기업집단「대방건설」소속 계열회사들의 부당지원행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1) 피심인들의 지위 1 피심인 대방건설 주식회사, 대방산업개발 주식회사, 엘리움 주식회사, 엘리움개발 주식회사, 엘리움주택 주식회사, 디아이개발 주식회사, 디아이건설 주식회사<각주>1</각주>등 7개사는 아래 <표 1> 기재의 사업을 영위하는 자로, '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’<각주>2</각주>제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653927" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 2 이 사건 관련 피심인들의 지위를 검토하면 아래와 같다. 3 이 사건 전매는 6건<각주>3</각주>으로서 대방건설 및 2개사(대방주택, 디엠시티동탄)와 대방산업개발 및 그 자회사(엘리움, 엘이움개발, 엘리움주택, 디아이개발, 디아이건설) 사이에 이루어졌다. 4 전매자(매도인)로는 대방건설, 대방건설의 100% 자회사인 대방주택 및 디엠시티동탄이 있다. 그러나 대방건설이 이 사건 전매를 포함하여 기업집단「대방건설」의 공공택지 사업과 관련된 모든 의사결정을 하고 있는 점, 대방건설 대표이사 구ㅇㅇ는 대방건설의 100% 자회사들이 낙찰받은 공공택지를 대방산업개발에 전매할지 여부를 모회사인 대방건설이 결정한다고 진술<각주>4</각주>하고 있는 점, 대방주택 및 디엠시티동탄에 전매 의사결정 관련 인원 및 부서 자체가 존재하지 않은 점 등을 종합 고려하면 대방주택 및 디엠시티동탄은 단순한 전매 대상 택지의 명의자일뿐 실질적인 의사결정의 주체로 보기 어렵다. 따라서 이 사건 전매에서 대방주택 및 디엠시티동탄의 책임은 실질적 행위자인 모회사인 대방건설이 지는 것이 타당하므로 대방건설만을 지원주체로 본다. 5 한편, 대방산업개발, 엘리움, 엘리움개발, 엘리움주택, 디아이개발 및 디아이건설은 이 사건 전매를 통해 해당 지원를 받은 자이므로 지원객체로서 각 행위의 책임을 진다. 2) 피심인들의 일반현황 가) 기업집단「대방건설」 6 기업집단「대방건설」(이하 '대방그룹’이라 한다)의 동일인은 구ㅇㅇ이며, 2021. 5. 1. 처음으로 공시대상기업집단으로 지정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653989" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 기업집단포털 7 2024년 공시대상 기업집단 지정일 기준 대방그룹의 지배구조는 아래 <표 3>과 같이 동일인의 아들 구ㅇㅇ가 지배하는 대방건설과 동일인의 딸 구ㅇㅇ이 지배하는 대방산업개발을 중심으로 형성되어 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654011" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 공정거래위원회 2024년 기업집단별 소유지분도 8 이와 같은 구조는 향후 계열분리(친족분리)가 추진될 수 있는 구조이다. 실제 대방건설은 국토교통부의 벌떼입찰 근절 대책의 일환인 1사 1필지 제도<각주>5</각주>의 적용을 받지 않기 위한 조건으로 대방산업개발의 계열분리를 검토<각주>6</각주>한 바 있다. 9 대방그룹의 한 축인 대방건설은 대방그룹의 대표회사로서 대방그룹에서 가장 규모가 큰 회사(2023년말 기준 자산총액 약 2.50조 원)이다. 대방건설 대표이사 구ㅇㅇ는 동일인 2세(아들)로서 대방건설의 지분 71%를 보유하고 있다. 대방건설은 대부분 완전자회사 형태<각주>7</각주>로 25개의 계열회사를 보유하며 사실상 이들의 지주회사 역할을 하고 있다. 10 또 다른 한 축인 대방산업개발은 대방그룹에서 두 번째로 규모가 큰 회사(자산총액 약 0.65조 원)로서 동일인 2세(딸)가 50.01%의 지분을 소유하고 있으며, 대부분 완전자회사 형태<각주>8</각주>로 11개의 계열회사를 보유하고 있다. <표 4> 대방건설 및 대방산업개발 일반현황 (기준: 2024년 지정일) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654033" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 금융감독원 전자공시시스템 나) 지원주체(대방건설) 11 대방건설은 1991. 3. 15. 설립되어 현재까지 주거용 건물 건설업을 영위하고 있다. 대방건설은 대방그룹의 대표회사로서 2024년 기준 시공능력평가 23위<각주>9</각주>로 건설시장의 유력한 사업자 중 하나이다. 2010년 시점부터 현재까지 특수관계인의 대방건설 지분율 변동현황 및 최근 5개년 재무현황은 아래 <표 5>, <표 6> 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654055" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 소갑 제 1-10호 증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654077" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-12호증 및 금융감독원 전자공시시스템 다) 지원객체 (1) 대방산업개발 12 대방산업개발은 2002. 7. 25.에 설립되어 현재까지 주거용 건물 건설업을 영위<각주>10</각주>하고 있다. 대방그룹은 대방건설 이외에 또 다른 건설회사를 설립하여 각각 전문화하여 경쟁력을 강화할 목적으로 대방산업개발을 설립하였다. 13 현재 대방건설이 주로 주택개발사업에 집중하고 있는 반면, 대방산업개발은 상업시설(오피스텔, 상가)에 비중을 두고 사업을 시행하고 있다. 2002년 설립 시점부터 현재까지 특수관계인의 대방산업개발 지분율 변동현황 및 최근 5개년 재무현황은 아래 <표 7>, <표 8> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654099" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-11호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654101" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-13호증 및 금융감독원 전자공시시스템 (2) 엘리움 14 엘리움은 2016. 