국방부 발주 공군 원주관사 및 병영시설 민간투자 시설사업(BTL) 입찰 참가 2개 건설사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 대명건설, 대주건설 주식회사(이하 회사명을 지칭함에서 주식회사는 생략한다)는 건설업을 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2009. 12. 31.기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727619" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 및 공시자료 다. 시장구조 및 실태 1) 국방부 민간투자 시설사업 입찰시장 가) 민간투자 시설사업의 개요 3 민간투자 시설사업<각주>1</각주>은 민간 사업자가 자금을 조달하여 사회기반시설을 건설(Build)한 후 국가기관이나 지방자치단체에 소유권을 이전(Transfer)하고 국가기관이나 지방자치단체로부터 일정기간 동안 임대료(Lease)를 받아 투자비를 회수하는 사업을 말하는데, 이러한 민간투자 시설사업을 활성화하기 위하여 '사회기반시설에 대한 민간투자법’(이하 '민간투자법’이라 한다)이 1999. 1. 21. 제정되어 운영되고 있다. 4 BTL은 이용자로부터 투자비의 회수가 어려운 시설인 하수관거, 군인아파트, 노인복지시설, 학교 등의 건설사업에 주로 이용되는 사업방식으로서 투자비 회수가 용이한 시설인 고속도로, 항만, 하수처리장 등에 이용되는 BTO(Build Transfer Operate)와는 아래 <그림 1>과 같이 구별된다. <그림 1> BTL과 BTO의 차이점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727617" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *SPC(Special Purpose Company)란 특수목적법인을 말한다. 나) 국방부 병영시설 BTL 현황 5 국방부는 병영생활관 개선사업의 일환으로 육ㆍ해ㆍ공군 병영생활관, 군숙소(관사) 사업을 BTL로 추진하고 있다. 6 병영시설 BTL 입찰시장은 2006년 약 6,981억 원, 2007년 약 6,889억 원, 2008년 약 6,013억 원의 규모로 사업이 추진되고 있다. 다) 공군 원주관사 및 병영시설 BTL 입찰 개요 7 (1) 이 사건 입찰과 관련하여 발주처인 국방부는 민간투자법 제8조의2<각주>2</각주>의 규정에 따라 '공군 원주ㆍ충주관사 및 병영시설 민간투자시설사업’을 민간투자대상사업으로 지정하고, 같은 법 제10조 제3항<각주>3</각주>의 규정에 의하여 민간투자시설사업 기본계획을 2006. 11. 30. 고시하였다. 8 국방부는 이 사건 입찰의 총사업비를<각주>4</각주>489억 원(부가가치세 제외)으로 하고, 사업추진방식은 시설물의 준공과 동시에 국가에 기부채납하고 국가로부터 정부지급금을 지급받아 투자비를 회수하는 BTL로 고시하였다. 9 정부지급금은 시설임대료와 운영비용으로 구성되고, 시설임대료는 사업시행자의 투자비에 사업수익률이 반영된 투자원리금을 운영기간 중에 매년 분할하여 지급하는 구조로 산정하며, 운영비용은 운영기간 중 투입되는 보수, 개량, 수선비용 등을 합산한 비용으로서 효율적 운영을 전제로 표준비용으로 산정한다. 10 (2) 이 사건 입찰은 ①2006. 11. 30. 민간투자시설사업 기본계획고시, ②2006. 12. 7. 현장설명회, ③2007. 1. 5. 입찰참가자격 사전심사 서류제출, ④2007. 1. 12. 입찰참가자격 사전심사 결과통보, ⑤2007. 6. 29. 사업계획서 제출, ⑥2007. 7. 30. 우선협상대상자 선정 통보의 순으로 이루어졌다. 11 사업계획서 제출에 참여한 컨소시엄은 대명건설컨소시엄과 대주건설컨소시엄이며 각 컨소시엄의 구성현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 각 컨소시엄 구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727621" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 12 2007. 6. 19. 피심인들은, 2006. 11. 30. 국방부가 발주한 '공군 원주관사 및 병영시설 BTL 입찰’<각주>5</각주>에서, 대명건설이 우선협상대상자로 선정될 수 있도록 대명건설은 59,656백만 원, 대주건설은 59,737백만 원으로 투찰하기로 합의하였다(이하 '이 사건 입찰담합’이라 한다). 이는 피심인들의 확인서 등을 통하여 확인된다.<각주>6</각주><그림 2> 피심인별 투찰금액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727623" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인 제출자료 13 한편, 2007. 6. 26. 피심인들은 이 사건 입찰과 관련하여 사업계획서 작성시 투입된 초기 투자비에 대한 보상 명목으로 우선협상대상자로 선정된 회사가 탈락한 회사에게 600백만 원(VAT 별도)을 지급하기로 하는 내용의 협약서를 작성하고 피심인들 대표이사의 인감날인 후 각 1부씩 주고받은 사실이 있다. <표 3> 협약서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727625" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727627" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 실행 14 2007. 