국방부 발주 계룡대ㆍ자운대 관사 민간투자 시설사업 입찰 참가 2개 건설사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 서희건설, 계룡건설산업 주식회사(이하 각각 '서희건설’, '계룡건설산업’이라 한다)는 건설업을 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2010. 12. 31.기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723675" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 공시자료 다. 시장구조 및 실태 1) 국방부 민간투자 시설사업 입찰시장 가) 민간투자 시설사업의 개요 3 민간투자 시설사업<각주>1</각주>은 민간 사업자가 자금을 조달하여 사회기반시설을 건설(Build)한 후 국가기관이나 지방자치단체에 소유권을 이전(Transfer)하고 국가기관이나 지방자치단체로부터 일정기간 동안 임대료(Lease)를 받아 투자비를 회수하는 사업을 말하는데, 이러한 민간투자 시설사업을 활성화하기 위하여 '사회기반시설에 대한 민간투자법’(이하 '민간투자법’이라 한다)이 1999. 1. 21. 제정되어 운영되고 있다. 4 BTL은 이용자로부터 투자비의 회수가 어려운 시설인 하수관거, 군인아파트, 노인복지시설, 학교 등의 건설사업에 주로 이용되는 사업방식으로서 투자비 회수가 용이한 시설인 고속도로, 항만, 하수처리장 등에 이용되는 BTO(Build Transfer Operate)와는 아래 <그림 1>과 같이 구별된다. <그림 1> BTL과 BTO의 차이점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723673" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * SPC(Special Purpose Company)란 특수목적법인을 말한다. 나) 국방부 병영시설 BTL 현황 5 국방부는 병영생활관 개선사업의 일환으로 육ㆍ해ㆍ공군 병영생활관, 군숙소(관사) 사업을 BTL로 추진하고 있는바, 병영시설 BTL 입찰시장은 2006년 약 6,981억 원, 2007년 약 6,889억 원, 2008년 약 6,013억 원의 규모로 사업이 추진되고 있다. 다) 계룡대ㆍ자운대 관사 BTL 입찰 개요 6 (1) 이 사건 입찰과 관련하여 발주처인 국방부는 민간투자법 제8조의2<각주>2</각주>의 규정에 따라 '계룡대ㆍ자운대 관사 민간투자시설사업’을 민간투자대상사업으로 지정하고, 같은 법 제10조 제3항<각주>3</각주>의 규정에 의하여 민간투자시설사업 기본계획을 2007. 9. 28. 고시하였다. 7 국방부는 이 사건 입찰의 총사업비<각주>4</각주>를 646억 원(부가가치세 제외)으로 하고, 사업추진방식은 시설물의 준공과 동시에 국가에 기부채납하고 국가로부터 정부지급금을 지급받아 투자비를 회수하는 BTL로 고시하였다. 8 정부지급금은 시설임대료와 운영비용으로 구성되고, 시설임대료는 사업시행자의 투자비에 사업수익률이 반영된 투자원리금을 운영기간 중에 매년 분할하여 지급받는 구조로 산정하며, 운영비용은 운영기간 중 투입되는 보수, 개량, 수선비용 등을 합산한 비용으로서 효율적 운영을 전제로 표준비용으로 산정한다. 9 (2) 이 사건 입찰은 ① 2007. 9. 28. 민간투자시설사업 기본계획고시 ② 2007. 10. 12. 계룡대 현장설명회 ③ 2007. 10. 29. 입찰참가자격 사전심사 서류 제출 ④ 2007. 11. 15. 입찰참가자격 사전심사 결과통보 ⑤ 2007. 11. 30. 사업 수정고시<각주>5</각주>⑥ 2007. 12. 13. 자운대 현장설명회 ⑦ 2008. 3. 14. 사업계획서 제출 ⑧ 2008. 3. 21. 우선사업시행자 선정 통보 ⑨ 2009. 11. 16. 계약체결 ⑩ 2009. 11. 30. 사업시행자 지정 통보의 순으로 이루어졌다. 10 사업계획서 제출에 참여한 컨소시엄은 서희건설컨소시엄과 계룡건설산업컨소시엄이며, 각 컨소시엄의 구성현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 컨소시엄 구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723683" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 합의 11 피심인들은 2008. 3. 11. 모임을 갖고 국방부가 2007. 9. 28. 발주한 '계룡대ㆍ자운대 관사 BTL 입찰’<각주>6</각주>에서, 서희건설이 우선협상 대상자로 선정될 수 있도록 서희건설은 64,553백만 원, 계룡건설산업은 64,568백만 원으로 투찰하기로 합의하였다(이하 '이 사건 입찰담합’이라 한다). <표 3> 피심인별 투찰금액 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723685" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 12 위와 같은 사실은 다음과 같은 증거들에 의하여 인정된다. 13 첫째, 서희건설이 작성한 '계룡대 관사 BTL 업무추진 동향 보고의 건’이란 제목의 문서, 계룡건설산업 최○○ 부장의 업무수첩에 이 사건 입찰담합과 관련하여 2008. 3. 11. 