국토지리정보원 발주 온맵 서비스 고도화 사업 등 2개 용역입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 새한항업 주식회사, 주식회사 씨엠월드, 대원항업 주식회사 및 주식회사 미래엔에스, 주식회사 한국에스지티 및 주식회사 우대칼스<각주>1</각주>는 '지리정보시스템(Geographic Information System, 이하 'GIS’이라 한다)’ 등의 공간정보사업<각주>2</각주>을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146945" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료 출처：피심인들 제출 자료> 나. 시장구조와 실태 1) 공간정보산업 관련 가) 공간정보산업의 정의 3 공간정보산업진흥법 제2조 제1호에 따르면, '공간정보’란 지상ㆍ지하ㆍ수상ㆍ수중 등 공간상에 존재하는 자연 또는 인공적인 객체에 대한 위치정보 및 이와 관련된 공간적 인지와 의사결정에 필요한 정보를 말하며, '공간정보산업’이란 사물의 위치와 관련된 수치지도, 지적도, 3차원 지도 등을 생산ㆍ가공ㆍ유통하거나 다른 산업과 융ㆍ복합하여 시스템을 구축하거나 서비스 등을 제공하는 산업을 말한다. 최근에는 3D 공간정보가 가상현실(VR), 사물인터넷(loT), 자율주행차 등 첨단신산업의 주요 기술로 부상하면서 4차 산업혁명의 핵심으로 주목 받고 있다. 4 공간정보는 국가단위 기준에서 국토공간정보라 하며 지형, 지질, 토지이용, 자연환경, 통계 데이터 등이 이에 해당하고, 도시단위에서는 도시공간정보라고 하며 도로, 토지, 가옥, 상ㆍ하수도, 가스, 전기공급시설 등이 이에 포함된다. 나) 공간정보산업 현황<각주>3</각주>5 공간정보산업은 표준산업분류기준으로 공간정보의 제조ㆍ유통ㆍ서비스ㆍ교육ㆍ관련단체 등 6개 대분류에서 24개 세부업종으로 분류할 수 있으며, 2017년말 기준으로 총 4,492개사에 5.9만명이 종사하고 있는데 1~4인 사업체가 43.6%, 50인 이하 사업체가 92.5%로 대다수 기업이 중소기업으로 구성되어 있으며, 공간정보 관련 기술 서비스업이 가장 높은 비중(69.5%)을 차지하고 있다. 6 시장규모는 8조 5,246억 원 수준으로 사업대상별 매출비중은 기업분야가 38%, 민간분야가 32.6%, 공공분야가 29.4%이며, 종사자가 10인 이상의 사업체의 경우 공공분야 매출이 높은 비중을 차지한다. 2) 공간정보 관련 국토지리정보원 추진 사업 7 국토지리정보원은 전자지도 기반위에 국민이 원하는 다양한 공간정보(관심지점정보：Point Of Interest<각주>4</각주>)를 누구나 편리하게 이용할 수 있도록 하기 위하여「국가인터넷지도 및 국가관심지점정보 확대구축 사업(이하 ’국가인터넷지도 사업'이라 한다)」을 추진하였고, 해당 사업의 결과물은 위치 정보 서비스<각주>5</각주>, 안전 및 구난 서비스<각주>6</각주>, 물류관제 서비스<각주>7</각주>, 경로탐색 및 추적, 관심지점 정보 검색 및 분석 등에 활용된다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146947" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 8 또한, 「온맵(On-Map<각주>8</각주>) 서비스 고도화 사업(이하 '온맵 사업’이라 한다)」도 추진하였는데, 온맵은 전문 지식이나 소프트웨어 없이도 일반 국민이 가정이나 사무실에서 PC를 통해 이용할 수 있는 PDF 전자문서 형식의 지도로서, 기존 종이지도의 단점과 특정 소프트웨어 상에서만 구동되는 디지털지도의 종속성을 탈피한 신개념 지도<각주>9</각주>이다. 9 온맵은 2013. 7월에 최초로 배포되었으며, 유무선 통신이 가능한 온라인 환경에서 구동되는 포털 지도와 달리 자신의 단말기(PC, 태블릿, 스마트폰)에 저장하여 오프라인 환경에서 활용할 수 있는 차별성을 갖고 있을 뿐만 아니라 각종 툴(사진, 텍스트, 마크 등)을 이용하여 나만의 지도를 만들 수도 있는 등 사용자 개인의 경험과 생각을 담아 저장하고 유통할 수 있는 독창성을 가지는 것이 특징이다. <그림 2> 온맵의 일반 기능 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146943" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰 개요 10 이 사건 입찰은 협상에 의한 계약방식으로 