국방사업 관련 지리정보시스템(GIS) 입찰참가 2개사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 선도소프트 주식회사, 주식회사 한국아이엠유(이하 사업자의 명칭을 표기함에 있어 '주식회사’는 생략하거나 (주)로 약칭한다)는 지리정보시스템(Geographic Information System, 이하 GIS라 한다)<각주>1</각주>관련 소프트웨어의 개발, 판매, 솔루션 구축, 전문컨설팅 등의 사업을 영위하는 자로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에 따른 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (2011. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716361" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 및 금융감독원 전자공시스템에 공시된 각 피심인의 감사보고서 다. 시장구조 및 실태 1) 국내 GIS 시장 현황 3 GIS 산업은 1995년 정부가 사회간접자본 중 위치 및 공간정보 자원을 구축하기 위하여 범국가적인 NGIS<각주>2</각주>사업을 추진하면서 시작되었으며, 1998년부터 추진된 주제도(主題圖)<각주>3</각주>및 지하시설물도 전산화 사업 등 정보화 근로사업을 통해 IMF 구제금융 기간 중에도 꾸준히 성장해 왔다. 4 2000년 국토개발연구원이 실시한 GIS 산업 현황조사에 따르면, GIS 업계는 초창기에는 수치지형도 제작, GIS 응용시스템 개발 등의 사업에 주력하였으나 인터넷을 기반으로 하는 수익모델 구축 및 모바일 GIS와 웹 GIS로 사업방향을 빠르게 전환하는 것으로 나타났다. 현재에는 인터넷 기반 GIS 산업을 포함하여 응용시스템 및 소프트웨어 기술개발, 지리공간정보 판매 및 서비스제공 등의 주축 분야를 중심으로 그 사업 영역이 확장되고 있다. 5 국내 GIS 시장 규모는 2008년 기준 약 4,288억원으로 추정<각주>4</각주>되며 주로 행정기관의 용역 발주에 의존하고 있다. 시설물관리와 토지정보관리에 대한 활용도가 상대적으로 매우 높으며, 이를 제외한 기타 분야에서는 아직까지는 활용이 상대적으로 부족한 실정이다. GIS 산업에서 사업영역별로 시장을 구분하면 아래 <표 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716383" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 6 GIS 업계 대부분의 회사들은 GIS 솔루션 개발에 참여하고 있다. GIS 솔루션 개발사업은 필수적으로 GIS 소프트웨어가 기반이 되어야 하며 이러한 특성상 해당 GIS 업체들은 어느 회사의 소프트웨어를 채택하느냐에 따라 협력관계 또는 경쟁관계가 된다. 7 GIS 시장에 진입하기 위해서는 GIS 핵심 소프트웨어, GIS 인력, GIS 데이터, 하드웨어의 확보가 필요한데, 경쟁력 있는 GIS 핵심 소프트웨어를 보유하는 것은 매우 어렵다. 세계적으로 경쟁력 있는 GIS 엔진이 많지 않을 뿐 아니라, 자체 개발하려면 장기적으로 많은 비용, 인력, 마케팅이 필요하기 때문이다. 8 전세계 GIS 소프트웨어 시장은 에스리(이하 'ESRI’라 한다)사가 약 29%<각주>5</각주>, 인터그래프(이하 'Intergraph’라 한다)사가 약 15%의 점유율을 차지하고 있고, 나머지 중소회사들이 각 8% 미만의 점유율을 보이고 있다. 국내에서 영업활동을 하고 있는 외국산과 국산의 GIS 소프트웨어 제조 및 판매사는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> GIS 소프트웨어 제품 주요 판매사 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716405" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 9 국내 GIS 소프트웨어 시장규모는 연간 약 400억원 정도이며 이 중 ESRI사의 소프트웨어 독점판매권을 가지고 있는 선도소프트가 약 50%를 점유하고 Intergraph사의 소프트웨어 독점판매권을 가지고 있는 한국아이엠유가 약 25%를 점유<각주>6</각주>하고 있는 것으로 추정된다. 아래 <표 4>에서 보는 바와 같이 선도소프트는 ESRI사<각주>7</각주>로부터 한국내 총판 독점권을 부여받은 한국ESRI와 독점판매계약을 맺은 판매사이며, 한국아이엠유는 Intergraph 사<각주>8</각주>의 한국내 독점 판매법인으로서 GIS 관련 소프트웨어 제품을 공급하고 있다. <표 4> 피심인별 업무영역 및 관계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716411" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>9</각주><각주>10</각주>※ 자료출처 : 피심인들 제출자료 2) GIS 소프트웨어 제품 유통구조 10 GIS 소프트웨어 제품의 유통구조는 해외수입 제품인지 국내개발 제품인지에 따라 달라질 수 있는데, 피심인들과 관련된 해외수입 제품의 유통구조를 살펴보면 아래 <표 5>와 같다. 영업방식에 따라 간접영업을 통한 유통과 직접영업을 통한 유통으로 나뉘는데 간접영업이라 함은 총판/독점공급사 아래에 별도로 협력사를 두어 협력사가 영업활동을 통해 수주를 받게 되면 필요한 GIS 관련 제품을 총판/독점공급사에 발주하게 되고 총판/독점공급사는 개발회사인 미국 본사에 다시 발주를 하여 물건을 받아 최종 고객에게 공급하는 방식이다. 