구미지역 3개 졸업앨범제작업체의 경고심의요청에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 김○○(대자연스튜디오 대표), 신○○(우리동네 사진사 대표), 강○○(구미 포토다다<각주>1</각주>대표) (이하'피심인들’이라 한다)은 앨범사진 촬영 및 앨범 제작업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683189" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출 자료 나. 시장구조 및 실태 1) 구미지역 졸업앨범 제작 시장 현황 가) 시장규모 3 2018학년도 기준 구미지역 총 98개<각주>3</각주>학교에서 14,371명의 졸업생이 배출되었음을 감안해볼 때, 구미지역의 연간 졸업앨범 제작규모는 약 669백만 원(졸업생 수×평균단가<각주>4</각주>)으로 추정된다.<각주>5</각주>그리고 구미지역 내에는 10개 사가 졸업앨범 촬영 및 제작 사업을 영위하고 있으며 그 중 8개 사가 경북사진앨범인쇄협동조합(이하 '조합’이라 함)의 조합사(준 조합사 포함)이다. <표 2> 구미지역 학교 및 졸업생 현황 (2018년도, 단위: 개교, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683197" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 구미시 교육청 나) 경쟁상황 4 구미지역 졸업사진앨범 제작 시장은 <표 3>에서 보는 바와 같이 전반적인 학생 수 감소 추세에 따라 매년 그 시장규모가 축소되고 있는 반면, 입찰참여 업체 수는 거의 동일한 수준을 유지하고 있다. 이로 인해 구미지역은 다른 지역에 비해 경쟁이 치열하여 입찰별 투찰 율이 40%대 ~ 70%대에 형성(2017년 입찰 건 기준)되고 있는 실정이다. <표 3> 최근 3년 구미지역 졸업생 추이 (단위: 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683199" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 구미시 교육청 2) 구미지역 졸업앨범 입찰 가) 입찰 시기 및 절차 5 구미지역 각 급 학교의 졸업앨범 계약은 일반적으로 3~5월 사이에 입찰 공고된 후, 5월 경 대부분 완료되며, 입찰ㆍ계약방식은 경쟁 입찰(지역제한)<각주>6</각주>또는 수의계약으로 이루어지고, 그 절차는 아래 <표 4> 및 <표 5>와 같다. <표 4> 2단계 경쟁 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683201" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 수의계약 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683203" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 설명회 및 심사기준 6 '졸업앨범’은 그 특성상 제품에 대한 학생과 학부모들의 관심도가 높고 가격만큼이나 품질도 중요시 되는 제품이기 때문에, 제품의 품질을 보장 받을 수 있는 절차가 필요하여 통상적으로 수요기관(학교)에서는 졸업앨범 제안 설명회를 열어 적격자를 선정하여 계약을 하는 경우가 일반적이다. 7 졸업앨범 제안 설명회에서는 입찰 참가신청을 한 업체들이 졸업앨범선정위원회 위원들(교사 및 학부모로 구성) 앞에서 10분 이내로 납품할 앨범에 대하여 설명을 한 뒤 위원들이 질의응답을 하는 과정으로 진행되고, 제안 설명회에 참여하지 않은 업체는 최하점을 받는다. <표 6> 졸업앨범선정위원회 심사기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683205" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 선산고등학교 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 8 피심인들은 2018. 4. 8. 구미시 송정동 소재'시청앞 사진관’(조합사, 대표 국광호)에서 열린 조합의 임시회의(7개 조합사<각주>7</각주>및 1개 비조합사<각주>8</각주>회원 전원 참석)에서 업체 간 과당경쟁 문제를 해결할 방안으로 아래 <표 7>과 같이 조합이 업체별 연간 제작 부수가 2,200부가 되도록 이 사건 입찰 건별 물량을 직접 배정하기로 하는 내용의 합의각서에 서명하였다. <표 7> 합의 사항 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683207" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>9</각주>* 자료출처: 심사보고서 소갑 제3호증<각주>10</각주>~10호증 녹취록 및 확인서 발췌 정리 9 이와 같은 사실은 <표 8>, <표 9>의 조합 이사장 및 피심인 신○○(우리동네사진사 대표)의 확인서를 통하여 확인된다. <표 8> 조합 이사장 확인서(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683209" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제4호증 조합 이사장 확인서 <표 9> 우리동네사진사 대표 확인서(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683211" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처: 심사보고서 소갑 제11호증 피심인 신○○ 확인서Ⅰ 10 다만 피심인 김○○(대자연 스튜디오 대표)과 신○○(우리동네사진사 대표)은 합의대로 졸업앨범을 연간 2,200부만 제작할 경우 오히려 매출액이 감소할 것으로 예상되어 위 합의에 반대하는 입장이었으나 타 조합원과 조합 이사장의 지속적인 강요와 압박에 못 이겨 합의각서에 서명한 사실이 있다.