구리시 지역 5개 분뇨수집운반사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 합자회사 명진산업, 승호환경 주식회사<각주>1</각주>, 주식회사 구지정화산업, 두남환경 주식회사, 주식회사 시민환경<각주>2</각주>은 구리시 지역에서 분뇨수집운반업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (2019년 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679271" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 분뇨수집운반업 시장 개요 3 분뇨수집운반업은 일반적으로 '정화조청소업’이라고도 하며, 분뇨수집운반업을 영위하고자 하는 사업자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다(하수도법 제45조 제1항). 분뇨처리운반업 허가를 받기 위해서는 사무실, 탈취시설을 갖춘 흡인식 차량(1대 이상), 주차공간, 복합가스 측정기(1대 이상), 수질환경기사ㆍ위생사ㆍ환경기능사 이상의 자격을 가진 자(1명 이상) 또는 해당 영업에서 2년 이상 실무에 종사한 자(1명 이상) 등을 갖춰야 한다(동법 시행령 제29조 제1항 및 [별표 2]). 분뇨처리운반업 허가를 받은 사업자는 허가 받은 영업지역 내에서만 영업이 가능하며(동법 제45조 제5항), 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 기준을 초과하여 수수료를 받을 수 없다(동법 제47조 제1항). 4 분뇨수집운반업은 악취발생으로 인해 상습민원을 유발하고 작업이 험해 기피ㆍ혐오업종으로 분류되고 있으며, 최근에는 분뇨를 하수종말처리장으로 직접 연결하여 처리함으로써 정화조를 설치하지 않는 시설물이 늘어남에 따라 사업이 계속적으로 축소되고 있다. 2) 구리시 분뇨수집운반업 시장 현황 5 구리시는 분뇨수집ㆍ운반ㆍ처리 수수료를 조례(구리시 하수도 사용 조례)로 정하고 있으며 이에 따라 책정된 수수료는 <표 2>와 같다. 분뇨수집업자는 징수한 수수료 중 분뇨처리 수수료에 해당하는 부분을 구리시장에게 납부하여야 한다. <표 2> 구리시 분뇨수집ㆍ운반ㆍ처리 수수료 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679285" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 구리시 하수도 사용 조례(2020. 6. 16., 경기도구리시조례 제1800호로 일부개정된 것) 별표 7 6 한편, 구리시에는 1998. 5. 14.부터 2021. 3. 23.까지 피심인들 외에 분뇨수집운반업을 허가받은 사업자가 없다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 7 구리시에서 분뇨수집운반업을 수행하고 있는 피심인들의 대표들은 1999. 12월 피심인 시민환경의 대표 강ㅇㅇ의 부친이 소유하고 있는 구리시 수택동 소재 건물에서, 구리시 지역을 분할하여 북부는 3개사(구지정화산업, 시민환경, 승호환경)가, 남부는 2개사(명진산업, 두남환경)가 해당 구역을 맡아 영업하기로 합의하였다. <표 3> 피심인 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679287" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 심사보고서 소갑 제3호증<각주>4</각주><표 4> 피심인 명진산업 대표 김ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679289" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제4호증 <표 5> 피심인 시민환경 대표 강ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679291" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제5호증 <표 6> 피심인 구지정화산업 대표 오ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679293" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제6호증 8 피심인들은 합의의 이행을 담보하기 위하여 피심인별로 500만원씩을 갹출하여 3개사(구지정화산업, 시민환경, 명진산업) 대표의 공동명의로 통장을 개설하여 입금하고, 합의를 위반할 경우 갹출한 금액을 몰수하기로 하였다. 2016. 8. 19. 피심인들은 해당 통장을 해지하고 피심인들의 대표 5명의 공동명의로 통장을 재개설하여 2500만원을 재입금하였다. <표 7> 피심인 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679295" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제3호증 <표 8> 피심인 명진산업 대표 김ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679297" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제4호증 <표 9> 피심인 시민환경 대표 강ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679299" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제5호증 9 이러한 사실은 구리시의 조사요청 공문(소갑 제1호증), 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서(소갑 제3호증), 명진산업 대표 김ㅇㅇ의 확인서(소갑 제4호증), 시민환경 대표 강ㅇㅇ의 확인서(소갑 제5호증), 구지정화산업 대표 오ㅇㅇ의 확인서(소갑 제6호증), 갹출금 통장 사본(소갑 제7호증) 등을 통하여 확인된다. 2) 합의 실행 10 피심인들은 합의내용에 따라 분할된 구역에서 영업활동을 함으로써 합의를 이행하였다. <표 10> 피심인 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679273" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제3호증 <표 11> 피심인 시민환경 대표 강ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679275" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제5호증 11 이러한 사실은 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서(소갑 제3호증), 명진산업 대표 김ㅇㅇ의 확인서(소갑 제4호증), 시민환경 대표 강ㅇㅇ의 확인서(소갑 제5호증), 구지정화산업 대표 오ㅇㅇ의 확인서(소갑 제6호증)등을 통해 인정된다. 3) 합의 파기 및 공동행위 종료 12 피심인 승호환경은 자기 명의로 체결되는 계약이 적은 것에 불만을 품고 2016. 8월 이후 단독으로 영업을 하기 시작하였다. 또한 구리시 관내 아파트들이 분뇨수집운반 사업자를 전자입찰로 선정하게 되면서 피심인들은 아파트에 대하여는 권역 구별 없이 영업하게 되었다. 이에 피심인들은 더 이상 지역분할을 유지하기 어렵다고 보고 2018. 1. 4. 