직접영업은 총판/독점공급사가 별도의 독점공급사나 협력사 없이 직접 고객사로부터 수주를 받아 미국 본사에 발주하여 물품을 공급하는 방식을 말한다. 11 피심인들 중에서 선도소프트는 ESRI의 한국지사라 할 수 있는 한국ESRI의 독점공급사로서 직접 수주를 받거나 그 아래에 협력사<각주>11</각주>를 통해 수주를 받아 발주하는 형식의 간접영업 활동을 주로 하고 있으며, 한국아이엠유의 경우는 별도의 협력사가 존재하지 않아 직접영업 활동을 주로 하고 있다. <표 5> GIS 소프트웨어 제품 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716359" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 군 관련 GIS 소프트웨어 시장 현황 12 국방부는 2000년대 초반, 국방정보화의 인프라를 구축하는 것을 기점으로 국방통합정보체계 기반구축, 인사업무체제 정보화, 군수업무체제 정보화, 동원업무체제의 정보화, 교육훈련의 과학화를 핵심 축으로 하는 국방정보화 사업을 본격적으로 추진하였다.<각주>12</각주>13 참여정부에 들어서면서 동원업무체제 정보화의 일환으로 군사지리정보시스템 사업(이하 'MGIS'<각주>13</각주>사업 이라 한다)과 같은 군 관련 GIS 사업도 활기를 띄게 되었다. MGIS 사업은 미국 측에서 제공하는 최신 GIS 포맷을 활용하여 한국군에 필요한 군사 관련 GIS 데이터를 생산하기 위한 체계구축 사업으로서 사용자 교육, 컨설팅, 시험제작, 기술지원 등이 포함된 중장기 사업이다. 14 특히, 미국 국가지리정보국(이하 'NGA’<각주>14</각주>라 한다)과 우리나라 육군 지형정보단(이하 'KAGA’<각주>15</각주>라 한다)은 지형공간정보에 대한 정보 및 기술교류를 하고 있고 KAGA는 기술교류를 통하여 NGA로부터 지리정보시스템에 대한 기술적 지원을 받고 있다. 즉, 미국의 NGA에서 세계 1, 2위의 GIS 업체인 자국의 ESRI사와 Intergraph사의 군 관련 GIS 소프트웨어 제품을 채택하여 전 세계 관심지역 군사지도를 생산하여 우리나라를 포함한 미국 우방국의 군에 제공하고 있으며, 이러한 이유로 KAGA는 NGA가 사용하고 있는 것과 동일한 지리정보시스템 하드웨어 및 소프트웨어 제품을 구매할 수밖에 없다. 15 국내 군사지리정보시스템 시장 규모는 하드웨어와 소프트웨어 분야를 합하여 연간 약 150억원 정도로 추정된다. 4) 이 사건 입찰제도 16 이 사건 입찰제도는 조달청 및 방위사업청에서 국방전자조달제도를 활용하여 발주한 공공구매입찰로서 대체로 일반(총액)경쟁을 통한 적격심사제 또는 최저가 낙찰제이며, 각 입찰별 세부적인 내용은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 공고별 입찰제도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716413" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>16</각주>가) 공공입찰제도 (1) 적격심사 최저가 낙찰제 17 국가계약법 시행령 제42조는 2억 원 이상의 물품 구매조달의 경우 적격심사제를 이용하여 낙찰자를 결정하도록 하고 있다. 적격심사제는 아래 <표 7>과 같이 예정가격이하로서 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 입찰가격 점수와 수행능력을 평가하여 합계점수가 95점 이상일 경우 낙찰자로 결정한다. 수행능력 평가 항목은 해당 입찰의 성격, 제품의 특성 등에 따라 차이가 있을 수 있다. <표 7> 적격심사기준 및 낙찰하한선 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716415" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 낙찰하한선 : 수행능력에서 만점을 받는 것으로 가정한 후 적격심사 통과점수인 95점을 넘길 수 있는 예정가격 대비 투찰율 18 또한, 추정가격이 5,000만원 초과 2억원 미만의 물품 구매조달의 경우 예정가격이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정<각주>17</각주>한다. (2) 수의계약 19 국가계약법 시행령 제26조 제1항 제5호는 아래 <표 8>에서 보는 바와 같이 5천만원 이하의 물품구매 계약의 경우 수의계약으로 구매할 수 있도록 규정하고 있다. 다만 수의계약 대상 중에서도 추정가격이 2천만 원 이상인 경우에는 정보처리장치를 이용하여 공개적으로 견적서를 받아 그중 예정가격을 기준으로 시설공사의 경우 예정가격의 87.745% 이상의 금액으로 견적서를 제출한 자 중 최저가격으로 견적서를 제출한 자를 수의계약 대상자로 결정하고, 물품의 경우 예정가격의 88% 이상으로 견적서를 제출한 자 중 최저가격으로 견적서를 제출한 자를 수의계약 대상자로 결정한다. 