금광기업(주)의 불공정하도급거래행위에 대한 건

1. 피심인 등의 지위 및 일반현황 1 피심인 금광기업 주식회사<각주>1</각주>는 건설산업기본법 제2조 제7호의 규정에 따른 토목건축공사업 등을 영위하고 있는 중소기업자가 아닌 사업자로서, ○○ 등 5개 사업자에게 그 업에 따른 건설공사의 일부를 위탁한 자이므로 하도급거래공정화에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제2항 제1호의 규정에 의한 원사업자에 해당된다. 2 ○○ 등 5개 사업자는 건설산업기본법 제2조 제7호의 규정에 따른 철근콘크리트공사업 등을 영위하는 중소기업자로서, 피심인으로부터 그 업에 따른 공사의 일부를 위탁을 받은 자이므로 법 제2조 제3항의 규정에 의한 수급사업자에 해당된다. 3 피심인과 수급사업자인 ○○ 등 5개 사업자의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인 등의 일반현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693407" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 및 국토교통부 건설산업종합정보시스템(KISCON) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 4 피심인은 2015. 4. 28.부터 2016. 5. 4.까지의 기간 동안 아래 <표 2> 기재와 같이 '덕적도-소야도간 연도교 건설공사’ 등 5건의 공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)를 건설위탁하기 위하여 최저가 경쟁입찰을 실시하였다. 5 피심인의 경쟁입찰을 통한 수급사업자 선정과정은 내부 협력업체 또는 발주처의 추천을 받은 사업자 중 시공 전문 자격을 보유한 사업자를 대상으로 현장설명서를 실시한 후 제안금액이 기재된 견적서를 제출받아 이중 최저가격을 제출한 자를 선정하고 있다. 6 피심인은 경쟁입찰을 위한 실행예산<각주>3</각주>산정시 1∼2개 협력업체로부터 견적서를 제출받아 가장 저렴한 업체의 금액을 기준으로 산정하는 방식 등으로 실행예산을 책정하고 있으며, 피심인의 내부 규정인 '하도급업체 선정 규정 매뉴얼’에는 '입찰금액이 당사 여건에 맞지 않을 경우 유찰 처리를 원칙으로 한다’고 규정하고 있다. 7 한편, 피심인은 이 사건 공사의 입찰을 실시하면서, 최저가 입찰금액이 실행예산을 초과할 경우 유찰 처리한다는 사실을 현장설명서 등에 명시적으로 고지하지는 아니한 채 구두로만 고지하였고, 입찰 실시 후 낙찰자 선정에 대한 이의 제기나 분쟁이 발생할 경우 실행예산을 확인할 수 있도록 실행예산을 공증 받는 등의 조치는 하지 아니하였다. 8 피심인은 이 사건 공사에 대한 입찰을 실시한 결과, 입찰 참여업체들의 입찰금액이 피심인이 책정한 실행예산을 초과하자 입찰을 유찰시킨 후 최저가로 입찰한 1순위 또는 1∼2순위 업체들과 개별적으로 추가적인 가격협상을 걸쳐 아래 <표 2> 각 해당란 기재와 같이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였다. <표 2> 최저가 입찰 후 추가 가격협상을 통한 금액 인하 내역 (단위: 천 원, 부가가치세 제외, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693409" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 9 위와 같은 사실은 피심인의 유찰에 따른 내부 시행 검토 보고서(심사보고서<각주>4</각주>소갑 제3호증), 피심인과 수급사업자들 간의 하도급계약서(소갑 제4호증), 피심인 직원 최▽▽의 진술조서(소갑 제5호증), 피심인의 업무 메뉴얼(소갑 제6호증), 피심인의 실행예산 관련 제출자료(소갑 제7호증), 피심인의 현장설명서(소갑 제8호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법규정 및 법리 1) 관련 법규정 하도급거래 공정화에 관한 법률 제4조(부당한 하도급대금 결정금지) ① 원사업자는 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우에 부당하게 목적물등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 낮은 수준으로 하도급대금을 결정(이하 “부당한 하도급대금의 결정”이라 한다.)