4. 11. 설립되어 현재까지 부동산 개발 및 공급업을 영위<각주>11</각주>하고 있으며 모회사인 대방산업개발이 주식의 100%를 보유하고 있다. 엘리움의 최근 5개년 재무현황은 아래 <표 9> 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654103" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 소갑 제 1-13호증 및 금융감독원 전자공시시스템 (3) 엘리움개발 15 엘리움개발은 2016. 4. 11. 설립되어 현재까지 부동산 개발 및 공급업을 영위<각주>12</각주>하고 있으며 모회사인 대방산업개발이 주식의 100%를 보유하고 있다. 엘리움개발의 최근 5개년 재무 현황은 아래 <표 10> 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653929" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 소갑 제 1-13호증 및 금융감독원 전자공시시스템 (4) 엘리움주택 16 엘리움주택은 2016. 5. 3. 설립되어 현재까지 부동산 개발 및 공급업을 영위<각주>13</각주>하고 있으며 모회사인 대방산업개발이 주식의 100%를 보유하고 있다. 엘리움주택의 최근 5개년 재무 현황은 아래 <표 11> 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653931" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 소갑 제 1-13호증 및 금융감독원 전자공시시스템 (5) 디아이개발 17 디아이개발은 2016. 6. 17. 설립되어 현재까지 부동산 개발 및 공급업을 영위<각주>14</각주>하고 있으며 모회사인 대방산업개발이 주식의 100%를 보유하고 있다. 디아이개발의 최근 5개년 재무 현황은 아래 <표 12> 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653933" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 소갑 제 1-13호증 및 금융감독원 전자공시시스템 (6) 디아이건설 18 디아이건설은 2016. 7. 13. 설립되어 현재까지 부동산 개발 및 공급업을 영위<각주>15</각주>하고 있으며 모회사인 대방산업개발이 주식의 100%를 보유하고 있다. 디아이개발의 최근 5개년 재무 현황은 아래 <표 13> 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653935" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 소갑 제 1-13호증 및 금융감독원 전자공시시스템 나. 시장현황 1) 주택개발사업 19 주택개발사업이란 공동주택의 용지구입, 상품기획, 설계, 시공, 마케팅, 분양, 입주, 정산, 사후관리를 총괄하는 사업을 말한다. 주택개발사업은 개발 주체에 따라 공공이 사업주체인 공공개발과 민간이 사업주체인 민간개발로 구분되고, 사업형태에 따라 분양형과 임대형으로 분류할 수 있다. 분양형은 착공 시점에 분양이 이루어지고 준공 시점에 사업 정산이 이루어지는 방식을 말하며, 아파트, 오피스텔, 주상복합, 상가 등이 이에 해당한다. 임대형은 건축물 준공 후 시설을 운영하면서 임대료를 받는 방식을 말하며, 임대형 오피스텔, 임대아파트 등이 여기에 해당한다. 20 또한, 주택개발사업은 사업주체의 역할에 따라 자체사업, 지주공동사업, 위탁사업으로 구분된다. 자체사업은 건설회사가 토지소유자로부터 개발사업에 필요한 토지를 전부 매입하여 시행, 시공을 모두 담당하는 방식이다. 자체사업으로 진행하더라도 설계, 감리, 컨설팅, 분양마케팅 등 일부 업무는 외부에 위탁할 수 있다. 자체사업은 단순히 시공사로만 참여하는 경우와 비교할 때 개발사업에 따른 막대한 시행이익을 독점할 수 있어 기대이익이 큰 반면, 그에 따른 위험도 크다. 21 지주공동사업은 토지소유자가 개발사업자 또는 건설회사와 역할을 분담하고 그에 따른 사업이익과 사업위험도 분담하는 방식이다. 위탁사업은 시행사가 개발사업의 경험과 능력이 부족할 때 주로 활용하는 방식으로, 위탁 형태에 따라 단순 위탁과 부동산 신탁으로 구분된다. 단순 위탁은 모든 행위가 시행사 이름으로 이루어지고 위탁을 받은 자가 업무를 대신 처리하는 방식으로 이루어지는 반면, 부동산 신탁은 형식상 부동산 신탁회사가 사업의 주체가 되지만 실질적으로는 토지소유자를 대행하여 개발사업을 수행하는 방식이므로 시행이익은 토지소유자에게 귀속되고, 부동산 신탁회사는 시행대행 업무에 대한 대가로 일정한 수수료를 수취하는 구조이다. 대부분의 위탁사업은 부동산 신탁의 형태로 이루어진다. 2) 공공택지 개발사업 가) 공공택지 개념 22 공공택지는 정부ㆍ공공기관에서 일반인의 사유지를 매입하거나 국공유지를 통해 조성하고 공급하는 택지로서, 국민주택건설, 대지조성, 혁신도시개발 등과 같은 공공사업을 목적으로 주택을 건설하기 위한 용지이다. 공공택지에는 국민주택(공공분양)과 민영주택(민간분양)이 건축될 수 있다. 공공택지 조성대상 토지는 토지보상법의 적용을 받아 취득되는데, 조성된 공공택지의 공급 방법ㆍ절차는 근거 법률에서 정한 사업목적이나 성격에 따라 다르다. 23 공공택지의 용도는 택지개발촉진법 등 관련 법령에 따라 미리 정해져 있기 때문에 주택개발사업용 공공택지 분양이 공고되면 사업자도 주택개발사업 추진을 전제로 입찰에 참여한다. 공공택지 낙찰자는 향후 택지를 독점적으로 취득할 수 있는 권리와 함계 시행사업의 기회를 얻게 되고, 택지를 전매하는 경우 그 매수자도 그 권리와 사업기회를 획득한다. 나) 공공택지 공급방법 24 공공택지의 공급은 택지개발촉진법 시행령<각주>16</각주>에 따라 시행자가 미리 정한 가격으로 추첨을 통하여 분양 또는 임대함이 원칙이다. 