군납유류 입찰담합 관련 과징금 재산정에 대한 현대오일뱅크(주)의 이의신청에 대한 건

1. 원심결의 경위 5개 정유사들<각주>1</각주>은 1998년부터 2000년까지 군납유류 구매입찰에 참가하면서 연도별로 각각 사전에 모임을 갖고, 전체 입찰유종에 대해 유종별 낙찰예정업체, 낙찰예정업체의 투찰가 및 들러리 업체의 들러리 가격 등을 합의하여 응찰함으로써 군납유류 구매입찰 시장의 경쟁을 제한하였다. 이에 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 상기의 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004.12.31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호 위반됨을 이유로 시정명령, 고발과 함께 과징금을 부과하였다(의결 제2000-158호, 2000.10.17, 재결 제2001-010호<각주>2</각주>,2001.2.28.). 현대오일뱅크, 인천정유 및 에쓰오일 등 3개사는 위 처분에 불복하여 행정소송을 제기하였고 대법원이 과징금 산정에 대해 비례의 원칙에 위배된다고 선고<각주>3</각주>함에 따라 위원회는 2004. 12. 29. 과징금을 재산정하여 상기 3개사에게 이미 부과된 과징금 중 일부를 취소하였다(의결 제2004-385호, 이하 '과징금 일부 취소처분’이라 한다).<각주>4</각주>현대오일뱅크 및 인천정유는 법원의 판결에 따른 위원회의 과징금 일부 직권취소처분에 대하여 재차 서울고등법원에 소송을 제기하였고<각주>5</각주>, 서울고등법원은 2005. 11. 30. 선고 2004누24457 판결(이하 '본건 고법판결’이라 한다)을 통해 과징금납부명령이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당된다고 판시하였고 대법원도 위원회의 상고를 기각함(대법원 2008. 11. 13. 선고 2006두675 판결, 이하 '본건 대법원판결’이라 한다)에 따라 과징금부과처분이 취소되었고, 법원판결 이유에 따라 위원회는 상기 2개사에 대한 과징금 재산정을 별지와 같이 의결하였다(의결 제2009-021호, 2009. 1. 14. 이하 '원심결’이라 한다). 2. 원심결의 위법ㆍ부당 여부 가. 이의신청 사유 이의신청인은 과징금이 다음과 같이 본건 고법 판결의 취지가 충분히 반영되지 않아 여전히 다른 정유사들과의 형평에 반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 행위로서 위법하다고 주장한다. 우선 위원회는 입찰담합에서 들러리로 참여한 사업자에 대해서는 예외 없이 낙찰자에게 적용하는 부과율의 1/2에 해당하는 부과율을 적용하여 왔음에도 본건의 경우 법위반전력과 비협조에 따른 가중비율만을 제외하고 계약금액과 비계약금액<각주>6</각주>간의 부과율의 비율을 여전히 3/4으로 유지하고 있어 본건 고법 판결의 취지와 배치된다. 그 결과 이의신청인의 계약금액에 대한 과징금부과 비율은 15.7%로, 조사에 협조한 엘지칼텍스(10.6%), 에쓰오일(10.4%)과 형평에 맞지 않은 것은 물론이고 조사에 협조하지 않았을 뿐만 아니라 담합으로 인한 이득을 가장 많이 얻은 에스케이(13.9%)보다도 높다. 또한 조사에의 협조여부나 종전의 법 위반 횟수 이외에 이의신청인 이사에 대한 고발로 벌금형 선고 및 국방부 장관으로부터 6개월간 입찰참가자격이 제한되는 부정당업자제재처분 사실, 1997년 외환위기 이후 환차손 발생으로 사업여건 악화사실 등 본건 판결이 인정한 여타 참작사유들을 고려하지 않아 다른 정유사와 비교하여 이의신청인에게 가혹한 과징금을 부과하였다. 