나) 국방전자조달제도 20 국방전자조달 입찰참여 및 기타 업무를 처리하고자 하는 모든 업체는 국방전자조달에 참여하기 전에 공인인증기관<각주>18</각주>에서 인증서를 발급받은 후 조달청 국가종합전자조달시스템(G2B)에 업체등록을 한 다음 방위사업청 국방전자조달 시스템(www.d2b.or.kr)에서 사용자등록 후 입찰에 참가할 수 있다. 21 입찰집행공고 및 계약의 주체에 따라 중앙조달(방위사업청)과 부대조달로 구분되며, 중앙조달인 경우에는 사용자등록과 함께 품목등재 후 입찰이 가능하다. 22 방위사업청은 물품구매 입찰시 '정부입찰계약집행기준’에 따라 추정가격별로 계약/입찰방법을 달리 하고 있으며, 적용기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 물품구매 계약/입찰방법 적용 기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716417" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의여부 가) 기본합의 23 피심인들은 2006년 2월 말 또는 같은 해 3월 초 경 선도소프트 회의실에서 모임을 갖고 국방사업 관련 GIS 입찰<각주>19</각주>에서 입찰공고의 내역을 분석하여 각 사의 제품 중 납품에 필요한 소프트웨어<각주>20</각주>제품이 더 많이 포함되는 사업자가 낙찰 받는 것을 원칙으로 하기로 합의한 사실이 있다. 24 즉, 입찰예정가격이 10억 원이라 가정하고 입찰목록을 분석해 본 결과, 하드웨어 2억원, 선도소프트 소프트웨어 3억원, 한국아이엠유 소프트웨어 5억원으로 각 입찰내역이 구성되어 있다고 할 경우, 입찰내역에 한국아이엠유의 소프트웨어 제품이 더 많은 부분을 차지하고 있으므로 한국아이엠유가 낙찰자가 되기로 하는 것이었다. 이는 아래와 같이 피심인 소속 관련자 진술 등을 통해 확인된다. <표 9> 피심인 관련자들의 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716419" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>21</각주>25 선도소프트와 한국아이엠유에서 취급하고 있는 국방사업 관련 GIS 소프트웨어 제품은 아래 <표 10>과 같이 구분되어 있다. <표 10> 업체별 소프트웨어(SW) 취급품목 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716421" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>22</각주><각주>23</각주>* 자료출처 : 피심인들 제출자료 26 각 사가 취급하고 있는 소프트웨어가 더 많이 포함된 회사가 낙찰받기로 합의한 이유는 각 사에서 판매하는 제품의 비중이 높을 경우, 발주처에 납품하기 위해서 구매해야 되는 상대방 회사의 제품에 대한 협상에서 서로 유리한 위치에 있을 수 있기 때문이다. 27 입찰 공고별 소프트웨어 내역은 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 입찰별 소프트웨어 포함내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716363" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나) 입찰별 세부합의 ① 2006년 3월 조달청 발주 중기사업 웍스테이션 입찰 28 피심인들은 2006. 3. 15. 경 서울 금천구 가산동에 소재한 선도소프트 사무실에서 모임을 갖고 국방부의 요청으로 2006. 3. 28. 조달청이 실시예정이었던 중기사업<각주>24</각주>웍스테이션 입찰(이하 '웍스테이션 입찰’이라 한다)의 예정가격이 너무 낮아 경쟁적으로 입찰에 참여할 경우 손실이 발생한다는데 인식을 같이 하고 해당 입찰에 참여하지 않기로 합의한 사실이 있다. 29 이러한 사실은 한국아이엠유의 조○○ 부장이 작성한 주간활동보고서(소갑 제1호증), 한국아이엠유의 조○○ 부장이 선도소프트를 방문한 사실을 알 수 있는 주차영수증(소갑 제2호증), 한국아이엠유 조○○ 부장의 진술(소갑 제6호증) 등을 통해 확인된다. <표 12> 한국아이엠유의 주간활동보고서(Weekly Activity Report)(소갑 제1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716365" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 30 조달청은 1차 웍스테이션 입찰의 유찰 이후 2006. 4. 11. 재입찰을 시행하였고, 선도소프트의 김○○ 차장<각주>25</각주>, 김○○ 차장과 한국아이엠유의 조○○ 부장은 2006. 4. 10. 한국아이엠유의 대전지사에서 모임을 갖고 아래 <표 13>과 같이 해당 재입찰에서 한국아이엠유가 낙찰받기로 하고, 선도소프트는 형식적 참여자(이하에서는 형식적 참여자를 '들러리’로 칭한다)가 되어 입찰에 참여하기로 합의하였다. <표 13> 한국아이엠유의 주간활동보고서(소갑 제1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716367" alt="이유 13번째 이미지" ></img> ② 2006년 방위사업청 발주 군사지리 정보체계(MGIS) 상용 H/W, S/W 구매입찰 31 한국아이엠유의 조○○ 부장은 2006. 5. 3. 선도소프트를 방문하여 방위사업청에서 발주한 2006년 군사지리 정보체계(MGIS) 상용 H/W, S/W 구매입찰(이하 'MGIS 1차 사업 입찰’이라 한다)에 대하여 상호간 협조하기로 하였다. 그러나 방위사업청에서 제시한 예정가격이 너무 낮다고 생각하여 유찰시키는데 합의하고 2006. 7. 7.시행된 1차 입찰에서 이를 실행하였다. 이후 2006. 8. 7. 방위사업청이 시행한 MGIS 1차 사업 2차 입찰에 대하여도 피심인들은 예정가격이 너무 낮게 책정되었다고 판단하고 2006. 