공공택지 거래에 통상의 경쟁입찰방식을 도입할 경우, 자본력이 우수한 업체들이 낙찰가격을 높여 공공택지를 싹쓸이할 우려가 있고 공공택지에서 공급되는 주택의 분양가도 상승할 수 있기 때문이다. 25 다만, 상가용지 등 정책적으로 특별히 저렴하게 공급할 필요가 없다거나 시장경제원리에 따라 공급하는 것이 바람직한 토지, 혹은 저렴하게 공급하는 것이 오히려 특혜의 소지가 있는 토지 등은 택지개발촉진법에 따라 경쟁입찰의 방법으로 공급하도록 허용하고 있다. 26 아울러, 택지의 특성상 국가, 지방자치단체, 공공기관 등 특정 대상에게 공급하여야 할 필요가 있거나 택지개발사업의 원활한 수행을 위하여 필요한 경우에는 예외적으로 수의계약의 방법으로 택지를 공급할 수 있다. 특히, 택지를 추첨 분양 또는 경쟁입찰의 방법으로 공급 공고를 하였음에도 신청이 없는 때에도 선착순 수의계약의 방법을 활용할 수 있다. 다) 공공택지 공급 절차 27 일반적으로 공공택지 공급 절차는 ① 공급계획 수립/승인, ② 공급방침 결정, ③ 가격사정, ④ 공급 공고, ⑤ 신청접수, ⑥ 추첨/입찰 실시, ⑦ 공급계약 체결, ⑧ 대금수납, 사용승낙/소유권이전 순으로 진행된다. 각 세부내용은 아래 <표 14> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653937" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 28 이하에서는 대표적인 공공택지 취급기관인 한국토지주택공사(이하 'LH공사’라고도 한다)의 사례를 통하여 위 표의 “④ 공급공고” 단계 이후의 절차를 살펴보기로 한다. 29 조성용지의 공급은 대상자 모집공고를 통한 공개를 원칙으로 한다. 추첨을 통해 공급하는 경우 입찰참여자는 신청 대상 필지 공급가격의 5% 이하로 정해지는 금액을, 경쟁 입찰을 통해 공급하는 경우 신청 대상 필지 예정가격의 5% 이상으로 정해지는 금액을 각각 입찰신청금으로 납부하여야 한다. 수의계약에도 필요하다고 인정되는 때에는 신청금 납부가 요구될 수 있다. 30 추첨으로 용지를 공급하는 경우 그 추첨은 공개 및 전산처리에 의한 실시가 원칙이다. 공급공고 결과 경합이 없는 경우에는 추첨 없이 해당 신청자를 공급대상자로 결정하기도 한다. 31 낙찰자가 결정되면 당초 정한 공급 대상 용지의 가격으로 계약을 체결한다. 공급계약을 위한 계약서 작성 시에는 목적 용지의 표시, 용지의 지정용도, 매매대금 및 계약보증금, 대금 수납 방법, 지정용도 사용 의무, 계약해제 사유, 그 밖에 필요한 사항을 계약서에 기재하여야 한다. 32 원칙적으로 당첨일 또는 낙찰일로부터 15일 이내에 계약을 체결하여야 하며, 당첨자 또는 낙찰자가 계약체결 기간 내에 계약을 체결하지 않으면 그 매입신청을 취소한 것으로 간주하여, 해당 당첨자 또는 낙찰자는 기 납입한 입찰신청금을 반환받지 못한다. 33 공공택지의 매수인은 매매대금(할부이자, 지연손해금 포함)을 완납하여야만 토지소유권을 취득하고 사업을 진행할 수 있다. 공공택지의 매매대금은 통상 수백억 원에서 수천억 원에 달하므로 대부분 수개월에서 수년에 걸쳐 분할납부 된다. 3) 공공택지 전매의 의미 및 전매 제한 제도 가) 공공택지 전매의 의미 34 전매란 토지의 명의변경, 매매 또는 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 말한다. 35 공공택지를 전매하기 위해서는, 먼저 매도인(양도인)과 매수인(양수인)이 부동산매매계약을 체결하고 관할 지자체의 검인(토지거래허가구역에 해당하는 경우는 허가 필요)을 받아야 한다. 이후 토지공급자의 승인을 얻어 매도인, 매수인, 토지공급자 3자 간 권리의무 승계 계약을 체결하고 이를 관할세무서 등에 신고하면, 전매 절차가 마무리된다. 이 사건 공공택지 전매 거래도 토지를 목적물로 하는 '부동산 매매계약’과 기존 매매계약상의 권리의무를 승계하는 '권리의무 승계계약’을 통해 이루어졌다. 36 공공택지 전매 거래는 일반적인 토지 매매 거래와 비교할 때 다음과 같은 큰 차이점이 있다. 37 첫째, 공공택지 전매를 통한 개발사업은 공공성이 고려되어야 하는 거래이다.<각주>17</각주>공공택지는 향후 개발사업을 진행하여 적정 가격에 주택을 공급할 목적으로 조성되는 택지이다. 초기 한국토지주택공사, 서울주택도시공사(이하 'SH공사’라고도 한다) 등 관련 공공택지 보유 기관들이 공공주택 개발을 위한 토지를 특정 법인에 판매함에 있어 높은 가격으로 팔 수 있는 경쟁 입찰이 아닌 추첨제를 선택하여 가급적 낮은 가격에 공급하려고 한 것도 이 '공공성’에 그 이유가 있다. 38 둘째, 공공택지는 전매가 가능한 경우에도 관련 법령에 따라 공급받은 가격 이상으로의 전매는 금지되기 때문에 공공택지를 취득한 회사는 그 공공택지 매매 자체에서 이득을 기대하지는 않는다. 39 셋째, 공공택지의 용도는 '주택건설’로 정해져 있어 관련 법령에 따라 다른 용도로 사용하는 것이 금지된다.<각주>18</각주>택지개발촉진법에 따르면 '택지’란 동 법에 따라 공급되는 주택건설 용지, 공공시설 용지를 말하며, '택지 개발사업’이란 일단(一團)의 토지를 활용하여 주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 사업을 말한다.<각주>19</각주>40 공공택지 공급자(국가ㆍ지자체ㆍ공사 등)는 사전에 미리 택지 개발사업의 실시계획을 작성하여야 한다.<각주>20</각주>실시계획에는 주택(단독주택, 공동주택으로 구분한다)을 건축하기 위한 용지 및 근린생활시설을 건축하기 위한 용지에 관한 계획, 건축물의 용도 제한, 건축물의 건폐율, 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도, 건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채, 건축선에 관한 계획 등이 포함된다. 즉, 공공택지는 공급될 때부터 실시계획에 따라 주택을 건설하도록 세부적인 사항까지 정해져 있다. 41 넷째, 이처럼 택지 용도가 고정되어 있기에 입찰 참가 사업자는 향후 주택건설 사업 수행을 전제로 택지를 취득한다. 사업자가 공공택지를 취득하는 목적은 토지 그 자체라기보다는 해당 토지의 사업권을 확보하여 주택 개발사업을 추진하여 이익을 얻는 것이다. 