계약금액의 경우 조사에 협조한 정유사들과 0.75%의 부과율 차이가 있으며, 특히 계약금액에 대해서는 2.5%, 비계약금액에 대해서는 1.9%의 부과율이 적용된 에쓰오일과 비교하여 지나치게 부과율의 차이가 크다. 한편, 인천정유에 대해서는 1999년과 2000년 연속 적자상태였고 특히 2000년에 그 손실이 2,643억원에 달했던 점을 고려하여 기본과징금에서 20%를 감경하였음에도 불구하고 이의신청인의 자금사정에 대해서는 고려하지 않았는데, 이의신청인 역시 2000년에는 당기순손실 1,931억원(당시 과징금액 285억원이 특별손실로 반영된 수치임), 부채비율 322.6%<각주>7</각주>를 기록하였고 금융기관과 체결한 재무구조개선을 위한 약정에 따른 부채비율목표인 226.4%를 100% 가량 초과할 정도로 사정이 심각하였으므로 인천정유와의 형평상 과징금 감액이 이루어져야 한다. 나. 판단 이의신청인의 주장은 다음과 같이 이유 없다. 우선 원심결에서 이의신청인에 대한 과징금 부과율이 계약금액부분의 경우 4%에서 3.25%로, 비계약금액부분의 경우 3%에서 2.45%로 하향조정되어 과징금의 규모가 상당 폭 축소(41억 54백만 원 경감)됨으로써, 이의신청인을 포함한 조사비협조자에 대한 과징금 부과율이 지나치게 높고 과징금액도 과다하여 조정이 필요하다는 법원 판결의 취지가 반영되었다. 또 다른 입찰참가자인 에쓰오일이 과징금 일부 취소처분(의결 제2004-385호 2004.12.29.)에 대해 제기한 소송에서, 이의신청인과 같이 입찰담합에 단순 참여한 부분에 적용된 과징금부과율이 계약을 체결한 부분에 적용된 과징금부과율의 절반을 넘는 것에 대해 다투었으나, 대법원은 남은 과징금액이 재량권의 범위내로 과다하지 않다고 함으로써 과징금 금액이 확정되었다. 즉, 반드시 단순참여부분의 과징금부과율을 계약체결부분의 과징금부과율의 절반으로 하여야 할 것은 아니라는 취지로 판시하여(대법원 2008.2.15. 선고 2006두4226, 서울고등법원 2006.1.12. 선고2005누489) 에쓰오일의 청구를 기각한 점을 감안할 때, 이의신청인의 주장은 이유 없다. 또한 이의신청인의 비계약금액부분에 대해 과징금부과율을 계약금액부분의 1/2로 적용할 경우 기존에 약3/4의 부과율이 적용되어 기 확정된 다른 피심인들과 형평에 반하고, 에쓰오일 등 조사협조자에 대한 과징금 부과율보다 낮거나 거의 동일한 결과가 초래되어 불합리한 측면이 발생하며, 이의신청인이 내세운 타 심결례들이 이 사건의 담합행위의 성격이나 담합으로 인한 계약금액 규모, 위반기간, 사회경제적 영향 등의 면에서 반드시 유사하다고 볼 수도 없으므로, 이를 단순히 비교하여 단지 계약금액과 비계약금액간의 부과율의 비율이 3/4으로 유지되고 있어 부당하다는 이의신청인의 주장은 받아들이지 아니한다. 다음으로, 이의신청인은 계약금액 대비 과징금 비율을 비교하여 정유사들간 형평에 반한다고 주장하나, 입찰 담합의 본질상 낙찰자가 아닌 가담자(소위 들러리)도 낙찰자로 하여금 이익을 얻게 한 법 위반행위의 공동주체이고 그 담합으로 직접적인 이익을 얻는 것은 아니지만 그로 인한 경제적 이익이 없다고 할 수 없을 뿐 아니라, 입찰 담합의 억지라는 행정목적을 실현하기 위해 들러리 참여자에 대하여도 과징금을 부과할 필요가 있어 비계약금액 부분에 대하여도 과징금을 부과하고 있으므로, 산술적으로 과징금이 계약금액에 비례할 수 없고 들러리 선 부분에 대해서도 과징금을 부과하는 체제하에서는 어느 특정사업자가 들러리를 많이 선 경우 비계약금액의 계약금액에 대한 상대적 크기가 커지므로 계약금액 대비 과징금 비율이 높게 나타나는 것은 당연함에도 불구하고 이에 대해 이의를 제기 하는 것은 인정하기 어렵다. 