진행되었으며, 이 사건 입찰에서 사업자 선정 방법을 살펴보면, 11 국가인터넷지도 사업의 경우 기술평가점수 80점과 가격평가점수 20점을 합하여 100점으로 평가하며, 기술평가는 사업 수행경험, 참여 기술자의 전문성, 경영상태 등 정량적 평가(20점)와 사업 수행부문, 사업관리 부문, 기타 등 정성적 평가(60점)로 구성되고 평가위원의 항목별 평가결과를 취합하여 합산한 평가 결과 점수 중 최고 점수와 최저 점수를 제외한 나머지 점수를 산술평균하여 산정하고, 가격평가는 입찰가격이 추정가격의 100분의 80이상인 경우에 '입찰가격평가 배점한도×(최저 입찰가격/해당 입찰가격)’ 방식으로 평점을 산정한다. 12 온맵 사업의 경우 기술평가점수 90점과 가격평가점수 10점을 합하여 100점으로 평가하며, 기술평가는 참여기술자 및 참여회사의 전문성 및 유사사업 수행여부, 경영상태 등 정량적 평가(20점)와 사업 수행부문, 사업관리 부문, 기타 등 정성적 평가(70점)로 구성되어 있고, 가격평가(10점)는 국가인터넷지도 사업과 동일한 방식으로 산정한다. 13 위와 같이 기술 및 가격평가 결과 최고 득점자를 협상적격자로 선정하여 협상을 거쳐 적격자로 판단될 경우 계약을 체결하는데, 세부적인 입찰 절차는 아래 <표 2>와 같고, 입찰 내역은 <표 3> 기재와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146949" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 3> 이 사건 입찰 내역 (단위：백만 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146951" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 14 피심인 새한항업, 씨엠월드, 대원항업 및 미래앤에스는 2015. 4. 28.부터 2015. 5. 18.까지 실시된 국토지리정보원 발주 '국가인터넷지도 사업’ 용역 입찰에 참여하면서 전화연락 등을 통하여 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자(이하 '들러리’라 한다) 및 투찰가격 등을 합의한 사실이 있으며<각주>10</각주>, 피심인 새한항업은 들러리인 씨엠월드 공동수급체의 입찰 서류를 대신 작성하고 투찰가격도 정하여 전달하는 등의 방법으로 합의내용을 실행하였다. 15 또한 한국에스지티, 우대칼스 및 씨엠월드는 2015. 7. 3.부터 2015. 7. 27.까지 실시된 '온맵 사업’ 용역 입찰에 참여하면서 전화연락 등을 통하여 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등을 합의한 사실이 있으며<각주>11</각주>, 피심인 한국에스지티는 들러리인 씨엠월드 공동수급체의 입찰 서류를 대신 작성하고 투찰가격도 정하여 전달하는 등의 방법으로 합의내용을 실행하였다. 16 이 사건 각 입찰별 구체적인 투찰 현황 등은 다음 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 이 사건 입찰의 피심인별 투찰 현황 및 결과 (단위：백만 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146953" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 구체적인 합의 내용 및 실행 결과 가) 국가인터넷지도 사업<각주>12</각주>관련 17 피심인 새한항업의 지오메틱스연구소 소속 권○○ 차장은 2015년 4월 초경 2015년 국가인터넷지도 사업 입찰이 2014년도 국가인터넷지도 사업 입찰과 같이 유찰될 것을 우려하여 이를 상급자인 신○○ 상무에게 보고하였고, 신○○ 상무는 영업부의 윤○○ 상무에게 2015년도 사업 입찰이 유찰되지 않도록 조치해 줄 것을 요청하였다. 이후 신○○ 상무와 윤○○ 상무는 내부 협의<각주>13</각주>를 통하여 유찰방지를 위해 들러리를 섭외하기로 결정하고, 친분관계를 활용하여 일정한 기술력과 친분이 있는 업체를 대상으로 들러리 업체로 알아보기로 하였다. 18 이에 따라 2015. 4. 28. 입찰공고 이후에서 5월초경 피심인 새한항업의 신○○ 상무는 피심인 씨엠월드 정○○ 이사와 피심인 미래앤에스 백○○ 부사장에게, 윤○○ 상무는 피심인 대원항업 이○○ 대표이사에게 휴대전화 연락을 통하여 2015년 국가인터넷지도 사업 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였고, 들러리 요청을 받은 피심인 씨엠월드 정○○ 이사, 피심인 미래엔에스 백○○ 부사장 및 피심인 대원항업 이○○ 대표이사는 휴대전화를 통하여 각각 들러리 요청에 대한 수락의사를 통보하였다. 