이처럼 공공택지는 단순한 토지가 아니라 주택개발사업권이 결부된 자산이다. 42 즉, 사업자가 공공택지를 취득하며 기대하는 것은 용지 매입, 상품기획, 설계, 시공, 마케팅, 분양, 입주, 정산, 사후관리까지 수년에 걸쳐 진행되는 주택 개발사업으로 발생할 시행이익이라는 관점에서 공공택지 전매는 단순히 토지의 명의를 이전하는 것이 아니라, 해당 택지를 독점적ㆍ배타적으로 개발하여 미래의 시행(분양)매출 및 시행이익을 창출할 수 있는 사업권을 함께 이전하는 거래이다. 나) 전매제한 제도 43 공공택지의 전매는 전매차익을 노리고 공공택지를 공급받는 투기행위를 방지하고자 제도적으로 제한되는데 그 구체적인 내용은 아래 <표 15> 기재와 같이 시기별로 차이가 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653979" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 44 2008년 이후의 전매제한 제도를 구체적으로 살펴보면, 2008. 11. 26. 택지개발촉진법 시행령 개정<각주>21</각주>에 따라 제1종 지구단위 계획에서 공동주택을 건설하기로 계획된 용지를 공급받은 자는 공급받은 가격 이하로 전매하는 것이 허용되었다. 이는 당시 건설경기의 부진으로 인한 건설업체의 자금난을 완화하고 유동성을 보완하기 위함이었다. 45 하지만 이후 2010년대 중반 건설경기가 되살아나고, 중견 건설사들의 편법적인 '벌떼입찰’로 전매제도를 악용하는 문제가 계속 발생 되자, 2015. 8. 11. 택지개발촉진법 시행령이 개정<각주>22</각주>되어 추첨방식으로 공급하는 공동주택용지는 잔금을 완납하거나 2년이 지나기 전에는 전매할 수 없도록 하였다. 46 그러나, 공급계약일로부터 2년이 경과(또는 2년 이내라도 잔금을 완납)한 경우에는 전매 사유를 불문하고 공급가격 이하 전매가 가능하여 계열회사 간 전매 수단으로 이용되거나, 자금조달 지원 방안으로 공동주택용지를 공급받은 자가 PFV<각주>23</각주>의 최대 주주인 경우에만 해당 PFV에 대한 전매를 허용하였으나 다른 기업집단의 계열회사들이 타 주주 지분율을 최대 주주 지분율 이상으로 확보하여 PFV를 사실상 지배하는 등 전매제한 특례규정의 악용 사례가 지적되어 왔다. 47 이에 2020년 7월 국토교통부는 부도 등 법령에 명시된 합리적 사유가 있는 경우 외에 공급계약 이후 2년 경과 후에도 공급가격 이하 전매 행위를 금지하였으며 택지 수분양자가 PFV의 과반지분을 확보한 경우에만 해당 PFV로의 전매를 허용함으로써 PFV 전매 허용 요건도 강화하였다. 48 이후에도 국토교통부는 경쟁방식 확대 등 택지공급 방식 개선(2021. 4.), 실적 중심의 입찰 참가 자격 강화(2021. 10.) 등 제도개선을 지속 해왔으나 '벌떼입찰’의 관행이 근절되지 않아 이를 원천 차단하기 위하여 2022년 10월 공공택지 추첨에 참여 가능한 모기업과 계열회사의 개수를 1필지에 1개사로 제한하는 '1사 1필지 제도<각주>24</각주>’를 시행하였다. 4) 공공택지 시장 규모 49 국토교통부의 자료<각주>25</각주>에 따르면 2014년부터 2023년까지 공급된 국내 공공택지 규모는 총 84,427천m2이다. 그 중 49,962천m2는 한국토지주택공사가, 34,465천m2는 지방자치단체가 공급하였다. 같은 기간에 대해 지역별로 살펴보면 수도권에는 전체 공급택지의 절반이 넘는 총 41,168천m2 규모의 공공택지가 공급되었고, 지방에는 43,260천m2가 공급되었다. 다. 대방그룹의 특징 1) 지원주체인 대방건설로 의사결정 구조 일원화 50 대방그룹 소속 계열회사들은 각각 독립적인 주체로서 업무를 처리하고 의사결정을 한다기보다 주력 회사인 대방건설의 결정에 따르는 방식으로 업무를 수행하고 있다. 대방건설은 사업 위험 및 자금조달 부담의 분산, 부채 조달 능력의 확대 등을 고려하여 2013년경부터 여러 시행사를 자회사로 두면서 대방건설의 직원들이 계열회사들의 관련 업무를 수행하고 사실상 하나의 회사처럼 사업상 의사결정을 해왔다. 51 이러한 사실은 2016년 ㅇㅇ청(△△지방) ㅇㅇ조사 결과를 통해서도 확인된다. ㅇㅇ청 ㅇㅇ조사 이전, 대방건설의 직원들은 기업집단 「대방건설」 전 계열회사 업무를 모두 수행해 왔고, 이들에 대한 ㅇㅇ비 역시 대방건설이 모두 집행하고 회계상 자기의 비용으로 처리해 왔다.<각주>26</각주>52 이에 대해 아래 <표 16> 기재와 같이, ㅇㅇ청은 ㅇㅇㅇ법 제26조에 의거, 대방건설이 자신의 업무와 관련된 부분을 초과하는 부분까지 비용으로 처리하는 것은 △△△△△ 대상이라고 보고 ㅇㅇㅇ를 ㅇㅇ하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653981" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-7호증 53 즉, 대방건설 이외의 계열회사의 경우 독자적인 의사결정 및 업무추진을 위한 인력 자체가 존재하지 않은 상태에서 대방건설이 그룹 전체의 업무를 도맡아서 처리해 왔던 것이다. ㅇㅇ청 ㅇㅇ조사를 기점으로 대방건설은 아래 <표 17> 기재와 같이 ㅇㅇ비를 포함한 그룹 전체의 공통 경비를 계열회사의 매출에 비례하여 안분하고 있다. 즉 ㅇㅇ비의 경우 각 계열회사가 그룹 전체 매출액에서 자신의 매출액 해당 비율만큼을 대방건설에게 지급하는 방식으로 비용을 나누어 처리하고 있다.<각주>27</각주><표 삽입을 위한 여백> <표 17> 대방건설 공동경비 안분 관련 내부 품의서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653983" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-8호증 54 대방그룹 각 계열회사의 종업원 수를 살펴 보아도 이러한 점을 확인할 수 있다. 2024년 5월 대방건설의 기업집단 현황공시에 따르면 기업집단 「대방건설」 소속 계열회사(42개)의 종업원 수는 총 0,000명인데, 이 중 대방건설(000명)과 대방산업개발(000명)을 제외한 나머지 40개 계열회사의 경우 일부 회사<각주>28</각주>를 제외하면 대부분 종업원 수가 0∼0명 수준이다. 