피심인들의 담당직원들이 만나서 합의한 내용 등이 기재되어 있다. <표 4> 서희건설이 작성한 「계룡대 관사 BTL 업무추진 동향 보고의 건」(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723687" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 5> 계룡건설산업 최○○ 부장의 업무수첩 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723689" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 14 둘째, 서희건설 김♧♧ 이사, 박♥♥ 과장, 계룡건설산업 최○○ 부장, 전♡♡ 차장 등 합의 참석자들이 이 사건 입찰담합의 합의내용 등을 진술하고 있다. <표 6> 서희건설 김♧♧ 이사의 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723691" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 7> 서희건설 박♥♥ 과장의 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723693" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 8> 계룡건설산업 최○○ 부장의 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723695" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 9> 계룡건설산업 전♡♡ 차장의 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723697" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (2) 실행 15 2008. 3. 14. 피심인들은 국방부가 발주한 '계룡대ㆍ자운대 관사 BTL 입찰’에 참가하면서 사전에 합의한 대로 서희건설이 포함된 서희건설컨소시엄은 공사예정금액 대비 99.93%인 64,553백만 원으로, 계룡건설산업이 포함된 계룡건설컨소시엄은 공사예정금액 대비 99.95%인 64,568백만 원으로 투찰하였으며, 2009. 11. 16. 서희건설컨소시엄이 우선협상대상자로 선정되어 계약을 체결하였다. <표 10> 이 사건 입찰 결과 (단위: 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723677" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 16 위와 같은 사실은 서희건설 박♥♥ 과장의 진술서(소갑 제2-2호증), 계룡건설산업 최○○ 부장의 진술조서(소갑 제2-3호증), 계룡건설산업 전♡♡ 차장의 진술조서(소갑 제2-4호증) 등에 의하여 인정된다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 18 또한, 법 제19조 제1항 각 호에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>7</각주>2) 위법성 요건 해당 여부 가) 이 사건 공동행위가 법 제19조 제1항 각 호에 해당하는 행위인지 여부 19 법 제19조 제1항 제8호의 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 입찰에 참가한 사업자들이 낙찰자를 사전에 선정하는 협의를 하거나 상호간에 투찰가격 등을 협의하는 행위를 말한다. 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 이 사건 입찰의 낙찰자 및 투찰가격을 결정하기 위한 것이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 해당한다. 나) 합의의 해당 여부 20 부당한 공동행위의 성립요건 중 사업자간의 합의는 '의사의 합치’, '의사의 연락’을 말한다. 여기서 '의사의 합치’, '의사의 연락’이라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지도 포함하는 넓은 개념이다. 21 위의 행위사실을 살펴보건대, 피심인들이 이 사건 입찰을 위하여 사전에 낙찰예정자를 합의로 결정하고 정해진 낙찰예정자가 낙찰받을 수 있도록 다른 피심인들이 형식적으로 입찰에 참가한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되므로 피심인들간 합의가 성립되었다고 할 것이다. 다) 경쟁제한성 여부 22 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 특정 사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>23 피심인들이 낙찰예정자를 사전에 합의로 결정하고 정해진 낙찰예정자가 낙찰받을 수 있도록 다른 피심인이 형식적으로 입찰에 참가함으로써 경쟁이 실질적으로 소멸되었다는 점, 입찰에 참가하는 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 판단한 투찰금액으로 경쟁하였다면 낙찰가격이 하락할 수 있었다는 점 등을 고려하면, 피심인들의 행위는 당해 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 24 피심인들은 자신들만 참가한 국방부 발주 계룡대ㆍ자운대 관사 민간투자 시설사업 입찰에서 사전에 우선협상 대상자와 투찰가격에 대하여 합의한 점 등을 감안할 때 이 사건 입찰담합을 통하여 해당 입찰시장에서 경쟁을 감소시키는 효과가 크다고 인정되므로 법(2007. 10. 17. 법률 제8666호로 개정된 것) 제21조에 의하여 시정명령을 부과하고, 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2007. 11. 2. 