6. 29. 피심인들은 국방부가 발주한 '공군 원주관사 및 병영시설 BTL 입찰’에 참가하면서 사전에 합의한 대로 대명건설이 포함된 대명건설컨소시엄은 공사예정금액 대비 122.0%인 59,656백만 원으로, 대주건설이 포함된 대주건설컨소시엄은 공사예정금액 대비 122.2%인 59,737백만 원으로 투찰하여 2007. 7. 30. 대명건설컨소시엄이 우선협상대상자로 선정되었다. <표 4> 이 사건 입찰 결과 (단위: 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727629" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 15 다만, 대명건설컨소시엄은 우선협상대상자로 선정된 후 사업비에 대한 부담감 등의 사유로 인하여 2008. 11. 20. 우선협상대상자의 지위를 포기하였고, 이에 국방부는 차순위 대상자인 대주건설컨소시엄과 협상을 진행하였으나 대주건설도 사업수지 등의 이유로 2008. 12. 10. 우선협상대상자의 지위를 포기하였다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>7</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ 협정ㆍ 결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2.~ 8. (생략) ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각 호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 1. 산업합리화 2. 연구ㆍ기술개발 3. 불황의 극복 4. 산업구조의 조정 5. 거래조건의 합리화 6. 중소기업의 경쟁력 향상 ③～⑥ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 다른 사업자와 공동으로 법 제19조 제1항 각 호의 1의 행위를 할 것을 내용으로 하는 합의를 하고, ②이러한 합의가 “부당하게 경쟁을 제한”하여야 한다. 17 법 제19조 제1항의 합의란 “의사의 합치”를 말하는 것으로 '의사’란 합의 참가 사업자들이 자신들의 공동이익 증진을 위하여 가격인상 등 자신들의 행위를 일정하게 조정하겠다는 의식적 관념을 말하고, '합치’란 참가 사업자들이 동일한 내용의 의사를 형성하였다는 사실을 서로 인식하는 것을 말한다고 할 것이다. 한편 합의의 실행여부 또는 합의내용과 실행내용의 일치여부는 법 제19조 제1항의 합의 성립에 영향을 미치지 못한다고 할 것이다.<각주>8</각주>18 한편, 법 제19조 제1항 제1호에서 말하는 “가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위”라 함은 반드시 거래가 이루어지는 최종가격 자체일 것을 요하지 않으며 그와 같이 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종 가격은 물론 “평균가격, 표준가격, 기준가격 및 최고ㆍ최저가격” 등 명칭여하를 불문한다.<각주>9</각주>19 또한, 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>2) 위법성 요건 해당 여부 가) 합의의 해당 여부 20 위 2. 가. 행위사실에 보는 바와 같이, 피심인들이 국방부 공군 원주관사 및 병영시설 BTL 입찰에서 사전에 우선협상대상자와 투찰가격에 대하여 합의한 사실이 인정되므로 이는 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 사업자들이 공동으로 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위에 해당된다. 나) 경쟁제한성 여부 21 위 2. 다. 1)의 위법성 성립요건에 비추어 보면, 피심인들이 자신들만 참가한 국방부 공군 원주관사 및 병영시설 BTL 입찰에서 사전에 우선협상대상자와 투찰가격에 대하여 합의한 행위는 해당 입찰시장에서의 경쟁을 제한한 것으로 인정된다. 3) 소결 22 위와 같이 살펴본 바, 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 23 피심인들은 자신들만 참가한 국방부 공군 원주관사 및 병영시설 BTL 입찰에서 사전에 우선협상대상자와 투찰가격에 대하여 합의한 점 등을 감안할 때 이 사건 입찰담합을 통하여 해당 입찰시장에서 경쟁을 감소시키는 효과가 크다고 인정되므로 법 제21조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2007. 7. 13. 대통령령 제20166호로 개정되기 전의 것) 제61조, '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’(개정 2005. 7. 13. 