즉 대방건설과 2019년경 대방건설로부터 법인 분리를 추진한 대방산업개발<각주>29</각주>을 제외한 나머지 계열회사들은 독자적인 회사운영 또는 주요업무에 대한 의사결정을 할 수 있는 조직체계 자체를 갖추고 있다고 보기 어렵다. 55 주목할 점은 2019년경 대방산업개발이 대방건설로부터 법인 분리를 추진하며 독자적인 조직을 갖추게 되었으나, 그룹 전체 업무 중에서 가장 핵심적인 업무라 할 수 있는 택지 업무와 관련하여 택지 입찰 참여 여부, 낙찰받은 택지에 대한 사업성 검토 및 전매 여부ㆍ시기 등 택지의 공고부터 분양이 끝날 때까지 택지 사업 전 과정에 걸친 의사결정 구조 및 권한은 여전히 대방건설로 일원화되어 있다는 점이다. 대방산업개발은 현재 종업원 수 000명 이상의 조직체계를 갖추고 있음에도 불구하고, 공공택지를 포함한 택지 관련 업무를 담당하는 사람은 실무자(직책: 주임) 0명에 불과하다. 2) 지원객체인 2세 회사 대방산업개발 계열의 급속한 성장 56 대방그룹 전체에서 대방건설(1991년 설립) 및 그 자회사, 대방산업개발(2002년 설립) 및 그 자회사들이 차지하는 비중을 비교해 보면, 2024. 5. 1. 지정 기준으로 대방건설 계열의 비중이 80.47%, 대방산업개발 계열의 비중이 19.42%로 대방산업개발 보다 10년 이상 먼저 설립된 기업집단 주력 회사인 대방건설 계열의 비중이 훨씬 큰 것을 알 수 있다. 다만 아래 <표 18>과 같이 최근 들어서는 대방산업개발 계열이 더 큰 성장세를 보이며 대방그룹 전체에서 차지하는 비중을 늘려 나가는 추세이다. <표 18> 대방산업 계열 및 대방산업개발 계열의 자산총액 비중 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653985" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>30</각주>57 또한, 2019년경 대방산업개발은 대방건설로부터 조직ㆍ인원을 분리하여 ㅇㅇㅇㅇ실, △△실, ㅇㅇ부, △△부 등 독자적인 조직을 갖추게 되었고, 2024년 지정일 기준 000명의 직원을 보유할 정도로 성장하였다. 그러나, 앞서 살펴본 바와 같이 공공택지 관련 업무는 여전히 대방건설로 일원화 되어 있다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 기초사실 가) 기업집단「대방건설」시행사업 절차 58 기업집단「대방건설」의 시행사업 절차는 토지 공급공고 확인 및 사업성 검토부터 시작된다. 대방건설 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 내 △△팀과 ㅇㅇㅇㅇ1부 ㅇㅇㅇㅇ1팀(△△△△팀)은 토지 매각 및 공급공고를 확인하여 공공택지에 대한 정보를 수집하고 공급대상토지, 공급일정 및 장소, 신청자격, 대금납부 기간 및 방법, 기타 특이사항 등을 검토한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653987" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-2호증 59 ㅇㅇㅇㅇ팀 및 ㅇㅇㅇㅇ실, △△팀, ㅇㅇ팀, △△팀, △△팀, ㅇㅇㅇㅇ팀, △△팀, △△팀 등 여러 유관부서는 공급공고가 올라온 택지에 대하여 사업성을 검토한다. 검토된 자료를 바탕으로 ㅇㅇ, ㅇㅇ, ㅇㅇ 및 ㅇㅇㅇㅇ부, △△팀, ㅇㅇ팀, △△팀이 참석하는 사업성 검토회의를 진행하여 입찰 참여 여부를 결정한다. 60 사업성 검토가 완료된 택지 중 입찰 참여 여부가 결정되면 관련 서류준비 등 업무를 수행하고 입찰신청 및 입찰보증금을 납부한다. 토지를 낙찰받을 경우 계약 및 대금 납부를 진행하고, 사업비 산출 및 감리자 모집, 토지 중도금 등 잔대금을 납부한다. 매매 관련 계약이 완료되면 입주자 분양 등 절차를 진행하게 되는데, 모델하우스 부지 선정 관련 절차를 거쳐 입주자모집공고 승인 및 주택분양보증서를 발급한다. <표 20> 대방건설 시행사업 절차 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653991" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-3호증 61 위와 같이 대방그룹의 대표회사인 대방건설은 전사적 역량을 투입하여 사업성분석을 하고, 사업성이 높은 택지를 선정하여 입찰이나 추첨에 참가하고 있다. 이는 아래 진술조서를 통해서도 알 수 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653993" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-1호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653995" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-2호증 62 더욱이, 대방건설은 사업성 분석 결과 우수한 택지라고 판단한 경우에는 자신이 직접 또는 계열회사를 다수 동원하여 입찰에 참여하는 방식으로 낙찰가능성을 높였다. 구체적으로 대방주택이 2014년에 낙찰받은 전남혁신도시 공동주택용지C3(이하 '전남혁신 1차’라 한다), 전남혁신도시 공동주택용지B16(이하 '전남혁신 2차’라 한다) 등 2개 택지는 공급 당시 추첨경쟁률이 281:1에 이르는 택지였으며 대방건설 및 9개 계열회사가 추첨에 참여하여 대방주택이 당첨되었다. 나) 공공택지 전매과정 63 대방건설 및 그 자회사들이 보유하고 있는 공공택지에 대한 전매 과정 역시 대방건설 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 소속 ㅇㅇㅇㅇ1팀에서 담당한다. 따라서 대방건설 이외의 계열회사가 낙찰받은 택지라 하더라도 전매 여부 및 전매 받을 회사 등에 대한 의사결정은 대방건설을 통해 이루어진다. 이는 아래의 대방건설 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 김△△의 진술을 통해서도 확인되며, 대방건설 대표이사 구ㅇㅇ는 대방건설 및 그 자회사의 전매 여부는 자신이 결정한다고 진술한 바 있다.<각주>31</각주><표 23> 대방건설 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 김△△ 진술조서(2024. 5. 