8월 초경 전화로 예정가격보다 높은 가격으로 입찰하되 한국아이엠유가 선도소프트의 투찰가격보다 3천만원 정도 더 높은 가격으로 입찰에 참여하여 결국 유찰을 유도하는 것으로 합의한 사실이 있다. 32 이러한 사실은 한국아이엠유의 조○○ 부장이 작성한 주간활동보고서(소갑 제1호증), 한국아이엠유의 조○○ 부장이 선도소프트를 방문한 사실을 알 수 있는 음료수 구매전표(소갑 제3호증), 한국아이엠유 조○○ 부장의 진술(소갑 제6호증, 제11호증), 선도소프트 김○○ 차장의 진술(소갑 제8호증) 등을 통해 확인된다. <표 14> 한국아이엠유의 주간활동보고서(소갑 제1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716369" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 15> 한국아이엠유 조○○ 부장 2009. 11. 26. 진술조서(소갑 제11호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716371" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>26</각주>33 피심인들간 합의대로 MGIS 1차 사업의 2차례 입찰이 모두 유찰된 이후 선도소프는 2006. 8. 18. 방위사업청과 MGIS 1차 사업에 대한 계약을 수의계약으로 체결하였다. ③ 2007년 2월 방위사업청 발주 군사지리 정보체계(MGIS) H/W, 상용 S/W 구매입찰 34 피심인들은 방위사업청이 2007년 2월 발주예정인 '2007년 군사지리 정보체계(MGIS) H/W, 상용 S/W 구매입찰’(이하 'MGIS 2차 사업 입찰’이라 한다)과 관련하여 사전준비를 하고 있었던바, 이 과정에서 선도소프트는 지난 2006. 4. 11.에 있었던 웍스테이션 입찰에서 낙찰되었던 한국아이엠유가 선도소프트로 부터 구입할 소프트웨어 제품 가격을 당초 선도소프트와 합의했던 가격(금156,000천원)보다 낮은 가격(금107,400천원)으로 제안한 사실을 인지하고 이에 대하여 한국아이엠유에 불만을 제기하였다. 이에 선도소프트의 김○○ 차장과 한국아이엠유의 조○○ 부장은 2006. 8. 16. 경부터 이메일 등을 통해 수차례에 걸쳐 해결방안을 논의하다 2006. 8. 22. 선도소프트의 이○○ 전무이사와 김○○ 차장, 한국아이엠유의 ○○○ 대표이사와 조○○ 부장은 서울 서초구 교대역 근처 식당에서 모임을 갖고 향후 MGIS 사업 입찰에 대하여 아래 <표 16>과 같이 상호 협약서를 작성하여 합의한 사실이 있다. 35 이러한 사실은 한국아이엠유 조○○ 부장의 이메일(소갑 제4호증), 한국아이엠유 조○○ 부장의 진술(소갑 제6호증, 제11호증), 피심인들간의 입찰 협조 협약서(소갑 제5호증) 등을 통해 확인된다. <표 16> 피심인들간의 입찰협조 협약서(소갑 제5호증)<각주>27</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716373" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 36 이후 선도소프트의 김○○ 부장과 한국아이엠유의 조○○ 부장은 2007. 2. 23. 모임을 갖고 MGIS 2차 사업 입찰과 관련하여 입찰공고 내역을 분석하였다. 그 결과 선도소프트의 소프트웨어 제품이 더 많이 포함되어 있다는 것을 확인하였으며 선도소프트가 최종 낙찰 받는 것으로 합의<각주>28</각주>하였다(소갑 제6호증, 소갑 제1호증). <표 17> 한국아이엠유의 주간활동보고서(Weekly Activity Report)(소갑 제1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716375" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 37 그러나 2007. 3. 2. 실시된 MGIS 2차 사업 1차 입찰은 예정가격 초과로 인해 유찰되었고, 한국아이엠유 조○○과 선도소프트 김○○은 2007. 3. 13. 실시하는 MGIS 2차 사업 재입찰에 한국아이엠유가 참여하는 것을 포기하고 선도소프트가 단독 응찰하여 결국 선도소프트가 방위사업청과 수의계약을 체결하는 것으로 합의하였다(소갑 제6호증). ④ 2008년 3월 조달청 발주 공병학교 지형분석장비 구매 입찰 38 피심인들은 2008년 3월 조달청에서 발주한 2008년 공병학교 지형분석장비 구매 입찰(이하 '공병학교 입찰’이라 한다)과 관련하여 2008. 3. 17. 대전시 유성구에서 만남을 갖고 한국아이엠유가 낙찰받기로 하고, 선도소프트는 들러리가 되어 입찰에 참여하기로 합의하였다. 이후 피심인들은 메신저를 사용하여 서로의 투찰가격을 확인한 후 2008. 3. 28. 공병학교 입찰에 참여하였고, 합의대로 한국아이엠유가 최종 낙찰자로 선정되었다. 39 이러한 사실은 한국아이엠유 조○○ 부장의 진술(소갑 제11호증), 선도소프트 권○○ 차장의 진술(소갑 제9호증), 한국아이엠유의 주간활동보고서(소갑 제1호증)를 통해 확인된다. <표 18> 피심인 관련자들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716377" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 18> 한국아이엠유의 주간활동보고서(소갑 제1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716379" alt="이유 19번째 이미지" ></img> ⑤ 2008년 5월 방위사업청 발주 3차원 복원화 2차 사업 입찰 40 피심인들은 2008년 5월 방위사업청이 발주한 2008년 3차원 복원화 2차 사업 입찰(이하 '복원화 2차 입찰’이라 한다)과 관련하여 2008. 