국민체육진흥공단 발주 2012년 정보관리 선진화 사업 용역 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 아토스, 유큐브 주식회사<각주>1</각주>(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 모두 소프트웨어 사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747771" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 금융감독원 전자공시 시스템 공시자료 나. 이 사건 '2012년도 정보관리 선진화 사업’ 입찰 개요 1) 입찰 개요 3 서울올림픽기념국민체육진흥공단(이하 '국민체육진흥공단’<각주>2</각주>이라 한다)은 국민체육진흥기금 관리시스템 운영 안정화 및 일부 수작업 중인 프로세스에 대한 전산화 필요성이 제기됨에 따라 2012년도 정보관리 선진화 사업(이하 '이 사건 용역 입찰’이라 한다)을 추진하였다. 이 사건 용역 입찰의 주요 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 용역 입찰의 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747773" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 방식 4 이 사건 용역 입찰은 제한경쟁입찰<각주>3</각주>로 '국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 제10조, 같은 법 시행령 제43조 및 제43조의2, '협상에 의한 계약 체결기준’(기획재정부 계약예규)에 따른 협상에 의한 계약체결 방식으로 추진되었다. 5 협상에 의한 계약체결 방식은 정보과학기술 등 집약도가 높은 지식을 활용하여 고부가가치를 창출하는 사업(지식기반사업)에 대한 계약을 체결하는 경우에 우선적으로 적용할 수 있으며, ①입찰공고, ②제안서 접수, ③제안서 평가, ④우선협상대상자 선정, ⑤협상 및 낙찰자 결정, ⑥계약체결의 절차로 진행된다. 입찰참가자들이 제출한 제안서는 제안서평가위원회의 심의를 거치게 되며 제안서 평가결과 점수가 가장 높은 자를 우선협상대상자로 선정한다.<각주>4</각주>3) 입찰 세부일정 및 결과 6 이 사건 용역 입찰의 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747775" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 7 이 사건 용역 입찰 결과 아래 <표 4>와 같이 피심인 아토스가 우선협상대상자로 선정되었고, 발주처인 국민체육진흥공단과의 협상결과 최종낙찰자로 결정되었다.<각주>5</각주><표 4> 입찰결과 (단위 : 점, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120747777" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 8 이 사건 용역 입찰 이전부터 국민체육진흥공단의 기금관리시스템 유지보수 등의 업무를 수행하고 있었던 피심인 아토스는 이 사건 용역 입찰에서 낙찰받기를 희망하였다. 이에 아토스는 2012. 5. 3. 과업(현장)설명회에 참석<각주>6</각주>한 다른 업체들과의 유선접촉을 통하여 기술제안서 작성이 잘 되고 있는지 등에 관한 동향을 파악하였다. 9 이 과정에서 피심인 아토스는 이 사건 용역 입찰 건의 예산금액이 낮아 피심인 유큐브를 제외한 다른 업체들의 경우 입찰에 참여할 의사가 없음을 알게 되었다. 그리고 유큐브의 경우 이 사건 용역 입찰에 참여할 의사는 있으나 제안서 작성에 어려움을 겪고 있다는 사실을 알게 되었다. 유큐브 마저 입찰에 참여하지 않으면 이 사건 용역 입찰이 유찰될 우려가 있어 아토스 이△△ 상무<각주>7</각주>는 유큐브 장□□ 부장에게 입찰에 참여하도록 부추기면서, 들러리로 참여해 줄 것을 부탁하였다. 2) 합의 내용 10 입찰마감일 1주일 전인 2012. 5. 22.경 피심인 아토스의 이△△ 상무는 피심인 유큐브의 장□□ 부장과 유선연락을 통하여 아토스에서 낙찰 받을 수 있도록 아토스가 유큐브의 기술제안서, 발표자료(PPT) 및 투찰가격을 대신 작성해주고 유큐브는 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 3) 합의 실행 11 ① 피심인 아토스가 피심인 유큐브의 기술제안서를 대신 작성하기 위해서는 유큐브에 관한 기본현황 자료가 필요한 바, 유큐브의 장□□ 부장은 2012. 5. 24. 아토스의 이△△ 상무에게 유큐브의 실적증명서 등 관련 자료를 메일로 송부하였다. 또한 유큐브의 장□□ 부장은 2012. 5. 26. 자신의 가격산출내역서 초안을 작성하여 아토스의 이△△ 상무에게 메일로 송부하였다. 12 ② 아토스의 이△△ 상무는 유큐브의 투찰가격이 포함된 가격산출내역서를 수정하여 2012. 5. 26. 메일로 유큐브 장□□ 부장에게 송부하였다. 그리고 유큐브는 아토스로부터 전달받은 가격산출내역서를 가격투찰일 마감일인 2012. 5. 29. 국민체육진흥공단에 그대로 제출하였다. 13 ③ 아토스는 2012. 5. 29. 자신의 자료보다 부실하게 작성<각주>8</각주>한 유큐브의 기술제안서와 발표자료<각주>9</각주>를 인쇄한 후 국민체육진흥공단 입구에서 유큐브의 장□□ 부장에게 전달해 주었다. 그리고 유큐브의 장□□ 부장은 해당 기술제안서와 발표자료를 그대로 국민체육진흥공단에 제출하였다. 14 ④ 2012. 5. 30. 이 사건 용역 입찰에 대한 기술제안서 평가결과 아토스가 우선협상대상자로 선정되었고, 아토스는 2012. 6. 13. 국민체육진흥공단과 계약을 체결하였다. 4) 근거 15 이와 같은 사실은 아토스 이△△ 상무가 심판정에서 일관되게 인정하였으며, 아토스 이△△ 상무의 진술조서(소갑 제2-2호증), 유큐브 장□□ 부장의 진술조서(소갑 제2-3호증), 유큐브 장□□ 부장이 2012. 