8.) (발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653997" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-1호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151653999" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <표 24> 대방건설 대표 구ㅇㅇ 진술조서(2024. 7. 22.) (발췌) * 소갑 제2-2호증 64 구체적인 전매 과정 및 절차 역시 통일되어 있는데, 아래 <표 25>의 대방건설 ㅇㅇㅇㅇ1팀 업무절차서에 따르면, 택지 전매와 관련된 전체적인 과정은 크게 ①ㅇㅇㅇ → ② △△△△ → ③ ■■■■■ → ④ ▶■■■■→ ⑤ ◎◎◎◎◎ → ⑥ ◇◇◇◇순으로 이루어진다. <표 삽입을 위한 여백> <표 25> 대방건설 개발사업본부 전매사업 절차 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654001" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-4호증 65 전매 의사결정 과정에서 가장 중요하게 활용되는 자료는 대방건설 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ에서 각 공공택지별로 작성하는 “사업성, 분양성” 검토 자료(이하 '사업성 검토자료’라 한다)이다. 사업성 검토자료는 각 택지에 주택건설 및 분양이 완료될 경우 얻을 수 있는 예상 시행이익(사업성)과 분양에 소요되는 기간(분양성)에 대한 분석을 주요 내용으로 한다. 아래 <표 26>은 이 사건 전매 택지중 하나인 화성동탄2지구 일반상업용지 일상10(이하 '동탄’이라 한다) 택지에 대한 사업성 검토자료인데, 대방건설의 계열회사인 디엠시티동탄이 대방산업개발로 동 택지를 전매(전매일: △△△△. ◎. ■.)하기 직전인 ▲▲▲▲. ■. △△.에 작성한 자료이다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654003" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 소갑 제5-5-2호증 66 주목할 점은 지원주체인 대방건설 계열에서 지원객체인 대방산업개발 계열로 택지 전매가 이루어지기 전까지 사업성 검토는 오로지 대방건설을 통해서만 이루어진다는 점이다. 택지를 전매 받는 대방산업개발 계열 차원에서는 각 회사 입장에서 해당 택지를 전매 받을지 여부 및 전매 시기 등에 대한 검토가 전혀 이루어지지 않았고, 사업성을 검토한 것은 일부 택지를 전매 받은 이후 실시한 것이 전부이다.<각주>32</각주>2) 행위사실 가) 2세 회사에 집중된 전매 방향성 67 2세 회사인 대방산업개발 및 그 자회사에게 공공택지를 몰아주는 대방건설의 행위는 2014년 11월부터 2020년 3월까지 순차적으로 이루어졌다. 대방건설은 아래 <표 27>, <표 28>에서 보는 바와 같이 이 사건 위반기간 동안 자신의 인적ㆍ물적 역량을 동원하여 사업성이 좋다고 판단하여 수주한 공공택지 중 6건을 2세 회사인 대방산업개발 및 그 자회사들(엘리움, 엘리움개발, 엘이움주택, 디아이개발, 디아이건설)에게 전매하였다. 68 이 사건 6건의 전매의 경우 전매 받은 대상이 누구인지 여부에 따라 전매 이후 사업방식이 달랐고 이에 따라 특히 대방산업개발이 해당 사업에 관여하는 방식 및 정도 등에 차이가 있는 것으로 나타났는데, 이를 구분하면 아래와 같다. (1) 대방산업개발에 대한 전매(4건) : 대방산업개발 자체 시행ㆍ시공 사업 69 대방건설 및 대방건설의 계열회사 대방주택, 디엠시티동탄<각주>33</각주>은 자신들이 낙찰받은 4개의 공공택지를 대방산업개발에게 전매하였다. 대방산업개발은 전매 받은 택지 4건에 대하여 시행 및 시공업무를 모두 담당하였다. 아래의 <표 27> 기재와 같이 대방산업개발에 대한 첫 번쨰 전매는 △△△△. ■■. 00. 마곡도시개발지구 상업용지 B7-1,2(이하 '마곡 2차’라 한다)였으며 마지막 전매는 ■■■■. 00. △△. 동탄 택지였고, 관련 택지 총 4건의 전매금액은 총 ■,■■■억 원이다. <표 27> 대방건설이 대방산업개발에 전매한 공공택지 현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654005" alt="이유 27번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-2호증 (2) 대방산업개발 자회사에 대한 전매(2건) : 대방산업개발 시공 사업 70 대방건설 및 대방건설의 100% 자회사 대방주택은 자신이 낙찰받은 충남 내포신도시 공동주택용지RM9(이하 '내포 1차’라 한다), 충남 내포신도시 공동주택용지 RH5-1(이하 '내포 2차’라 한다) 등 2건을 대방산업개발의 자회사인 엘리움, 엘리움개발, 엘리움주택, 디아이개발, 디아이건설 등 5개사에 전매하였다. 아래의 <표 28> 기재와 같이 이들은 전매받은 택지를 각 3개 회사가 공동 시행하는 형태로 개발사업을 추진하였고 대방산업개발은 해당 사업에 시공사로 참여하였다. 관련 택지 총 2건의 전매금액은 총 약 000억 원이다. <표 28> 대방건설이 대방산업개발의 자회사에 전매한 공공택지 현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654007" alt="이유 28번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-2호증 나) 대방건설의 전매 계획 및 실행 71 이 사건 전매 행위는 동일인을 포함한 대방건설이 결정하고 실행하였다. 대방건설 내부자료에 따르면, 6건 전매 중 동탄 택지의 경우 동일인이 해당 택지 공급계약일 이전에 0000년 00월 명의변경 당사자인 매도인과 매수인을 사전에 결정하였다. 