국립환경과학원 등 12개 공공기관 발주 대기오염측정장비 구매 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 에이피엠엔지니어링, 하림엔지니어링 주식회사, 주식회사 이앤인스트루먼트, 아산엔텍 주식회사, 주식회사 제이에스에어텍<각주>1</각주>은 측정분석기기, 계측기 제조ㆍ판매, 무역업 등을 영위하는 회사로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (2017년 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689129" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 대기오염 측정장비 관련 개요 가) 대기오염측정장비 설치 목적 3 환경부는 전국의 대기오염도 자료를 수집하여 국가 및 지방자치단체<각주>2</각주>의 대기보전정책 수립을 위한 기초 자료로 제공하고 인터넷을 통한 대기오염도의 실시간 공개 및 이에 필요한 대기오염 측정자료를 지원하기 위하여 대기환경보전법 제3조를 근거로 1973년부터 대기오염측정망을 설치하여 운영하고 있다. 위 법이 개정되어 2001년부터는 대기오염측정망 운영주체가 국가에서 지자체로 변경되었다. 나) 대기오염측정망 설치 현황 4 대기오염측정망은 2015. 12월 기준 505개 측정소가 전국적으로 설치 및 운영되고 있는데, 환경부가 국립환경과학원이나 한국환경공단 등을 통하여 154개 측정소를, 지자체는 해당 시ㆍ도 또는 지자체 산하 보건환경연구원을 통하여 351개 측정소를 관할한다. 5 대기오염측정망은 일반측정망과 집중측정망으로 구분되고 이 중에서 일반측정망은 일반대기오염측정망과 특수대기오염측정망으로 나뉜다. 측정망별 설치목적은 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 측정망별 설치목적 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689139" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 환경부 2) 대기오염 측정장비 입찰 방식 가) 내자구매 및 외자구매 6 대기오염측정장비 입찰은 내자구매 및 외자구매로 구분된다. 내자구매는 국내 생산 또는 공급 물품에 대한 입찰이므로 일반적인 구매 입찰과 마찬가지로 예정가격을 기준으로 낙찰자가 결정된다. 따라서 개찰 결과를 통하여 입찰참여사업자들의 투찰가 및 투찰율을 확인할 수 있다. 7 외자구매는 국내에서 생산되거나 공급되지 않는 외국산 물품에 대한 구매입찰에 사용되는 방식으로 자격요건에 해당하면 해외업체도 입찰에 참여할 수 있다. 그러나 해외업체는 통상 직접 참여하지 않고 이를 조달할 수 있는 국내업체가 참여하는 것이 보편적이다. 규격 검사에 통과한 제품(적격) 중 최저가로 투찰한 업체가 낙찰자로 결정되므로 개찰결과를 통하여 입찰참여사업자의 투찰가격과 적격 또는 부적격을 알 수 있다. 8 내자구매와 외자구매의 차이점은 주로 다음 <표 3>와 같다. <표 3> 외자구매와 내자구매의 차이점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689141" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나) 외자구매의 특징 9 외자구매는 입찰자도 중요하나 계약물품을 실제 공급할 책임이 있는 외국 소재 공급자가 더 중요하므로 조달청 훈령인 외자 계약 일반조건 규정에 따르면 외자구매의 계약상대자는 조달청과 계약을 체결한 입찰자와 공급자 양자를 합하여 지칭한다. 따라서 입찰자는 낙찰이 되면 공급자와 함께 공동계약자로서 계약 이행에 관하여 연대책임을 부담한다. 10 또한 외자구매는 공급자와 수요자가 서로 다른 국가에 소재하고 있어 계약 체결 후 구매 물품이 수요자에게 도착하기까지 외국환은행, 운송주선인, 운송회사 등이 복잡하게 관련되고 계약체결부터 이행이 완료될 때까지 상당한 시간이 소요된다. 다) 외자구매 절차 11 외자구매가 이루어지는 절차를 단계별로 정리하면 다음 <표 4>와 같다. <표 4> 외자구매 단계별 설명 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689143" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>3</각주>라) 외자구매 현황 12 조달청 나라장터를 통해 2016년 및 2017년에 실시된 대기오염측정장비 외자구매 입찰 현황은 다음 <표 5>와 같다.<각주>4</각주><표 5> 연도별ㆍ기관별 대기오염측정장비 외자구매 현황 (단위 : 건, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689145" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>5</각주>※ 자료출처 : 조달청 해외물자과 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 13 대기오염측정장비 관련 입찰은 수요기관이 요청한 사양을 충족시키는 제품을 제조 및 공급할 수 있는 국내업체 수 자체가 적어 단독입찰 가능성이 높은 점, 유찰되는 경우 재입찰 진행에 따른 시간 및 비용 소모가 커지는 점, 외자 입찰은 해외에서 제품이 수입되는 형식이므로 재입찰 등으로 절차가 지연 되면 시간과 비용 측면의 손해가 발생할 뿐만 아니라 환율 변동에 따른 위험도 가중되는 점 등이 복합적으로 작용하여 수요기관이나 입찰참여 업체 모두 입찰이 유찰되지 않는 것을 선호한다. 2) 합의 성립 및 실행 가) 에이피엠과 하림간 합의 14 피심인 에이피엠, 하림은 2008년 8월부터 2011년 2월까지 국립환경과학원, 김천, 울산보건원 등 7개 기관이 실시한 12건의 입찰에서 입찰 공고시마다 전화 또는 이메일을 이용하여 투찰 가격을 알려주고 들러리로 입찰에 참여하여 줄 것을 상대방에게 요청하였고, 요청을 받은 상대 피심인들은 이러한 들러리 요청을 수락하여 합의가 성립하였다. 