5. 24. 아토스 이△△ 상무에게 보낸 메일 내용(소갑 제1-3호증), 아토스 이△△ 상무 및 유큐브 장□□ 부장이 2012. 5. 26.서로 주고 받은 메일 내용(소갑 제1-4호증), 국민체육진흥공단의 이 사건 용역 입찰 관련 입찰조서, 가격산출내역서, 제안서 제출ㆍ등록대장, 개찰조서 및 용역계약체결통보서(소갑 제1-5호증 내지 제1-9호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>10</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 16 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>11</각주>18 여기서의 “합의”란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 19 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 20 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 21 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>22 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 23 위 제2. 가.의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 용역 입찰에 참여하면서 사전에 유선 연락을 통해 아토스를 낙찰예정자로, 유큐브를 들러리로 미리 결정하고 낙찰예정자인 아토스가 들러리인 유큐브의 기술제안서, 발표자료 및 투찰가격을 대신 작성하여 주기로 하고 유큐브는 이를 그대로 제출하여 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 24 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 인정된다. 25 첫째, 피심인들은 이 사건 용역 입찰에서 낙찰예정자, 들러리 등을 사전에 합의하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당하는 점 26 둘째, 낙찰예정자인 아토스가 들러리인 유큐브의 제안서, 발표자료 및 투찰가격을 모두 대신 작성해주기로 사전에 서로 합의하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의내용을 그대로 실행한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 이 사건 용역 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자와 낙찰가격 등이 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한한 점 27 셋째, 그 결과 아토스는 합의내용대로 이 사건 용역 입찰을 낙찰 받음으로써 경제적 이익을 취득하였고, 발주처인 국민체육진흥공단의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 3) 소결 28 피심인들의 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 피심인 아토스에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 제2. 가.의 행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 30 피심인 유큐브는 2016. 4. 14. 서울중앙지방법원에 의해 파산선고를 받아 시정조치의 실익이 없고 과징금을 납부할 능력이 없으므로 시정조치 및 과징금을 부과하지 않는다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 피심인 아토스가 이 사건 용역입찰과 관련하여 2012. 6. 13. 국민체육진흥공단과 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 1,343,000,000원을 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 32 부과기준율과 관련하여 피심인 아토스는 이 사건 용역 입찰이 당초 예상과 다르게 3가지 업무(기금관리시스템 고도화, 통합재무정보시스템 개선, 홈페이지 재구축 등)가 일괄 발주되면서 예산 자체가 30% 정도 축소되어 이 사건 용역 입찰에 참여하려는 업체들이 없고 입찰이 유찰되면 한정된 기한 안에 용역 수행이 어려워 유찰을 방지하기 위해 본 건 공동행위를 하게 된 측면이 있는 점, 아토스가 이 사건 공동행위를 통해 취득한 부당이득 규모가 상당하다고 보기는 어려운 점 등을 고려하여 5.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 피심인 아토스에 대한 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정한 67,150,000원이다. 2) 1차 조정 34 피심인 아토스는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 35 피심인 아토스는 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 36 이에 따른 피심인 아토스에 대한 2차 조정 산정기준은 53,720,000원이다. 4) 부과과징금의 결정 37 피심인 아토스에게 부과과징금 단계에서의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 단위 미만의 금액을 절사한 53,000,000원을 피심인 아토스에 대한 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 38 피심인 아토스의 위 제2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.