또한 내포 1, 2차 택지 역시 동일인 지시로 전매한 것으로 확인된다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654009" alt="이유 29번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-14호증 72 대방건설이 명의변경 당사자를 결정하였다는 사실은 아래 <표 30>의 기재와 같이 대방건설 ㅇㅇㅇㅇ팀이 작성한 회의록에서 확인된다. <표 30> 대방건설 프로젝트 회의록 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654013" alt="이유 30번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-23호증 73 대방그룹 각 계열회사의 경우 대방건설, 대방산업개발을 제외하고 40개 계열회사 평균 인원은 2024년 5월 기준으로 △명에 불과하여 독자적인 의사결정 및 업무추진 인력 자체가 없었고<각주>34</각주>, 대방건설이 그룹 주력회사로서 시행ㆍ시공 경험이 훨씬 풍부함에도 대방산업개발에게 전매하도록 사전에 계획하거나 아래 <표 31>, <표 32> 기재에서 알 수 있듯이 동일인의 지시로 전매를 결정하였다. <표 31> 대방건설 내부문서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654015" alt="이유 31번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-12호증 <표 32> 대방건설 내부문서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654017" alt="이유 32번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-20호증 74 한편, 대방건설은 아래 <표 33>에서 보는 바와 같이 대방산업개발의 경영성과 및 실적까지 관리하고 있었다. 이 자료에 따르면 대방건설은 대방산업개발의 매출액 등 경영실적을 관리하면서 대방산업개발이 보유한 택지가 부족하여 매출액 등의 하락이 예상되는 시기에 대방산업개발에 필요한 신규 프로젝트(개발사업)을 진행시킨 것으로 판단된다. ▲▲▲▲년, △△△△년 명의 변경된 마곡 2차, 전남혁신 1차 및 2차 택지 전매는 아래 <표 34>에서 보듯이 대방산업개발의 매출액이 급격히 하락한 시기에 이루어졌고,<각주>35</각주>내포 1차 및 2차, 동탄 택지 전매는 아래 <표 33>에서 보듯이 ▲▲▲▲년부터 대방산업개발의 보유 택지 부족으로 매출액, 시공능력 순위 하락 등이 예상된 시기에 이루어졌다.<각주>36</각주><표 33> 대방건설이 작성한 매출실적 및 예상보고 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654019" alt="이유 33번째 이미지" ></img> * 소갑 제5-3호증 <표 34> 대방산업개발 매출액 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654021" alt="이유 34번째 이미지" ></img> * 소갑 제5-3호증 다) 이 사건 6건 택지의 전매 결과 75 이 사건 6건의 택지 전매로 인하여 공공주택 시행 사업 기회를 얻은 지원객체 6개사는 전매 택지를 이용한 시행 및 시공 사업 결과 최대 △조 ■,■■■억 원의 매출과 ■,■■■억 원의 영업이익을 얻을 수 있었다. 지원객체들이 얻은 매출 및 이익은 전매금액인 ■,■■■억 원을 상회하는 결과이다. 76 구체적으로 대방산업개발은 자신이 직접 전매 받은 4건의 택지 개발사업에 시행사 및 시공사로 참여하고, 자신의 자회사가 전매 받은 2건의 택지 개발사업에 시공사로 참여하여 각각 총 △조 ■,■■■억 원의 시행(분양) 및 시공 매출, 총 ■,■■■0억 원의 시행 및 시공 이익을 거두었다. 대방산업개발의 자회사 엘리움 등 5개사는 자신들이 직접 전매받은 2건의 택지 개발사업에 시행사로 참여하여 총 ■,■■■억 원의 시행(분양)매출, 총 ◎◎억원의 시행(분양)이익을 거두었다. ① 대방산업개발에 대한 전매 : 대방산업개발 자체 시행ㆍ시공 사업 <표 35> 대방산업개발 자체 시행ㆍ시공 택지사업 결과<각주>37</각주>(단위: 백만 원)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654023" alt="이유 35번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-4호증 ② 대방산업개발 자회사에 대한 전매 : 대방산업개발 시공 사업 <표 36> 대방산업개발이 시공사로 참여한 택지사업 결과 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654025" alt="이유 36번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-4호증 3) 근거 77 위와 같은 사실은 대방건설 임직원 진술조서(소갑 제2-1호증 및 제2-2호증), 대방건설 조직도 및 업무 절차서(소갑 제3-1호증 내지 제3-9호증), 피심인 택지개발현황 및 사업성 검토자료(소갑 제4-1호증 내지 제4-7호증), 전매관련 결재문서 및 낙찰회의 회의록(소갑 제4-12호증 내지 제4-28호증), 대방건설 ㅇㅇㅇㅇ실 보고자료(소갑 제5-3호증), 피심인 측 자료제출 자료(소갑 제5-8호증 내지 제5-9호증), 행위사실 관련 기타 증거자료(소갑 제5-4-10호증 내지 제5-7호증, 제5-11호증 내지 5-21호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>38</각주>제23조 (불공정거래행위의 금지)① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 6. (생략) 7. 부당하게 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 가. 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금ㆍ대여금ㆍ인력ㆍ부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등을 제공하거나 상당히 유리한 조건으로 거래하는 행위 나. (생략) 8. (생략) ② 특수관계인 또는 회사는 다른 사업자로부터 제1항 제7호에 해당할 우려가 있음에도 불구하고 해당 지원을 받는 행위를 하여서는 아니 된다. ③ 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ④ ∼ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>39</각주>제36조(불공정거래행위의 지정)① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. ② (생략) [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조제1항 관련) 1. ∼ 9. (생략) 10. 