금강살리기 1공구(서천지구) 사업 입찰 관련 2개 건설사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 계룡건설산업 주식회사, 두산건설 주식회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 건설업을 영위하는 자들로서 모두 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인들 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709309" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들의 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 건설 시장 개요 3 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 크고, 다량의 노동력이 투입되므로 고용유발 효과도 상당하다. 4 2014년 국내 건설수주액은 아래 <표 2>와 같이 전년대비 3.6% 증가한 93.9조 원으로 예상된다. 발주 부문별로 살펴보면 공공수주는 정부 사회간접자본 예산 감소, 신규 사업 예산 감소 등으로 인해 전년대비 2.0% 감소할 전망이나, 민간수주는 전년도에 비해 거시경제 및 주택공급 여건 등이 소폭이나마 회복되고 있어 7.2% 증가될 것으로 전망된다. 5 공종별로는 토목분야는 전년대비 2.9% 증가할 것으로 예상되고, 건축분야는 전년대비 4.1% 증가할 것으로 예상된다. <표 2> 최근 5년간 국내 건설수주 현황 및 2014년도 예상 (단위: 조 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709323" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국건설산업연구원 「2014년 건설경기 전망」 2) 금강살리기 1공구(서천지구) 사업 입찰의 개요 가) 사업개요 6 금강살리기 1공구(서천지구) 사업(이하 '이 사건 공사’라 한다)은 4대강 살리기 사업의 일환으로 강 중심의 국토 재창조라는 목적을 가진 종합 프로젝트이다. 이 사건 사업은 제방보강, 준설, 홍수조절지 등의 치수사업과 생태하천 조성사업, 자전거 도로사업, 댐건설 사업, 수질개선 사업 등으로 구성되었으며, 구체적으로 홍수에 안전하면서도 생태적으로 건강하고 수변공간을 다양하게 활용할 수 있는 생태하천 조성이 목적이다. ㅇ 발주기관 : 조달청 ㅇ 수요기관 : 국토해양부 대전지방국토관리청 ㅇ 공사내용 : 연장 29.57km - 자연형하천 정비 : 저수로정비 5.3백만㎥, 제방보강 5.33km - 친수공간 조성 : 생태ㆍ문화ㆍ예술공간 1식, 자전거도로 29.01km ㅇ 공사현장 - 좌안 : 전라북도 군산시 성산면 성덕리 ～ 전라북도 익산시 용안면 용두리 - 우안 : 충청남도 서천군 마서면 도삼리 ～ 충청남도 부여군 세도면 간대리 나) 입찰 세부일정 7 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>1</각주>로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 아래 <표-3> 및 <표-4>와 같다.<각주>2</각주><표-3> 최초공고한 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709325" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표-4> 재공고 및 정정공고한 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709327" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 8 여기서 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도로서 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력을 심사하게 된다. 9 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉘는데, '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위 'ⅴ)설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 말하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰된 이후 실시하는 설계<각주>3</각주>를 말한다. 다) 이 사건 공사입찰 참여 현황 10 피심인들은 이 사건 공사의 입찰에 참가하면서 아래 <표 5>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 입찰에 참가하였다. <표 5> 입찰참가자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709329" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 라) 입찰결과 11 이 사건 공사입찰에서는 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 합산점수가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식으로 입찰을 진행하였는데, 입찰결과는 아래 <표 6>과 같이 계룡건설산업 컨소시엄이 실시설계적격자로 최종 결정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709331" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 공사예정(추정)금액 : 99,900,000,000원(부가가치세 포함) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 12 2009년 10월 중순경과 같은 해 12월초 계룡건설산업의 윤ㅇㅇ 상무<각주>4</각주>와 정창덕 상무<각주>5</각주>는 각각 두산건설 박ㅇㅇ 상무<각주>6</각주>와 김ㅇㅇ 토목사업본부장<각주>7</각주>에게 연락하여 이 사건 공사입찰에서 계룡건설산업이 낙찰받을 수 있도록 두산건설이 형식적으로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 두산건설이 위 요청을 수락하였다. 13 이와 같은 사실은 아래 <표 7>과 같이 피심인들의 각 임원 진술조서 및 진술서로 확인된다. <표 7> 피심인들의 각 임원 진술조서 및 진술서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709333" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>8</각주>2) 합의의 실행 14 이 사건 공사입찰을 위해 아래 <표 8>과 같이 계룡건설산업은 기본설계비로 2,349백만 원을 지출한 반면, 두산건설은 형식적 입찰을 위해 454백만 원을 지출하여 설계보상비 이내에서 기본설계를 하였다.