5. 20. 서울시 금천구 가산동에 있는 선도소프트 사무실 근처에서 모임을 갖고 입찰내역상 선도소프트의 제품이 포함되어 있지 않음에도 불구하고 유찰을 방지하고 한국아이엠유가 최종 낙찰자로 선정될 수 있도록 선도소프트가 들러리로 입찰에 참여해 주고, 그 대가로 선도소프트는 이후 방위사업청에서 시행 예정인 2008년 해공도 제작시스템 구매입찰 사업을 낙찰받기로 합의한 사실이 있다. 41 이러한 사실은 한국아이엠유 주간활동보고서(소갑 제1호증), 한국아이엠유 조○○의 진술(소갑 제6호증) 등을 통해 확인된다. <표 19> 한국아이엠유의 주간활동보고서(소갑 제1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716381" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <표 20> 한국아이엠유 조○○ 부장의 2009. 6월 진술서(소갑 제6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716385" alt="이유 21번째 이미지" ></img> ⑥ 2008년 5월 조달청 발주 중기사업 웍스테이션 입찰 42 피심인들은 국방부에서 중장기 발전계획의 일환으로 추진하는 중기사업 입찰진행 방향에 대하여 2008년 4월경부터 협의를 진행하였다. 피심인들은 2008. 6. 20. 대전시 유성구 봉명동에 있는 한국아이엠유의 대전지사 근처에서 모임을 갖고 조달청에서 2008년 5월 발주한 2008년 중기사업 웍스테이션 입찰(이하 '2008년 웍스테이션 입찰’ 이라 한다)의 공고내역을 분석한 결과 선도소프트의 제품이 내역에 더 많음을 확인하고, 선도소프트를 최종 낙찰자로 선정하기 위해 한국아이엠유는 들러리로 입찰에 참여하기로 합의한 사실이 있다. 43 이러한 사실은 한국아이엠유 주간활동보고서(소갑 제1호증), 한국아이엠유 조○○ 부장의 진술(소갑 제11호증), 선도소프트 권○○ 차장의 진술(소갑 제7호증)을 통해 확인된다. <표 21> 한국아이엠유의 주간활동보고서(소갑 제1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716387" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <표 22> 피심인 관련자들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716389" alt="이유 23번째 이미지" ></img> ⑦ 2008년 5월 조달청 발주 중기사업 이미지시스템 입찰 44 피심인들은 조달청에서 2008년 5월 발주한 2008년 중기사업 이미지시스템 입찰(이하 '이미지시스템 입찰’ 이라 한다)에 대하여 위 ⑥번 2008년 웍스테이션 입찰 건과 동시에 2008년 4월경부터 협의를 진행하였고 2008. 6. 20. 한국아이엠유의 대전지사 근처 모임에서 위 <표 22>에서와 같이 한국아이엠유가 낙찰자가 되고, 선도소프트는 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였다. ⑧ 2008년 5월 방위사업청 발주 해공도(海空圖) 제작시스템 입찰 45 피심인들은 위 ⑤번 복원화 2차 입찰 협의 당시 한국아이엠유가 최종 낙찰자로 선정될 수 있도록 선도소프트가 들러리로 입찰에 참여해 주고 그 대가로 선도소프트는 방위사업청에서 2008년 5월 발주한 2008년 해공도 제작시스템 입찰을 낙찰받기로 합의한 사실이 있다. 46 이러한 사실은 한국아이엠유의 주간활동보고서(위 <표 19>), 선도소프트 권○○ 차장의 진술(소갑 제7호증), 한국아이엠유 조○○ 부장의 진술(위 <표 20> 및 소갑 제11호증)을 통해 확인된다. <표 23> 피심인 관련자들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716391" alt="이유 24번째 이미지" ></img> ⑨ 2008년 7월 방위사업청 발주 해군 지형분석체계 도입사업 입찰 47 피심인들은 방위사업청이 2008년 7월 발주한 2008년 해군 지형분석체계 도입사업 입찰과 관련하여 2008. 7. 11. 경 선도소프트 권○○ 차장이 한국아이엠유 조○○ 부장에게 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 이에 한국아이엠유는 선도소프트의 요청을 수락하여 선도소프트가 최종 낙찰자로 선정되도록 사전에 합의한 사실이 있다. 48 이러한 사실은 선도소프트 권○○ 차장의 진술(소갑 제10호증), 한국아이엠유 조○○ 부장의 진술(소갑 제11호증) 등을 통해 확인된다. <표 24> 피심인 관련자들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716393" alt="이유 25번째 이미지" ></img> ⑩ 2008년 9월 방위사업청 발주 지도데이터 업그레이드 용역 입찰 49 선도소프트의 권○○ 차장은 2008년 9월 방위사업청이 발주한 2008년 지도데이터 업그레이드 용역 입찰(이하 '지도데이터 용역 입찰’이라 한다)과 관련하여 한국아이엠유의 불참으로 인한 유찰을 우려하여 2009. 