즉 일정한 기준에 따라 과징금을 산정한 결과가 여러 사정을 종합적으로 고려하여 비례ㆍ평등의 원칙에 반하지 않는 이상 계약금액 대비 과징금 비율을 비교한 그 자체로 위법하다고 할 수는 없다. 비계약금액의 경우 5개사 중 인천정유를 제외하고는 이의신청인이 가장 많고<각주>8</각주>, 들러리로 참여한 부분을 고려하여 관련매출액 대비 과징금비율을 보더라도 이의신청인은 2.6%로서 가장 높은 에스케이의 4%보다 상당히 낮은 수준이고 이의신청인의 과징금액(약184억원) 또한 에스케이의 과징금액(약285억원)과 비교시 현저히 많다고 보기 어렵다. 이와 더불어 원심결에서 과징금부과율을 하향조정함에 따라 이의신청인의 계약금액 대비 과징금비율은 19.3%에서 15.7%로 대폭 축소되었고 조사협조자로서 동일하게 비교하기 어려운 엘지칼텍스와 에쓰오일을 제외하면 다른 정유사들의 계약금액 대비율이 13.9～17.2%인 점을 감안할 때 과도한 수준으로 볼 수 없다. 이의신청인은 위원회가 본건 판결의 판시취지에도 불구하고 여전히 감경사유의 적용에 있어서 형평에 반한다고 주장하고 있으나, 원심결에서 본건 대법원 및 고등법원 판결에 나타난 여러 과징금 산정 참작요소들을 고려하여 당초 계약금액과 비계약금액에 적용된 부과율에서 각각 0.75%포인트, 0.55%포인트를 제외하여 과징금 부과율을 낮추었고 이로써 기존에 과징금의 제재적 성격이 지나치게 강조되었던 면이 적절하게 시정되었다. 그 결과 조사에 협조한 정유사들과 비교하여도 그 부과율의 차이가 축소되어 합리적인 수준으로 과징금이 조정되었으므로 이의신청인의 주장을 받아들이기 어렵다. 한편, 이의신청인은 위원회가 인천정유에 대해 자금사정을 이유로 과징금의 20%를 감경하였으므로 형평상 함께 감액이 이루어져야 한다고 주장한다. 그러나 인천정유는 1998년～2000년 연속적자<각주>9</각주>상태였고 2001.9. 회사정리절차가 개시된 회사로서 부채비율이 2000년말 기준 무려 99,538%에 이르고 당기순손실도 2,643억원에 이르는 등 특수한 사정이었던 점<각주>10</각주>을 고려하면 이의신청인과 동일하게 비교하기 어렵고, 이 사건 최초 처분 당시(2000.10.17) 이의신청인은 1999년 및 2000년 상반기 당기순이익이 각각 402억원, 242억원이었고 그 후 일시적으로 당기순손실이 발생한 적은 있었으나 2002년 이후 당기순이익이 흑자를 기록하여 과징금 납부능력에도 문제가 없다는 점, 1997년 외환위기 이후 계속되어 온 환율급등으로 인한 환차손 발생 등 국내외 사업여건이 크게 악화된 사정도 종합적으로 감안하여 원심결에서 과징금 부과율을 낮춘 점, 계약금액에 대한 과징금 비율은 인천정유가 17.2%로 이의신청인의 경우(15.7%)보다 높은 점 등을 종합하면, 이의신청인의 과징금 납부능력을 벗어나 과징금이 과중하다고 볼 수 없어, 인천정유와 형평상 과징금을 추가로 감액하여야 한다는 주장을 받아들이지 아니한다. 3. 결 론 이의신청인의 주장은 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.