하거나 하도급받도록 강요하여서는 아니된다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 원사업자의 행위는 부당한 하도급대금의 결정으로 본다. 1. ∼ 6. (생략) 7. 경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위 8. (생략) 2) 관련 법리 10 법 제4조 제1항은 원사업자가 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우 부당하게 목적물 등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 낮은 수준으로 하도급대금을 결정하거나 하도급 받도록 강요하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 제7호의 '경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위’에 해당하는 원사업자의 행위를 같은 조 제1항의 부당한 하도급대금의 결정으로 본다고 규정하고 있다. 11 따라서 법 제4조 제2항 제7호에 따른 부당한 하도급대금 결정행위가 성립하기 위해서는 원사업자가 ① 경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결하여야 하고, ② 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하여야 하며, ③ 이러한 행위에 정당한 사유가 없어야 한다. 12 이때 '정당한 사유’란 원사업자의 책임으로 돌릴 수 없는 사유 또는 수급사업자의 귀책사유 등 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 것을 정당화할 객관적ㆍ합리적 사유를 의미하는바, 원사업자가 이를 주장ㆍ증명하여야 하며 정당한 사유가 있는지는 공정한 하도급거래질서 확립의 관점에서 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 한다.<각주>5</각주>다. 피심인의 위 가. 행위의 위법여부 1) 경쟁입찰에 해당하는지 여부 13 피심인의 공사안전관리팀 최▽▽ 부장의 진술조서 및 피심인의 업무 매뉴얼인 '하도급업체 선정규정’에 따르면 피심인은 내부 협력업체 또는 발주처의 추천 업체 등을 대상으로 입찰 참여 업체를 선정한 후, 입찰참가 업체들을 모아 현장설명회를 진행하고 이들로부터 견적서를 제출받아 낙찰자를 결정하고 있는 바, 이는 전형적인 지명경쟁입찰에 해당<각주>6</각주>된다. 2) 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였는지 여부 14 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 피심인은 이 사건 공사의 입찰실시 결과, 입찰 참여업체들의 입찰금액이 자신이 책정한 실행예산을 초과하다는 이유로 입찰을 유찰시키고, 최저가로 입찰한 1순위 또는 1∼2순위 업체들과 개별적으로 추가 가격협상을 걸쳐 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였다. 3) 정당한 사유가 있는지 여부 15 피심인은 ① 최저 입찰가가 실행예산을 초과하면 유찰된다는 사실을 사전에 고지하였고, ② 실행예산은 1∼2개 협력업체로부터 가견적을 받은 뒤 이를 세부항목별로 분석하고 현실적인 타당성이 인정된 경우에 한해 실행예산으로 결정하는 등 객관적이고 합리적으로 산정하였으며, ③ 입찰후 추가적인 협의과정까지 실행예산액을 변경 없이 적용하였으며, ④ 수급사업자들이 자율적 의사에 의해 제출한 금액대로 하도급계약을 체결하여 강제성이 없으므로 피심인의 행위에는 정당한 사유가 존재한다고 주장한다. 16 살피건대, 피심인은 현장설명서 등에 실행예산 이하로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정한다는 사실을 기재하여 명확히 고지한 것이 아니라 단순히 이를 구두로만 고지하였고, 설혹 이러한 구두 고지를 사전 고지로 인정하더라도 그 자체로서 최저가 입찰금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정한 행위가 정당화 되는 것은 아니고, 최소한 낙찰의 기준이 되는 실행예산 금액이 객관적ㆍ합리적으로 산정되었을 것이 요구된다 할 것이다. 17 그러나, 이 사건의 경우 피심인은 ① 협력업체의 견적 중 가장 저렴한 업체의 금액을 기준으로 실행예산으로 선정하고 있는 점, ② 피심인의 공사안전관리팀 최▽▽ 부장은 '실행예산 산정 당시에는 실제 공사시 장비 조립, 인부 사정 등을 알 수 없어 실제 견적서 제출 시와는 차이가 발생한다’고 진술<각주>7</각주>하고 있어 피심인이 협력업체로부터 견적서를 제출받아 산정한 실행예산이 실제 입찰시의 내역을 제대로 반영하지 못하고 있는 것으로 보이는 점, ③ 피심인은 이 사건 공사 5건 중 3건<각주>8</각주>만 실행예산에 대한 근거자료를 제출하였을 뿐, 나머지 2건은 근거자료 자체를 제출하지 못하고 있으며, 근거자료를 제출한 3건도 이 사건 공사만을 위하여 산정한 실행예산이 아닌 피심인이 발주처로부터 도급 받은 전 공사에 대해 총괄적으로 산정한 1∼2페이지에 불과한 실행예산인 점<각주>9</각주>(소갑 제7호증) 등을 고려할 때 피심인의 실행예산은 객관적이고 합리적으로 산정되었다고 볼 수 없다.