<각주>11</각주>2) 합의의 실행 11 합의에 참여한 구미지역 졸업앨범 제작업체들은 2018. 4. 2.부터 4. 23.까지 공고된 이 사건 입찰에 대하여 조합이 배정업체를 지정하자 아래 <표 10>과 같이 낙찰예정자가 투찰가격을 정한 후, 입찰일 또는 견적서 제출일 전에 평소 친분이 있는 업체를 들러리 업체로 선정하여 해당 업체와 직접 만나거나 휴대전화로 투찰가격을 전달하는 방법으로 합의를 실행하였다. <표 10> 입찰 내역 (단위: 부수, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683191" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>12</각주>* 자료출처: 구미시 소재 학교 제출자료 <표 11> 포토다다 실장 확인서(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683193" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 자료출처: 심사보고서 소갑 제13호증 구미포토다다 실장확인서 <표 12> 우리동네사진사 대표 확인서(일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683195" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처: 심사보고서 소갑 제14호증 피심인 신○○ 확인서Ⅱ 12 피심인 신○○은(우리동네사진사 대표) 옥계동부중 입찰 건 1차례를 제외하고는 입찰에 참여하지 않았고, 피심인 김○○(대자연스튜디오 대표)은 최초 두 차례의 입찰 건에 참여하지 않고 있다가 이후 조합의 배정여부와 관계없이 독자적으로 입찰에 참여하였으며 피심인 강○○(포토다다 대표)은 들러리업체로 1회, 배정업체로 2회 입찰에 참여하였다. 3) 합의의 파기 13 위 2)와 같이 합의내용을 실행하던 중, 피심인 김○○(대자연스튜디오 대표)이 2018. 4. 15. 조합 이사장 배계환에게 전화하여 합의내용에 대하여 불만을 제기하면서 이 날 두 사람이 다툰 뒤, 2018. 4. 16. 인동중 건부터 피심인 김○○(대자연스튜디오 대표)은 독자적으로 입찰에 참여하였고, 2018. 4. 23.에 이전의 합의를 철회한다는 내용의 내용증명을 조합 이사장에게 보내었다. 14 이로 인하여 조합사들 사이의 신뢰가 무너져 위 <표 10>과 같이 2018. 4. 26. 천생중 건을 마지막으로 합의 실행이 종료되었으며, 최초 조합이 배정한대로 낙찰예정자가 실제로 낙찰 받은 건은 해마루중, 인덕초, 금오초 3개교의 입찰 건이다. 나. 경고 처분 및 피심인들의 심의요청 경위 15 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 위 가.의 행위가 법 제19조 제1항 제8호에 위반되는 행위로서 법 제27조의 규정에 따라 시정조치의 대상이 되나, 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(이하 '사건절차규칙’이라 한다) 제50조 제1항 제1호 및 제2항 관련 [별표] 경고의 기준 제2호의 요건에 해당됨을 이유로 경고 처분하였다. 16 이에 피심인들은 ① 합의 각서는 조합 및 이사장의 강요에 의하여 본인의 의사와 무관하게 강압적으로 작성된 것이며, ② 본인들은 조합의 사업자단체금지행위의 자진신고자<각주>13</각주>로서 감면조치를 받음이 마땅하다는 이유로, 사건절차규칙 제53조의2 제7항의 규정<각주>14</각주>에 따라 2020. 1. 13. 위원회에 법위반 여부에 관한 심의를 요청하였다. 다. 관련 법규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ∼ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) 라. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 17 피심인 김○○(대자연스튜디오 대표)과 신○○(우리동네사진사 대표)의 위 2. 가. 행위는 ① 각각의 매출액 등을 고려 시 합의한대로 졸업앨범을 연간 2,200부만 제작할 경우 오히려 매출액이 감소할 것으로 예상되어 합의에 가담할 유인이 없는 점, ② 조합에서 입찰담합을 위한 합의에 참여하도록 강제하여 어쩔 수 없이 응하였다고 일관되게 진술하고 있는 점, ③ 조합의 사업자단체금지행위를 신고하면서 이를 입증하기 위한 증거자료를 제출하여 본 건의 입찰담합 합의를 공정거래위원회에서 인지하고 제재할 수 있도록 협력한 점 등을 종합적으로 고려할 때 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위로 보기 어렵다. 18 반면 피심인 강○○(포토다다 대표)의 위 2. 가. 행위는 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 혹은 들러리업체로와 투찰가격 등을 합의하는 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하였으므로 법 제19조 제1항 제8호에 위반된다. 4. 결론 19 피심인 김○○, 신○○의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제8호에 해당하는 행위가 아니므로, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제55조의2 및 사건절차규칙 제47조 제1항에 따라 주문과 같이 의결한다. 20 피심인 강○○의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제55조의2 및 사건절차규칙 제50조에 따라 주문과 같이 의결한다.