공정거래위원회 고시 제2005-15호, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)<각주>11</각주>의 규정에 의하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 관련매출액 24 피심인들은 이 사건 입찰에서 우선협상대상자의 지위를 포기하여 낙찰되지 않은 경우에 해당되므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 의하여 이 사건 입찰의 예정금액인 48,900백만 원을 관련매출액으로 한다. 2) 기본과징금의 산정 25 피심인들의 행위는 이 사건 입찰에서 경쟁제한 효과만 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대가 거의 없는 경우인 점을 고려하면 매우 중대한 위반행위에 해당하므로 7%～10%의 부과기준율 수준을 적용하기로 하되, 피심인들이 이 사건 입찰에서 계약을 체결하지 아니한 점 등을 감안하여 부과기준율은 7.0%를 적용한다. 26 다만, 피심인 대주건설은 형식적으로 이 사건 입찰에 참여한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 의하여 부과기준율은 3.5%를 적용한다. <표 5> 기본과징금 (단위: %, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727631" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 의무적 조정과징금의 산정 27 피심인들에게는 직권조사일로부터 과거 3년간(2006. 6. 2.부터 2009. 6. 1.까지) 법위반 사실이 없는 등 '위반행위의 횟수, 위반행위의 기간 및 부당이득’에 의한 의무적 조정과징금 가중사유에 해당사항이 없으므로 위의 기본과징금과 동일한 금액을 의무적 조정과징금으로 산정한다. 4) 임의적 조정과징금의 산정 28 대주건설은 감면요건 미충족으로 그 지위를 인정받지 못하였으나, 이 사건 입찰담합의 합의 및 실행을 인정하는 내용으로 자진신고를 하였을 뿐만 아니라 조사과정에서 관련자들의 진술이나 자료제출을 통하여 조사에 적극 협력하였으므로 20%를 감경하고, 심의일 기준 최근 2년 이상 당기순이익이 적자(2009년: 380,668백만 원 적자, 2008년: 139,388백만 원 적자)이므로 20%를 감경하여 아래 <표 6>과 같이 임의적 조정과징금을 산정한다. <표 6> 임의적 조정과징금 (단위: %, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727633" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 5) 부과과징금의 결정 29 피심인 대주건설은, 2009년 재무제표상 부채총액이 6,479억 원으로서 자산총액 3,265억 원보다 3,213억 원을 초과하는 점, 2010. 10. 8. 1,496억 원을 결제하지 못하여 최종 부도처리 된 점, 2010. 12. 14.부터 2011. 6. 13.까지 휴업기간인 점 등을 감안할 때 객관적으로 과징금을 납부할 능력이 없다고 인정되므로 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (2)<각주>12</각주>에 의하여 부과과징금을 면제한다. 30 피심인 대명건설은 부과과징금 조정사유가 없으므로 임의적 조정과징금 3,423백만 원을 부과과징금으로 한다. 4. 자진신고 등에 따른 감경 가. 적용법령 31 2009. 6. 2. 대명건설은 이 사건 입찰담합에 대하여 감면을 신청하였는바, 감면신청 당시에 시행중이던 법<각주>13</각주>제22조의2 제1항, 법 시행령 제35조 제1항, '부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시’(2009. 5. 19. 공정거래위원회고시 제2009-9호로 개정된 것)를 적용하여 감면여부 등을 판단한다. 나. 감면요건 충족여부 32 대명건설은 공정거래위원회가 조사를 시작하기 전 첫 번째로 감면신청한 자이고, 또한 아래에서 보는 바와 같이 법 시행령 제35조 제1항 제1호의 감면요건을 충족한다. 33 첫째 대명건설은 공정거래위원회가 현장조사를 시작하기 전 이 사건 입찰담합에 대한 증거를 단독으로 제공한 점이 인정되고,<각주>14</각주>둘째 대명건설이 제공한 증거가 이 사건 입찰담합을 입증하는데 필요한 증거인 점이 인정되며,<각주>15</각주>셋째 감면신청 이후 조사 종료시까지 이 사건 입찰담합에 참여했던 담당자들이 모든 내용을 성실히 진술하였고 이 사건 입찰담합의 조사에 적극적으로 협조한 점이 인정되며,<각주>16</각주>넷째 2009. 10. 29. 대주건설에게 합의파기 문서를 발송한 사실 등을 고려할 때 이 사건 입찰담합을 중단한 점이 인정된다.<각주>17</각주>다. 감면 내용 1) 시정조치에 대한 면제 34 법 시행령 제35조 제1항 제1호의 요건을 충족하는 대명건설에 대해서는 시정조치를 면제하기로 한다. 2) 과징금에 대한 면제 35 법 시행령 제35조 제1항 제1호의 요건을 충족하는 대명건설에 대해서는 부과과징금 3,423백만 원을 면제한다. 5. 결론 36 대주건설의 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항에 위반되는 법위반행위로서 시정조치에 대해서는 법 제21조를, 과징금의 면제에 대하여는 법 시행령 제61조 제1항 관련 [별표 2] 2. 라. (2)를 적용하는 한편, 대명건설의 자진신고자 등에 대해서는 법 제22조의2의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.