 사전에 정하였으므로, 피심인들 사이에 사전에 낙찰예정자와 들러리사 및 들러리사의 투찰가격을 결정하고 낙찰예정자가 낙찰받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되는바, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 31 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 32 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 33 둘째, 피심인들은 사전에 투찰가격을 정하고 들러리사는 낙찰예정자가 통보한 가격을 그대로 투찰하였는바, 이로 인하여 입찰참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 34 합의 대상이 학교 교복 구매 입찰로서 동일하다는 점, 입찰참여주체가 백○○, 이△△로 동일하고, 합의참여자인 백○○과 이△△가 상호간 투찰가격을 문자메시지로 통보하여 낙찰예정자, 투찰가격을 정하는 등 동일한 의사와 동일한 방법으로 이 사건 공동행위를 지속한 점, 유찰방지라는 동일한 목적하에 피심인들의 합의 파기나 중단된 바 없이 지속적으로 공동행위가 이루어진 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위임이 인정된다. 4) 소결 35 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 36 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되어 시정조치 대상에 해당하나, 피심인들이 모두 연간 매출액 30억 원 이하의 소규모 사업자인 점, 이 사건 입찰의 특성상 예정가격이 낮아 수익성이 적거나 디자인이 특이하여 재고판매가 어려운 입찰에 해당하여 유찰방지를 위하여 합의에 이르게 된 점 등을 종합적으로 고려할 때 법 위반의 정도가 경미하다고 인정되므로 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>13</각주>제50조 제1항 제1호 및 제2항에 따라 경고한다. 4. 결론 37 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 사건절차규칙 제50조 제1항 제1호 및 제2항 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.