대통령령 제20360호로 개정된 것) 제61조에 의하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 관련매출액 25 피심인들은 국방부에서 발주한 이 사건 입찰과 관련하여 우선협상 대상자 및 투찰가격을 합의하여 결정하였고 결국 우선협상 대상자였던 서희건설이 국방부와 계약을 체결하였으므로, 피심인들의 관련매출액은 계약금액인 64,580,000,000원으로 한다. 2) 기본과징금의 산정 26 피심인들의 행위는 이 사건 입찰담합에서 경쟁제한 효과만 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대가 거의 없는 경우인 점을 고려하면 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 부과기준율을 10.0%로 한다. 27 한편 입찰담합의 경우에도 응찰하지 아니하였거나 입찰에 참가하여 탈락한 자에 대해서는 기본과징금을 2분의 1 범위 내에서 감액할 수 있는 바, 이를 감안한 피심인별 기본과징금은 다음 <표 11>의 내용과 같다. <표 11> 피심인별 기본과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723679" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 3) 의무적 조정과징금의 산정 28 피심인들에게는 의무적 조정과징금 가중사유에 해당사항이 없으므로 위의 기본과징금과 동일한 금액을 의무적 조정과징금으로 산정한다. 4) 임의적 조정과징금의 산정 29 피심인들에 대한 임의적 조정사유가 없으므로 임의적 조정과징금은 의무적 조정과징금과 동일한 금액으로 한다. 5) 부과과징금의 결정 30 서희건설은 이 사건 입찰에서 아트건설 주식회사 등과 60 : 40의 비율로, 계룡건설산업은 우림건설 주식회사 등과 35 : 65의 비율로 공동이행방식의 공동수급체를 구성하여 국방부와 계약을 체결한 점을 고려할 때 단독으로 낙찰 받았을 경우보다 이익의 규모가 작은 점을 인정하여 아래 〈표 12〉와 같이 임의적 조정과징금에서 20%를 감경하여 부과과징금을 결정한다. <표 12> 피심인별 부과과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120723681" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4. 자진신고 등에 따른 감경 가. 적용법령 31 피심인 서희건설은 2009. 12. 28.에, 피심인 계룡건설산업은 2010. 3. 2.에 각각 이 사건 행위에 대하여 감면을 신청하였는바, 감면신청 당시에 시행중이던 법령을 적용하여 감면 여부 등을 판단한다. 32 따라서 피심인들의 감면신청에 적용되는 법령은 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제22조의2, 법 시행령(2009. 5. 13. 대통령령 제21492호로 개정된 것) 제35조, 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-46호로 개정된 것)이다. 나. 감면요건 충족여부 1) 서희건설 33 피심인 서희건설은 공정거래위원회가 조사를 시작하기 전 첫 번째로 감면신청한 자이고, 또한 아래에서 살펴보는 바와 같이 법 시행령 제35조 제1항 제1호 및 제5호의 감면요건을 충족한다. 34 첫째, 서희건설은 공정거래위원회가 현장조사를 시작하기 전 이 사건 입찰담합에 대한 증거를 단독으로 제공한 점이 인정되고,<각주>9</각주>둘째, 서희건설이 제공한 증거가 이 사건 입찰담합을 입증하는데 필요한 증거인 점이 인정되며,<각주>10</각주>셋째, 감면신청 이후 조사 종료시까지 이 사건 입찰담합에 참여했던 직원들이 모든 내용을 성실히 진술하였고 이 사건 입찰담합의 조사에 적극적으로 협조한 점이 인정되며,<각주>11</각주>넷째, 서희건설과 국방부가 계약을 체결한 2009. 11. 16. 이 사건 행위가 종료되어 중단되었다는 점이 인정된다.<각주>12</각주>또한, 서희건설은 다른 사업자에게 이 사건 공동행위에 참여하도록 강요하거나 이를 중단하지 못하도록 강요한 사실이 없는 것으로 인정된다.<각주>13</각주>2) 계룡건설산업 35 피심인 계룡건설산업은 공정거래위원회가 조사를 시작한 후 두 번째로 감면신청한 자이고, 또한 아래에서 살펴보는 바와 같이 법 시행령 제35조 제1항 제3호 및 제5호의 감면요건을 충족한다. 36 첫째, 계룡건설산업이 제공한 증거가 이 사건 행위사실을 입증하는 데에 필요한 증거인 점과 두 번째로 감면신청을 한 점이 인정되고<각주>14</각주>, 둘째, 계룡건설산업이 감면신청 이후 조사 종료 시까지 이 사건 합의에 참가했던 직원들이 모든 내용을 성실히 진술하였고 이 사건 조사에서 적극적으로 협조한 점이 인정되며, 셋째, 계룡건설산업과 국방부가 계약을 체결한 2009. 11. 16. 이 사건 행위가 종료되어 중단되었다는 점이 인정된다. 또한, 계룡건설산업은 다른 사업자에게 이 사건 공동행위에 참여하도록 강요하거나 이를 중단하지 못하도록 강요한 사실이 없는 것으로 인정된다. 다. 감면 내용 1) 서희건설 37 법 시행령 제35조 제1항 제1호 및 제5호의 요건을 충족하는 서희건설에 대해서는 부과과징금 5,166,400,000원을 면제하고, 시정조치를 면제하기로 한다. 2) 계룡건설산업 38 법 시행령 제35조 제1항 제3호 및 제5호의 요건을 충족하는 계룡건설산업에 대해서는 부과과징금 2,583,200,000원의 50%를 감경한다. 3) 결론 39 따라서 피심인 서희건설에게는 과징금 전액 및 시정조치를 각 면제하고, 피심인 계룡건설산업에게는 1,291,000,000원<각주>15</각주>의 과징금을 부과한다. 5. 결론 40 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 법위반 행위로서 시정조치에 대해서는 법 제21조, 과징금에 대해서는 법 제22조를 각각 적용하는 한편, 자진신고에 대해서는 법 제22조의2 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.