공동명의의 통장을 해지하고 예치금을 균등하게 분배하였다. <표 12> 피심인 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679277" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제3호증 <표 13> 피심인 시민환경 대표 강ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679279" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제5호증 <표 14> 피심인 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679281" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제8호증 13 이러한 사실은 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서(소갑 제3호증), 시민환경 대표 강ㅇㅇ의 확인서(소갑 제5호증), 구지정화산업 대표 오ㅇㅇ의 확인서(소갑 제6호증), 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서2(소갑 제8호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼3. (생략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5.∼9. (생략) 2) 법리 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하며, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>5</각주>16 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>6</각주>(2) 법 제19조 제1항 제4호에 해당하는 행위 17 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’라 함은 사업자별로 거래지역을 정하는 행위, 특정지역에서는 거래하지 않도록 하거나 특정 지역에서만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래지역을 제한하는 행위와 사업자별로 거래상대방을 정하는 행위, 특정사업자와는 거래하지 않도록 하거나 특정사업자와만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래상대방을 제한하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 18 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 19 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 먼저 경쟁관계가 문제될 수 있는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련상품에 따른 시장을 구체적으로 정하여야 한다. 여기에서 관련 상품시장의 범위는 경쟁관계에 있는 상품들의 범위를 말하는데, 이를 정할 때에는 거래에 관련된 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매형태는 물론 공급자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 한편, 어느 공동행위의 관련상품시장을 획정할 때 반드시 실증적인 경제분석을 거쳐야만 하는 것은 아니고, 문제가 된 공동행위의 유형과 구체적 내용, 그 내용 자체에서 추론할 수 있는 경제적 효과, 공동행위의 대상인 상품이나 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 그 시장 획정의 타당성을 인정할 수 있다고 할 것이다.<각주>7</각주>20 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 21 위 2. 가.에서 인정된 사실과 근거 자료들을 관련 법리에 비추어 보면, 피심인들이 구리시 내 지역을 2개로 분할하는 방식으로 거래지역을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제4호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 여부 가) 관련시장의 획정 22 분뇨수집운반업을 영위하기 위해서는 지방자치단체의 허가가 필요하고, 허가 받은 사업자는 해당 지방자치단체 지역 내에서만 영업이 가능하다. 즉 구리시에서 분뇨수집운반 서비스를 이용하고자 하는 자는 구리시로부터 허가 받은 분뇨수집운반 사업자와 계약하여야 하며, 구리시 외 지역의 분뇨수집운반 서비스와 대체가능성이 있다고 보기 어렵다. 23 따라서 이 사건 공동행위의 관련시장은 구리시 지역에서의 분뇨수집운반 서비스 시장으로 본다. 나) 경쟁제한성 판단 24 1. 나. 2)에서 본 바와 같이, 구리시 지역에는 피심인들 외의 분뇨수집운반 사업자가 존재하지 않는다. 이러한 상황에서 피심인들의 거래상대방은 피심인들이 합의에 따라 결정한 사업자와 거래를 할 수 밖에 없는 점, 해당 행위로 인한 경쟁제한 효과는 명백한데 반해 효율성 증대효과는 미미한 것으로 보이는 점 등을 고려할 때 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 25 피심인들은 피심인들이 수익이 나지 않는 단독주택 또는 소규모 사업장을 기피함으로써 민원이 발생하자 책임 있는 분뇨수거 및 운반을 위하여 지역을 분할하였다고 주장한다. 그러나 이러한 주장에 대한 근거가 없으며, 오히려 피심인들이 수익이 나지 않는다는 이유로 분뇨수거를 거부하거나 지연하였다면 이는 분뇨수집운반업 허가 조건을 위반한 것으로 경고 및 허가취소 사유가 된다(소갑 제1호증). 설령 피심인들의 주장이 사실이라고 하더라도, 피심인 승호환경 대표 우ㅇㅇ가 공동행위로 인하여 분뇨 수거가 지연되었고 가격도 구리시 조례에서 정한 최고 가격인<각주>9</각주>톤당 약 12000원 수준에 형성되었다고 진술(소갑 제1호증 및 소갑 제3호증)한 점을 고려하면, 지역 분할로 인한 효율성 증대효과보다 경쟁 제한효과가 크다고 판단되므로 피심인들의 주장은 이유 없다. <표 15> 피심인 승호환경 대표 우ㅇㅇ의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679283" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제3호증 3) 소결 26 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제4호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 27 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제4호 위반으로 시정조치 대상에 해당하나, 피심인들이 모두 연간 매출액 30억 원 이하의 소규모 사업자인 점<각주>10</각주>, 피심인들의 법 위반행위의 파급효과가 구리시 지역에 한정되는 점, 피심인들은 이 사건 조사과정에서 공동행위를 스스로 중단한 것으로 인정되는 점, 구리시 조례로 분뇨수거운반 가격 상한이 정해져 부당한 공동행위로 인한 가격 인상 효과가 제한되는 점 등을 종합적으로 고려할 때 법 위반의 정도가 경미하다고 인정되므로 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>11</각주>제50조 제1항 및 제2항 규정을 적용하여 각각 경고한다. 4. 결론 28 피심인들의 위 2. 가. 1) 행위는 법 제19조 제1항 제4호에 위반되므로 법 제21조에 따라 주문과 같이 의결한다.