9월 초경 한국아이엠유의 조○○ 부장에게 전화를 걸어 지도데이터 용역 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였고, 한국아이엠유는 이를 수락함으로써 선도소프트가 최종 낙찰자로 선정되도록 합의한 사실이 있다. 50 이러한 사실은 선도소프트 권○○ 차장의 진술(소갑 제10호증), 한국아이엠유 조○○ 부장의 진술(소갑 제11호증)을 통해 확인된다. <표 25> 피심인 관련자들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716395" alt="이유 26번째 이미지" ></img> ⑪ 2008년 12월 방위사업청 발주 군 지형 DB<각주>29</각주>갱신 연구용역 입찰 51 선도소프트의 권○○ 차장은 2008. 12. 중순경 한국아이엠유의 조○○ 부장에게 전화를 하여 2008년 12월 방위사업청이 발주하는 2008년 군 지형 DB 갱신 연구용역 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였고, 한국아이엠유는 이를 수락하여 군 지형 입찰에 들러리로 참여함으로써 선도소프트가 최종 낙찰자로 선정되도록 합의한 사실이 있다. 52 이러한 사실은 선도소프트 권○○ 차장의 진술(소갑 제10호증), 한국아이엠유 조○○ 부장의 진술(소갑 제11호증)을 통해 확인된다. <표 26> 피심인 관련자들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716397" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 2) 실행여부 53 피심인들은 2006년 3월부터 2008년 12월 말까지 방위사업청 및 조달청에서 발주한 11건의 국방사업 관련 GIS 입찰에서 수차례의 만남 또는 전화연락, 메신저 연락 등을 통하여 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여 여부와 투찰금액 등을 합의한 후 낙찰을 받기로 한 회사가 제출할 입찰가격을 먼저 상대방에게 알려주고 상대방은 그보다 더 높은 가격으로 투찰가격을 결정하여 제출하거나, 특별히 투찰가격에 대하여 논의하지 않은 경우에는 예산대비 최대(95%∼103%)로 제출하는 방식으로 아래 <표 27>과 같이 입찰에 참여하였다. <표 27> 피심인들의 입찰참여 현황 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716399" alt="이유 28번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 조달청, 방위사업청, 피심인들 제출자료(*:보존기간 만료로 관련자료가 폐기되었다고 주장함) * 1),2),3) : 현장조사 및 피심인 진술 등을 통해 경쟁입찰에 단순 참가한 업체로 확인되었음. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②∼⑥ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 54 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여, 둘째, 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 합의를 하고, 셋째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는지 여부 55 법 제19조 제1항 제8호의 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 입찰에 참가한 사업자가 다른 사업자와 공동으로 입찰의 낙찰예정자나 경매의 경락예정자를 사전에 결정하거나, 낙찰가격 또는 경락가격을 결정하는 등 입찰이나 경매의 경쟁효과를 없애거나 제한하는 행위를 말한다. 56 피심인들은 국방사업 관련 GIS 입찰과 관련하여 납품에 필요한 소프트웨어 제품이 더 많이 포함되는 사업자가 낙찰 받는 것을 원칙으로 하고 총 11건의 입찰에 참여함에 있어 사전에 수차례의 회합 및 전화연락, 이메일 교환 등을 통하여 낙찰자, 투찰금액, 형식적 입찰참여 여부 등을 합의하여 입찰에 참여하였는바, 이는 법 제19조 제1항 제8호에 해당된다. 나) 합의의 존재 여부 (1) 합의의 의미 57 법 제19조 제1항의 '합의’는 2이상의 사업자간의 의사의 합치를 말한다. 여기서 의사의 합치라 함은 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 따라서 구두나 서면을 통해 명시적으로 의사의 합치를 확인한 것뿐만 아니라 상황에 따라서는 눈짓, 손짓만으로도 합의는 성립될 수 있으므로, 사업자들이 어떠한 방식으로 의사의 합치를 확인하였는지는 '합의의 존부’에 영향을 미치지 아니한다. (2) 합의의 존재 여부 58 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 2006년 2월 말 또는 3월 초경 선도소프트 회의실에서 모임을 갖고 납품에 필요한 소프트웨어 제품이 더 많이 포함되는 사업자가 낙찰 받는 것을 원칙으로 수주할 것을 합의한 사실과 2006년 3월부터 2008년 12월 말까지 방위사업청 및 조달청에서 시행한 11건의 국방사업 관련 GIS 입찰에서 사전에 투찰가격 및 형식적 입찰참여 여부 등에 대해 합의한 사실은 피심인들이 작성한 문서, 또는 피심인들의 관련직원들의 진술내용 등을 통해 입증된다. (3) 하나의 공동행위인지 여부 59 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의가 없다하여도 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>30</각주>60 피심인들은 방위사업청 및 조달청이 발주한 국방사업 관련 GIS 입찰과 관련하여 입찰공고의 내역을 분석한 후 각 사의 제품 중 납품에 필요한 소프트웨어 제품이 더 많이 포함되는 사업자가 낙찰 받기로 하는 기본적 원칙에 대해 합의하고, 이를 토대로 2006년 3월부터 2008년 12월 말까지 매년 1회 내지 수 회 실시하는 입찰때 마다 반복적으로 입찰 전에 수차례의 회합 및 전화연락, 이메일 등을 통하여 낙찰예정자, 투찰가격, 형식적 입찰참여 여부 등을 합의하여 실행하였는바, 이는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위가 성립된다고 봄이 타당하다. 