19 낙찰사인 피심인 새한항업은 2015년 5월초경부터 2015. 5. 17.까지 들러리인 피심인 씨엠월드가 대표사로서 입찰과 관련하여 준비하여야 하는 서류<각주>14</각주>중 제안서, 가격 제안서 및 공동수급<각주>15</각주>협정서를 대신 작성ㆍ준비하였고, 들러리인 피심인 씨엠월드, 대원항업 및 미래엔에스는 제안서 제출 공문(또는 입찰참가신청서), 법인등기부등본 등의 기타 제출서류만을 작성ㆍ준비하였으며, 피심인 대원항업과 미래엔에스는 법인등기부등본, 사업자등록증, 인감증명서 및 인감도장 등의 자료들을 피심인 새한항업에게 전달하였다. 20 피심인 새한항업 영업부의 이○○ 차장은 2015. 5. 18. 입찰서류 제출 마감일에 국토지리정보원 휴게실에서 피심인 씨엠월드 정○○ 부장을 만나 들러리용 제안서 7부, CD 1매, 가격 제안서 및 공동수급협정서와 함께 피심인 대원항업과 미래엔에스의 사업자등록증 등 입찰관련 제출서류들을 전달하였으며, 피심인 씨엠월드 정○○ 부장은 공동수급협정서에 들러리 구성원 업체들의 인감도장을 날인하여 서류를 완성하였고, 가격 제안서에는 씨엠월드의 사용인감을 날인하여 서류를 완성하고 씨엠월드가 준비한 제출서류와 함께 국토지리정보원에 씨엠월드 공동수급체 명의로 제출하였다. 21 들러리 공동수급체 대표사인 피심인 씨엠월드가 제출하여야 하는 가격제안서도 낙찰사인 피심인 새한항업이 작성하여 피심인 씨엠월드에 제공하였는데, 피심인 새한항업은 경쟁의 외관을 만들기 위하여 들러리의 투찰가격(3,400백만 원, 투찰율 85%)을 낙찰사의 투찰가격(3,620백만 원, 투찰율 90.5%)보다 낮게 정하였다. 피심인 새한항업은 낙찰자 선정방법의 특성상 기술평가점수<각주>16</각주>가 절대적인 비중을 차지하는 점을 고려하여, 들러리용 제안서 작성시 기술평가점수가 낮게 나오도록 작성하였으며, 결과적으로 피심인 새한항업의 투찰가격이 높아도 자기가 낙찰 받는 데에는 제한이 없었다.<각주>17</각주>22 국토지리정보원은 2015. 5. 20. 제안서 평가를 실시하고, 2015. 5. 21. 피심인 새한항업을 대표사로 하는 공동수급체를 우선협상대상자로 통보하였고, 2015. 5. 22.까지 기술협상을 거쳐 2015. 5. 27. 투찰금액 3,620백만 원으로 계약을 체결하였다. 나) 온맵 사업<각주>18</각주>관련23 피심인 한국에스지티 전략영업본부의 박○○ 이사는 2015년 6월말경 온맵 사업 입찰과 관련하여 유찰이 예상되는 상황을 고○○ 상무에게 보고하였고, 고○○ 상무는 SI사업부의 이○○ 상무와 협의를 통하여 유찰방지를 위하여 들러리를 세우기로 결정하고 친분관계를 활용하여 들러리로 입찰에 참여시킬 업체들을 섭외하기로 하였다. 24 2015. 7. 2. 이 사건 입찰공고 이후인 2015년 7월초경 피심인 한국에스지티의 이○○ 상무는 친분이 있었던 피심인 씨엠월드 편○○ 이사에게, 박○○ 이사는 친분이 있었던 피심인 우대칼스 성○○ 전무에게 각각 휴대전화 연락을 통하여 씨엠월드에 대하여는 대표사<각주>19</각주>로, 우대칼스에 대하여는 구성원으로 입찰에 참여하여 들러리를 서 줄 것을 요청하였고, 며칠후 피심인 씨엠월드 편○○ 이사와 피심인 우대칼스 성○○ 전무는 휴대전화를 통하여 각각 들러리 요청을 수락한다는 의사를 통보하였다. 25 낙찰사 피심인 한국에스지티는 2017년 7월초경부터 2015. 7. 26. 사이에 들러리인 피심인 씨엠월드가 대표사로서 입찰과 관련하여 준비하여야 하는 서류<각주>20</각주>중 제안서, 가격 제안서 및 공동수급협정서를 대신 작성ㆍ준비하였고, 제안서 제출 공문(또는 입찰참가신청서), 법인등기부등본 등 기타 제출서류는 피심인 씨엠월드와 우대칼스가 작성ㆍ준비하였으며, 피심인 우대칼스의 성○○ 전무는 피심인 한국에스지티 박○○ 이사에게 사업자등록증, 법인등기부등록 및 인감도장 등 관련 서류 등을 전달하였다. 26 피심인 한국에스지티의 박○○ 이사는 2015. 7. 27. 입찰서류 제출 마감일에 국토지리정보원 휴게실에서 피심인 씨엠월드의 편○○ 이사를 만나 들러리용 제안서 7부, CD 1매, 가격 제안서 및 공동수급협정서와 함께 피심인 우대칼스의 입찰 서류를 전달하였으며, 피심인 씨엠월드의 편○○ 이사는 해당 공동수급협정서에 씨엠월드와 우대칼스의 인감도장을 날인하여 서류를 완성하였고, 가격 제안서에는 씨엠월드의 인감도장을 날인하여 서류를 완성하여 준비한 서류와 함께 국토지리정보원에 씨엠월드 공동수급체 명의로 제출하였다. 