15 피심인 에이피엠, 하림이 위와 같은 합의를 실행하여 에피이엠이 6건, 하림이 6건을 낙찰받았는 바, 관련 입찰 12건의 내역과 참여 업체, 투찰가, 계약금액 등은 다음 <표 6>과 같다. <표 6> 에이피엠과 하림간 합의 관련 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689147" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 에이피엠과 이앤간 합의 16 피심인 에이피엠은 2010년 4월 및 11월에 국립환경과학원이 발주한 2건, 2012년 10월 한국환경공단에서 발주한 1건의 구매입찰과 관련하여 조달청에서 해당 입찰을 공고하면 피심인 이앤에게 전화로 연락하여 입찰에 들러리로 참여하여 줄 것을 요청하였고 피심인 이앤이 이를 수락함에 따라 합의가 성립하였다. 17 피심인 이앤은 내자는 기초금액에, 외자는 배정금액에 맞춰서 투찰하여 에이피엠과의 합의대로 실행하였고 에이피엠은 해당 입찰 3건을 모두 낙찰받았는 바, 관련 입찰 3건의 내역과 참여업체, 투찰가, 계약 금액 등은 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 에이피엠과 이앤간 합의 관련 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689149" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 다) 에이피엠과 아산엔텍간 합의 18 피심인 에이피엠은 2007년 12월 부산광역시가 발주한 1건, 2008년 2월 경기도에서 발주한 1건, 2009년 5월 서울 보건원에서 발주한 1건에 대한 구매 입찰과 관련하여 각 입찰 공고시마다 피심인 아산엔텍에게 전화나 팩스로 투찰가를 알려주고 입찰에 참여하여 달라고 요청하였고 피심인 아산엔텍이 이를 수락함에 따라 합의가 성립하였다. 19 피심인 에이피엠, 아산엔텍은 위와 같은 합의를 실행하여 에이피엠이 3건을 모두 낙찰받았는 바, 관련 입찰 3건의 내역과 참여 업체, 투찰가, 계약 금액 등은 다음 <표 8>과 같다. <표 8> 에이피엠과 아산엔텍의 합의 관련 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689151" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 라) 에이피엠과 제이에스간 합의 20 피심인 제이에스는 2014년 6월 의정부시에서 발주한 1건, 2014년 8월 김포시에서 발주한 1건에 대한 구매 입찰과 관련하여 각 입찰 공고시마다 피심인 에이피엠에게 전화, 이메일 등을 이용하여 투찰가 등을 알려 주고 입찰에 들러리로 참여하여 줄 것을 요청하였고 피심인 에이피엠이 이를 수락함에 따라 합의가 성립하였다. 21 피심인 제이에스, 에이피엠은 위와 같은 합의를 실행하여 제이에스가 합의한 2건을 모두 낙찰받았는 바, 관련 입찰 2건의 내역과 참여 업체, 투찰가, 계약 금액 등은 다음 <표 9>와 같다. <표 9> 에이피엠과 제이에스의 합의 관련 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689153" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 마) 에이피엠, 하림 및 이앤의 합의 22 피심인 에이피엠, 하림, 이앤은 2010. 4. 21. 국립환경과학원에서 발주한 입찰에 참여하면서 에이피엠이 하림, 이앤에게 이메일, 전화 등을 통하여 들러리로 입찰 참여를 해 달라고 요청하였고 하림과 이앤이 이를 수락함에 따라 합의가 성립하였다. 23 피심인 에이피엠, 하림, 이앤은 위와 같은 합의를 실행하여 에이피엠이 이를 낙찰받았는 바, 해당 입찰 내역과 참여 업체, 투찰가, 계약금액 등은 다음 <표 10>과 같다. <표 10> 에이피엠, 하림, 이앤의 합의 관련 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689131" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 3) 근거 24 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 이 사건 관련 입찰 공고문(심사보고서 소갑 제1호증<각주>6</각주>), 에이피엠 윤○○ 대표 진술조서(소갑 제2-1호증), 하림 이□□ 이사 진술조서(소갑 제2-2호증), 이앤 차○○ 대표 진술조서(소갑 제2-3호증), 아산엔텍 김○○ 대표 진술조서(소갑 제2-4호증), 제이에스 안○○ 대표 진술조서(소갑 제2-5호증), 조달청 해외물자과 확인서(소갑 제2-6호증), 에이피엠과 하림간 이메일 자료(소갑 제3-1호증), 에이피엠과 제이에스간 이메일 자료(소갑 제3-2호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 26 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>27 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 28 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 29 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 30 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 31 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인 에이피엠과 하림은 <표 6>에서 보는 바와 같이 2008. 