다) 경쟁제한성의 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 61 당해 행위가 '경쟁제한성’을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래 조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>31</각주>(2) 경쟁제한성 여부 62 이 사건의 경우 피심인들의 입찰 참여 당시 우리나라가 채택ㆍ도입하고 있었던 군 관련 지리정보시스템의 특성상 피심인들만이 사실상 해당 소프트웨어를 독점점으로 공급할 수 있었던 상황에서 피심인들이 양사간 합의로 정한 낙찰자 결정 원칙에 따라 각 입찰건마다 낙찰예정자, 투찰가격, 형식적 입찰참여 여부 등을 사전에 합의로 결정하고, 이를 실행한 행위는 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적이외에 다른 의도가 있었다고 보기 어렵다. 또한, 피심인들의 이와 같은 행위로 인해 국방사업관련 GIS 입찰시장에서 경쟁이 감소하여 피심인들의 의사에 따라 낙찰자가 결정되는 일이 발생하였고 이는 경쟁입찰제도를 무력화시키는 결과를 초래하였다. 63 따라서 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 경쟁제한적 피해만 야기시킬 뿐 경제적 효율성은 전혀 제고시킬 수 없는 것이 명백하므로 경쟁제한성이 인정된다. 3) 소결 64 피심인들이 방위사업청 및 조달청이 발주한 국방사업 관련 GIS 입찰과 관련하여 낙찰예정자 선정을 위한 기본적 원칙에 대해 합의한 후, 실제 11건의 각 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액, 형식적 참여 여부 등에 대하여 합의하고 이를 실행한 행위는 제19조 제1항 제8호에 해당된다. 3. 처 분 가. 시정조치 및 과징금 부과 65 이 사건 공동행위는 이미 종료되었으나 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 또는 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 하기로 하고, 피심인들의 이 사건 행위는 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20884호로 개정된 것을 말한다) 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2008. 11. 10. 공정거래위원회 고시 제2008-18호로 개정된 것 및 2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것 중 피심인에게 불리하지 아니한 사항을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련 매출액 (1) 개 요 66 관련매출액이란 위반사업자가 위반기간동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.<각주>32</각주>67 관련매출액을 산정함에 있어서 관련상품의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>33</각주>(2) 이 사건 공동행위에서의 관련상품 68 부당한 공동행위에서의 관련상품은 법 위반행위의 대상품목으로서 당해 위반행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 상품을 말하며, 부당한 공동행위를 한 사업자간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>34</각주>69 피심인들이 행한 이 사건 공동행위의 내용은 방위사업청 및 조달청이 발주한 국방사업 관련 GIS 입찰에서 낙찰예정자 및 투찰가격을 공동으로 결정하였으므로, 관련 상품은 피심인들이 이 사건 입찰을 통해 공급한 소프트웨어 및 하드웨어 품목을 망라하는 GIS 품목 전부이다. (3) 위반행위의 기간 (가) 시기 70 부당한 공동행위는 '사업자간의 합의’로써 성립하는바, 부당한 공동행위로 인한 과징금의 산정에 있어 위반행위의 개시일은 원칙적으로 합의일이지만 합의일을 특정하기 어려운 경우 실행개시일 또는 경쟁을 실질적으로 제한하는 효과가 발생한 날을 위반행위의 개시일로 보는바,<각주>35</각주>이에 따라 이 사건 공동행위의 시기는 피심인들이 합의에 의해 최초로 입찰에 참여한 2006. 4. 11.로 한다. (나) 종기 71 부당한 공동행위가 종료한 날은 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미하는바<각주>36</각주>, 이 사건 공동행위의 마지막 입찰인 2008. 12. 24. 입찰건(군 지형 DB갱신 연구용역 입찰)이후 다른 입찰건에서 피심인들이 부당한 공동행위를 지속한 사실이 발견되지 않았을 뿐 아니라 이후에는 피심인들의 독자적인 의사결정에 따라 입찰에 참여하고 있는 것으로 판단되므로, 2008. 12. 24. 입찰건의 계약체결일인 2008. 12. 26.