27 들러리 공동수급체 대표사인 피심인 씨엠월드가 제출하여야 하는 가격 제안서도 낙찰사인 피심인 한국에스지티가 작성하여 들러리인 피심인 씨엠월드에 제공하였는데, 피심인 한국에스지티는 경쟁의 외관을 만들기 위하여 들러리의 투찰가격(652.5백만 원, 투찰율 87%)을 낙찰자의 투찰가격(675백만 원, 투찰율 90%)보다 낮게 정하였고, 낙찰사 선정방법의 특성상 기술평가점수가 절대적인 비중을 차지하는 점을 고려하여 들러리용 제안서 작성시 기술평가점수가 낮게 나오도록 작성하였으며, 결과적으로 피심인 한국에스지티의 투찰가격이 높아도 자기가 낙찰 받는 데에는 제한이 없었다.<각주>21</각주>28 국토지리정보원은 2015. 7. 29. 제안서 평가를 실시하고 같은 날 피심인 한국에스지티를 대표사로 하는 공동수급체를 우선협상대상자로 통보하였고, 2015. 8. 3. ∼ 8. 10.까지 기술협상을 거쳐 2015. 8. 13. 투찰금액 675백만 원으로 계약을 체결하였다. 3) 근거 29 이와 같은 사실은 이 사건 각 입찰 관련 입찰공고문(소갑 제1호증, 제2호증), 각 입찰별 제안서 평가결과(소갑 제7호증, 제8호증), 각 입찰 피심인별 가격제안서(소갑 제3호증 내지 제6호증), 각 입찰 계약서(소갑 제9호증, 제10호증) 새한항업 이○○ 부장 확인서(소갑 제16호증), 새한항업 김○○ 대표 확인서(소갑 제17호증), 새한항업 권○○ 차장 확인서(소갑 제18호증), 새한항업 윤○○ 상무 확인서(소갑 제19호증), 새한항업 윤○○ 상무 진술조서(소갑 제20호증), 새한항업 신○○ 상무 확인서(소갑 제21호증), 씨엠월드 정○○ 부장 진술조서(소갑 제26호증), 씨엠월드 이○○ 대표 진술조서(소갑 제28호증), 미래앤에스 백○○ 부사장 확인서(소갑 제29호증), 대원항업 이○○ 대표 확인서(소갑 제31호증), 대원항업 이○○ 대표 진술조서(소갑 제32호증), 한국에스지티 박○○ 이사 확인서(소갑 제23호증), 한국에스지티 이○○ 상무 확인서(소갑 제24호증), 한국에스지티 고○○ 상무 확인서(소갑 제25호증), 씨엠월드 편○○ 이사 진술조서(소갑 제27호증), 씨엠월드 이○○ 대표이사 진술조서(소갑 제28호증), 우대칼스 성○○ 부사장 확인서(소갑 제30호증), 새한항업이 지급한 들러리용 제안서 인쇄비 거래명세서 및 세금계산서(소갑 제37호증), 한국에스지티가 지급한 들러리용 제안서 인쇄비 거래명세서 및 세금계산서(소갑 제38호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 이 사건 조사 및 심의 과정에서 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 30 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>22</각주>. 32 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 33 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 34 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 35 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>23</각주>36 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>24</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 37 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정자와 형식적 입찰참여자, 투찰가격 등을 결정하는 합의를 한 사실이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 38 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 이 사건 입찰에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성이 원천적으로 배제되었고, 실질적인 경쟁 없이 피심인들이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 됨으로써 발주처의 이익을 