<각주>10</각주>18 또한, 피심인은 입찰 후 낙찰자 선정에 대한 이의나 분쟁이 발생할 경우 실행예산 가격을 확인할 수 있도록 실행예산을 공증 받거나 밀봉하여 미리 개찰장소에 두는 등의 조치를 취했어야 함에도 그와 같은 조치를 취하지 아니하였고<각주>11</각주>, 수급사업자의 귀책사유 또는 수급사업자가 자신의 이윤을 스스로 줄일만한 사정이 없음에도 불구하고 최저가로 입찰한 1순위 또는 1∼2순위 업체들과 수차례의 가격 협상을 통하여 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였으므로 피심인의 주장은 정당한 사유에 해당하지 아니한다. 4) 소결 19 피심인의 위 가.의 행위는 법 제4조 제2항 제7호에 해당되어 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 20 피심인의 위 2. 가.의 행위에 대하여 향후 동일 또는 유사한 위반행위가 반복될 우려가 있으므로 법 제25조 제1항의 규정에 따라 향후 재발방지명령을 부과하고, 수급사업자들의 피해를 구제하기 위하여 지급명령을 부과한다. 21 아울러, 피심인의 이 사건 위반행위는 부당한 하도급대금 결정행위로서 위반금액이 326,606천 원(부가가치세 제외)으로 상당하고, 관련 수급사업자가 5개사로 적지 않은 점 등을 고려할 때 법위반 행위가 중대하고 그 파급효과가 상당하므로 법 제25조의3 및 같은 법 시행령<각주>12</각주>제13조 및 [별표 2], '하도급법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)’를 적용하여 과징금을 부과한다.<각주>13</각주>나. 과징금 산정 1) 2016. 7. 25. 이전의 위반행위 관련 가) 기본 산정기준 (1) 산정방법 22 기본 산정기준은 법 제25조의3 및 법 시행령 제13조 제1항 관련 [별표 2] 과징금 부과기준(이하 '과징금 부과기준’이라 한다)에 따라 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 산정한다. (2) 하도급대금 및 위반금액의 산정 23 과징금 부과기준에 의하면 하도급대금은 해당 하도급거래의 계약금액으로, 위반금액은 법 위반 관련 미지급 금액<각주>14</각주>으로 규정하고 있는바, 이에 따른 피심인의 위반행위와 관련된 하도급대금 및 위반금액은 아래 <표 3> 해당란 기재와 같다. <표 3> 법위반 관련 하도급대금 및 위반금액 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693411" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>15</각주><각주>16</각주>(3) 기본 산정기준 24 과징금 부과기준에 따라 산정된 점수를 기준으로 과징금 부과율을 정하고, 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 기본 산정기준을 구하면 아래 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 기본 산정기준 산정내역 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693413" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>17</각주>나) 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정 25 피심인은 과거 3년간 법위반 전력이 4회이고, 벌점 누산 점수가 3점이므로 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나. (4) (나)의 규정에 따라 기본 산정기준에서 40%를 가중<각주>18</각주>하여 산정한 후, 같은 고시 Ⅳ. 2. 