을 이 사건 공동행위의 종기로 한다. (4) 관련매출액 72 법 제19조 제1항 제8호를 적용하는 입찰담합에 있어서는 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다.<각주>37</각주>피심인들은 2006년 3월부터 2008년 12월 말까지 방위사업청 및 조달청이 시행한 11건의 국방사업 관련 지리정보시스템 입찰에 참여함에 있어 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의하여 결정하였으므로 피심인들의 관련매출액은 합의한 대로 실행된 입찰의 계약금액으로 하되, 수차례의 유찰을 거쳐 수의계약이 체결된 2건 입찰의 경우 낙찰이 되지 아니한 경우에 해당하므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마)에 따라 예정가격을 각 피심인의 관련매출액으로 한다. 이에 따라 산출한 피심인별 관련매출액은 각 7,041,245,961원이 되며, 그 구체적 산출내역은 아래 <표 28>과 같다. <표 28> 입찰건별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) * 자료출처 : 피심인들 제출자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716401" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 73 이 사건 공동행위는 투찰가격 및 낙찰 예정자를 사전에 결정하는 입찰담합인 점, 행위의 성격상 경쟁제한효과가 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대효과는 없다고 보이는 점, 이 사건 입찰의 특성을 감안할 때 위반행위 기간 동안 사실상 피심인들만이 입찰에 참여할 수 있어 경쟁제한성이 매우 높았던 점, 피심인들이 이러한 지위를 이용하여 자신들이 원하는 가격으로 낙찰받기 위해 해당 입찰을 고의적으로 유찰시키기도 하는 등 그 행위가 악의적인 점 등을 종합적으로 고려하여 '매우 중대한 위반행위’에 해당하는 부과기준율 중 10%를 적용한다. 다) 산정기준 74 위 관련매출액 및 부과기준율을 적용하여 산정기준을 정하되, 각 입찰건의 들러리에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마)에 따라 각 산정기준을 1/2로 감액한다. 한편, 해당 입찰의 유찰로 수의계약이 체결된 2건의 경우 피심인들 모두를 입찰에서 '탈락한 자’로 보아 해당 입찰건 산정기준을 1/2범위 내에서 감액할 수도 있지만, 수의계약에 이르게 된 경위를 살펴볼 때 피심인들이 보다 높은 금액으로 선도소프트를 계약대상자로 선정되도록 하기 위해 해당 입찰을 고의적으로 유찰시킨 점, 결국 합의한 대로 선도소프트가 수의계약을 체결한 점을 고려하여 낙찰된 입찰건에 준하여 선도소프트는 산정기준을 감액하지 아니하고, 한국아이엠유에 대해서만 해당 산정기준을 1/2로 감액한다. 75 위와 같이 산정된 피심인별 과징금 산정기준은 아래 <표 29>와 같다. <표 29> 산정기준 (단위: 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716403" alt="이유 30번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 76 위반행위의 기간, 위반행위의 횟수 등에 의한 1차 조정 사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 <표 29>의 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 77 선도소프트의 경우 공정거래위원회의 조사 단계부터 이 사건 심의일까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 1차 조정 산정기준에서 30%를 감경한다. <표 30> 2차 조정 산정기준 (단위: 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716407" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 4) 부과 과징금의 결정 78 이 사건 위반행위 관련 입찰규모가 70억 원 정도로 크지 않았던 점 등을 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1)의 규정에 따라 피심인별로 2차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 79 피심인 선도소프트의 경우 2012년 3/4분기까지의 누적 당기순손실이 4,281백만 원에 달하는 등 위반사업자의 현실적인 과징금 부담능력이 현저히 부족한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1)의 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 40%를 추가로 감경한다. 80 위와 같은 사정을 반영하고, 백만 원 미만의 금액을 버린 금액을 피심인별 부과과징금으로 한다. 피심인별 부과과징금 내역은 아래 <표 31>과 같다. <표 31> 부과 과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120716409" alt="이유 32번째 이미지" ></img> (단위: 천 원) 4. 결론 81 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조를 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.