직접적으로 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점에서 해당 입찰시장에서의 경쟁을 제한하는 효과만 발생시킬 뿐 경제적 효율성 증대 효과를 기대하기 어려운 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 39 이와 관련하여 피심인 대원항업은 국가인터넷지도 사업 입찰에서 피심인 새한항업으로부터 '들러리 공동수급체’에 참여하는 것이 아니라 '낙찰자 공동수급체’에 참여하는 것으로 알고 있었으므로 국가인터넷지도 사업 입찰 관련 공동행위에 합의한 것이 아니라고 주장한다. 40 그러나, ①일반적으로 입찰에서 낙찰 받기 위하여 공동수급체를 구성하는 경우 참여 구성원 간 전문분야, 업무역량, 실적 등 다양한 부분을 고려하여 업무분장이나 지분 배정 등에 대하여 사전 협의가 필수적으로 이루어지는 점<각주>25</각주>, ②피심인 대원항업의 이○○ 대표 스스로도 심의과정에서 낙찰사 공동수급체로 참여한 온맵 사업에서는 구성원 간 사전 협의를 하였다고 진술하고 있는 점, ③피심인 대원항업이 국가인터넷지도 사업에서 낙찰사 공동수급체 구성원인 것으로 인식하였다고 주장하면서도 공동수급체 구성원으로서의 역할이 없었던 점<각주>26</각주>, ④피심인 대원항업에게 국가인터넷지도 사업 입찰참여를 요청한 피심인 새한항업의 윤○○ 상무는 '들러리 공동수급체’ 참여 취지로 요청하였다고 일관되게 진술하고 있는 점<각주>27</각주>, ⑤피심인 대원항업이 2009년부터 2011년 기간 동안 새한항업의 들러리 공동수급체로 참여한 사례<각주>28</각주>가 있었던 점 등을 고려할 때 피심인 새한항업이 들러리 공동수급체 참여를 구체적으로 명시하지 않았더라도 피심인 대원항업이 들러리 공동수급체 참여로 충분히 인식한 것으로 인정된다는 점에서 피심인 대원항업의 주장은 인정하기 어렵다. 4) 소결 41 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 42 피심인 새한항업, 한국에스지티, 씨엠월드, 대원항업 및 우대칼스에 대해서는 향후 위 2. 가의 행위와 동일 또는 유사한 법위반행위를 하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과하고, 이 사건 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>29</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 43 다만 피심인 미래엔에스는 심의종결일 현재 폐업<각주>30</각주>하여 시정조치 이행을 확보하기가 사실상 불가능한 것이 인정되므로, 법 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제48조 제1항 제1호의 규정에 따라 종결처리 한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 44 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 45 위 <표 4>에서 보듯이 국가인터넷지도 사업은 피심인 새한항업 공동수급체가, 온맵 사업은 한국에스지티 공동수급체가 낙찰자로 결정되어 계약이 체결되었으므로 피심인별 관련매출액은 아래 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 피심인별 관련매출액 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146955" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 46 이 사건 공동행위가 경쟁제한 효과가 큰 입찰담합에 해당하는 점 등을 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하므로 5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 47 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1)의 규정<각주>31</각주>에 따라 공동수급체 구성원에 대해서는 지분율에 따라 2분의 1 범위내에서 산정기준을 감액할 수 있으므로, 피심인 세한항업은 공동수급체 지분율이 40%이므로 30% 감액하고, 피심인 한국에스지티는 공동수급체 지분율이 80%이므로 10% 감액한다. 또한, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다.