3월부터 2011년 2월까지 실시된 12건의 입찰에 대하여, 피심인 에이피엠과 이앤은 <표 7>에서 보는 바와 같이 2010년 4월, 2010년 11월, 2012년 10월에 실시된 3건의 입찰에 대하여, 피심인 에이피엠과 아산엔텍은 <표 8>에서 보는 바와 같이 2007년 12월, 2008년 2월, 2009년 5월에 실시된 3건의 입찰에 대하여, 피심인 제이에스와 에이피엠은 <표 9>에서 보는 바와 같이 2014년 6월 및 8월에 실시된 2건의 입찰에 대하여, 피심인 에이피엠, 하림, 이앤은 <표 10>에서 보는 바와 같이 2010. 4. 21. 실시된 1건의 입찰에 대하여 각 입찰 건마다 낙찰예정자를 미리 정하고 전화 또는 이메일을 이용하여 투찰가격 등을 알려주고 입찰에 들러리로 참여하기로 하는 합의를 한 후 실행하였음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 32 피심인 에이피엠과 하림은 12건의 입찰에서, 피심인 에이피엠과 이앤은 3건의 입찰에서, 피심인 에이피엠과 아산엔텍은 3건의 입찰에서, 피심인 제이에스와 에이피엠은 2건의 입찰에서, 피심인 에이피엠, 하림 및 이앤에게 1건의 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 유찰 방지를 위한 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행한 것으로서 입찰에서의 공정한 경쟁을 침해하고, 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 해당 합의가 무력하게 만들고 있는 점 등을 종합하여 볼 때 피심인들의 행위는 각 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 소결 33 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 34 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 관련매출액 가) 위반 거래 35 피심인들이 낙찰예정자, 들러리 참여 등을 합의한 각 입찰 21건이 이 사건 위반행위 대상에 해당한다. 나) 관련매출액 36 법 시행령 제9조 제1항에 따르면 관련매출액은 각 위반행위의 사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다. 다만 입찰 담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다. 37 따라서 이 사건 관련매출액은 피심인들이 참여한 각 입찰별 계약금액으로 하되 내자입찰은 계약금액에서 부가세를 제외한 금액을, 외자입찰은 부가세 등이 계약금액에 포함되어 있지 않으므로 계약금액 자체를 관련 매출액으로 한다. 38 다만 외자입찰은 USD, EUR, JPY, GBP 등의 외국환으로 계약이 체결되었으므로 합의일 당시인 2019. 1. 31. KEB 하나은행이 최초로 고시하는 각 외국환의 매매기준율<각주>9</각주>을 적용하여 원화로 환산하여야 하는 바, 이에 따라 각 피심인별 관련매출액을 산정하면 다음 <표 11>과 같다. <표 11> 피심인별 관련매출액 (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689133" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 산정기준 가) 부과기준율 39 위 2. 가.의 각 행위는 입찰 담합행위에 해당하는 점, 계약금액이 40억원 미만인 점, 발주처가 지자체 또는 공공기관인 점, 대기오염측정 관련 장비는 수요기관의 사양을 충족하는 업체가 매우 적어 관련시장 및 소비자에게 영향을 크다고 보기 어렵고 외자 입찰은 해외 업체가 결정한 가격에 수수료만 더하여 투찰가격을 정함을 감안하면 부당이득을 크게 얻었다고 보기도 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’로 보되 부과기준율을 4%로 정한다. 나) 산정기준 40 각 입찰별로 들러리로 참여한 사업자가 1개 내지 2개로서 최대 4개 이하이므로 각 입찰 건별 들러리 사업자의 경우 기본산정기준의 1/2을 감경한다. 41 이에 따른 피심인별 산정기준은 다음 <표 12>와 같다. <표 12> 피심인별 산정기준 (단위 : %, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689135" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 3) 1ㆍ2차 조정 42 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 산정기준을 20% 감경한다. <표 9> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : %, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689137" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4) 부과 과징금의 결정 43 2차 조정 산정기준에서 백만원 단위 미만을 절사하여 피심인 에이피엠은 72,000,000원, 피심인 하림은 44,000,000원, 피심인 이앤은 5,000,000원, 피심인 제이에스는 8,000,000원을 최종 부과과징금으로 결정한다. 44 참고로 피심인 아산엔텍은 백만원 단위 미만을 절사하는 경우 부과과징금이 없으므로 과징금을 부과하지 아니한다. 4. 결론 45 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.