<각주>9</각주><표 8> 피심인들의 기본설계 관련 지출비용 비교 (단위 : 백만 원, 부가가치세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709335" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>10</각주>15 두산건설의 기본설계는 필수적 조사ㆍ분석을 하지 않고 작성되거나 입찰안내서에서 요구한 설계사항이나 협의를 누락하였으며, 시공 불가능한 설계를 제시하기도 하였다. 16 이와 같은 사실은 아래 <표 9> 두산건설 직원의 진술조서 및 <표 10> 감사원의 두산건설 기본설계 내용검토<각주>11</각주>를 통해 확인된다. <표 9> 두산건설 직원 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709337" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>12</각주><표 10> 감사원의 두산건설 기본설계 내용검토 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709311" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 17 계룡건설산업 윤ㅇㅇ 상무와 두산건설 최ㅇㅇ 국내영업팀장<각주>13</각주>은 입찰마감일 일주일 전에 유선상으로 협의하여 투찰가격을 결정하였다. 입찰담합 의혹을 피하기 위해 두산건설은 공사예정금액 대비 95% 이하로, 계룡건설산업은 90% 이하로 투찰하기로 합의하였다. 18 이와 같은 사실은 아래 <표 11>과 같이 피심인들의 임직원 진술조서를 통해 확인된다. <표 11> 피심인들의 임직원 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709313" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 19 입찰일인 2010. 1. 5. 사전에 합의한 대로 두산건설은 공사예정금액 대비 94.20%인 94,105,800,000원으로 투찰하였고, 계룡건설산업은 공사예정금액 대비 89.84%인 89,750,000,000원으로 투찰하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ④ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>15</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 관련 법리 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>16</각주>22 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 23 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 여부 24 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 25 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>17</각주>26 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>18</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 27 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들은 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 경쟁을 회피할 목적으로 전화통화 등을 통해 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 합의하고 합의한 내용대로 실행한 사실이 인정되므로, 법 제19조 제1항 제8호 관련 법리에 비추어 볼 때 2개 이상의 사업자가 입찰에 있어 낙찰자, 투찰가격을 공동으로 결정한 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 28 피심인들이 이 사건 공사입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자, 투찰가격 등을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 등의 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 29 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가.의 행위가 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>19</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 이 사건 공동행위에 따라 계룡건설산업이 낙찰받아 계약을 체결한 바, 이 사건 법 위반행위에 대한 관련매출액은 계룡건설산업이 이 사건 공사와 관련하여 조달청과 체결한 계약금액이다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709315" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 32 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 공공발주공사로서 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 지대한 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 두산건설은 이 사건 공사입찰에서 낙찰받지 아니한바, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 34 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 13>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709317" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 35 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 36 피심인들의 고위임원이 이 사건 위반 행위에 직접 관여한 사실이 인정되므로 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 37 피심인들이 조사과정에서 위반행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 38 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 14>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709319" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 39 계룡건설산업의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경하고, 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 추가로 감경한다. 40 두산건설의 경우 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자이고, 심의일 기준 직전 사업연도의 재무제표상 자본금의 잠식이 있는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 60을 감경한다. 41 마지막으로, 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 42 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 15>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709321" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 4. 결론 43 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.