마. (2)의 규정<각주>19</각주>에 따라 위반금액의 5배를 적용하여 산정한 금액과 비교한 결과, 아래 <표 5> 기재와 같이 가중률을 적용하여 산정한 금액 2,306,794천 원이 위반금액의 5배인 1,558,030천 원을 초과하므로 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정 산정기준은 위반금액의 5배인 1,558,030천 원으로 한다. <표 5> 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정내역 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693415" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 다) 부과과징금의 결정 26 이 사건 법위반 금액의 비율이 1.89%로서 다소 경미한 점, 하도급계약 금액이 피심인의 도급금액 대비 약 1.46배에 달하고 실행예산 보다도 높아 피심인이 얻은 부당이득이 거의 없다고 볼 수 있는 점<각주>20</각주>, 조정 산정기준이 법 위반 방지 또는 제재 목적에 비하여 현저히 과중하다고 인정되는 점 등을 고려하여 조정 산정기준의 50%를 감경한 후, 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다.의 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버린 779,000천 원을 부과과징금으로 결정한다. 2) 2016. 7. 25 이후의 위반행위 관련 가) 기본 산정기준 (1) 산정방법 27 기본 산정금액은 과징금 부과기준에 따라 하도급대금의 2배에 위반금액의 비율을 곱한 후, 위반행위의 중대성 정도별로 정하는 부과기준율을 곱하여 산정한다. (2) 하도급대금 및 위반금액의 산정 28 과징금 고시에 의하면 하도급대금은 해당 하도급거래의 계약금액으로, 부당한 하도급대금 결정행위에서의 위반금액은 부당하게 낮은 수준으로 결정된 하도급대금과 일반적으로 지급되는 대가와의 차액으로 규정하고 있는바, 이에 따른 피심인의 위반행위와 관련된 하도급대금 및 위반금액은 아래 <표 6> 해당란 기재와 같다. <표 6> 법위반 관련 하도급대금 및 위반금액 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693417" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (3) 기본 산정기준 29 피심인의 행위는 부당한 하도급대금 결정행위로서 위반행위로 인해 피해를 입은 수급사업자의 경영상황에 일정 부분 영향을 미쳤을 것이므로 '중대한 위반행위’에 해당하여 부과기준율을 55%로 정하고, 아래 <표 7> 기재와 같이 하도급대금의 2배에 위반금액의 비율을 곱한 후, 그 금액에 부과기준율 55%를 곱하면 기본 산정기준은 16,401천 원이 된다. <표 7> 기본 산정기준 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693419" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 1차 조정 30 피심인은 과거 3년간 법위반 전력이 4회이고, 벌점 누산 점수가 3점이므로 과징금 고시 Ⅳ. 2. 가. (1) (가)의 규정에 따라 기본 산정기준에서 20%를 가중<각주>21</각주>하면 위반행위의 횟수에 의한 1차 조정기준은 19,681천 원이다.<각주>22</각주>다) 2차 조정 31 2차 조정사유가 없으므로 1차 조정기준 19,681천 원을 2차 조정기준으로 한다. 라) 부과과징금 결정 32 2차 조정기준이 피심인의 현실적 부담능력, 시장에 미치는 효과 등에 비하여 과중하다고 볼만한 사유가 없으므로 2차 조정기준 19,681천 원에서 과징금 고시 Ⅳ. 4. 라.<각주>23</각주>의 규정에 따라 백만 원 단위 미만의 금액을 버린 19,000천 원을 부과과징금으로 결정한다. 3) 소결 33 피심인의 2016. 7. 25. 이전의 위반행위에 대한 과징금 779백만 원과 2016. 7. 25. 이후의 위반행위에 대한 과징금 19백만 원을 합산한 총 798백만 원을 피심인에 대한 부과과징금으로 한다. 4. 결론 34 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제4조 제2항 제7호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제25조 제1항을, 과징금 부과에 대하여는 법 제25조의3 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.