부당한 지원행위 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제7호 각 목 외의 부분에 따른 부당하게 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위는 부당하게 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 과다한 경제상 이익을 제공함으로써 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위로 한다. 가. (생략) 나. 부당한 자산ㆍ상품 등 지원 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 부동산ㆍ유가증권ㆍ무체재산권 등 자산 또는 상품ㆍ용역을 상당히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 상당한 규모로 제공 또는 거래하는 행위 다. ∼ 라. (생략) 다. 위법성 성립요건 1) 지원주체에 대한 위법성 성립요건 78 법 제23조 제1항 제7호, 법 시행령 제36조 제1항 및 [별표1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제10호 나목에 따른 부당한 지원행위가 성립하기 위해서는 ① 지원주체가 지원객체인 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 부동산ㆍ유가증권ㆍ상품ㆍ용역ㆍ무체재산권 등의 자산ㆍ상품을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 상당한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공하여야 하고, ② 지원주체의 지원행위로 말미암아 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 공정한 거래를 저해할 우려가 인정되어야 한다.<각주>40</각주>가) 지원행위의 성립 79 거래의 조건에는 거래되는 상품 또는 역무의 품질, 내용, 규격, 거래수량, 거래횟수, 거래시기, 운송조건, 인도조건, 결제조건, 지불조건, 보증조건 등이 포함되고 그것이 자금, 자산, 인력 거래라고 하여 달리 볼 것은 아니며, 거래규모는 거래수량에 관한 사항으로서 거래조건에 포함된다고 할 수 있고 현실적인 관점에서 경우에 따라서는 유동성의 확보 자체가 긴요한 경우가 적지 않음에 비추어 상당한 규모로 유동성을 확보할 수 있다는 것 자체가 상당히 유리한 조건의 거래가 될 수 있으므로, '상당한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공’하는 것도 법 제23조 제1항 제7호 소정의 '상당히 유리한 조건의 거래’의 하나라고 볼 수 있을 것이지만, 상당한 규모로 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공한 것인지 여부는 지원성 거래규모 및 급부와 반대급부의 차이, 지원행위로 인한 경제상 이익, 지원기간, 지원횟수, 지원시기, 지원행위 당시 지원객체가 처한 경제적 상황 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단하여야 한다.<각주>41</각주>나) 부당성 80 지원주체의 지원행위로 말미암아 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부에 대한 판단은 지원주체와 지원객체와의 관계, 지원행위의 목적과 의도, 지원객체가 속한 시장의 구조와 특성, 지원성 거래규모와 지원행위로 인한 경제상 이익 및 지원기간, 지원행위로 인하여 지원객체가 속한 시장에서의 경쟁제한이나 경제력집중의 효과 등은 물론 중소기업 및 여타 경쟁사업자의 경쟁능력과 경쟁여건의 변화정도, 지원행위 전후의 지원객체의 시장점유율의 추이, 시장개방의 정도 등을 종합적으로 고려하여 당해 지원행위로 인하여 지원객체의 관련시장에서 경쟁이 저해되거나 경제력 집중이 야기되는 등으로 공정한 거래가 저해될 우려가 있는지 여부를 기준으로 판단하여야 한다.<각주>42</각주>81 지원의도는 지원행위를 하게 된 동기와 목적, 거래의 관행, 당시 지원객체의 상황, 지원행위의 경제상 효과와 귀속 등을 종합적으로 고려하여 지원주체의 주된 의도가 지원객체가 속한 관련 시장에서의 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 것이라고 판단되는 경우 인정되는 것이고, 이러한 지원의도는 여러 상황을 종합하여 객관적으로 추단할 수 있다.<각주>43</각주>82 지원행위가 부당성을 갖는지 유무는 오로지 공정한 거래질서라는 관점에서 평가되어야 한다. 공익적 목적, 소비자 이익, 사업경영상 또는 거래상의 필요성 내지 합리성 등도 공정한 거래질서와는 관계없는 것이 아닌 이상 부당성을 갖는지 유무를 판단함에 있어 고려되어야 하는 요인의 하나라고 할 것이나, 단순한 사업경영상의 필요 또는 거래상의 합리성 내지 필요성만으로는 부당지원행위의 성립요건으로서의 부당성 및 공정거래저해성이 부정되지 않는다.<각주>44</각주>2) 지원객체에 대한 위법성 성립요건 83 법 제23조 제2항의 부당한 지원을 받는 행위<각주>45</각주>에 해당하기 위해서는 법 제23조 제1항 제7호에 해당할 우려가 있음에도 불구하고, 지원객체가 부당하게 해당 지원을 받는 행위를 하여야 한다. 이 때 부당한 지원행위에 해당할 우려가 있음에도 지원받는 행위를 했는지 여부는 지원객체가 해당 거래행위가 부당한 지원행위에 해당할 수 있음을 인식하고 있었거나 인식할 수 있었는지 여부에 따라 판단하며, 이는 법 전문가가 아닌 일반인의 입장에서 과다한 경제상 이익을 제공받았다는 것을 인식할 수 있을 정도면 족하다.<각주>46</각주>라. 위법성 판단 1) 지원주체인 대방건설의 위법성 여부 가) 지원행위의 성립 여부 (1) 하나의 지원행위 84 이 사건 지원객체 6개사의 경우, 문제되는 전매 건이 1건 이상씩이다. 각 지원객체에 대한 이 사건 전매행위는 대방건설이 2세 회사를 지원하려는 동일한 목적하에 해당 지원객체에 경제상 이익을 제공하는 방식으로 이루어졌고, 전매행위의 경위와 기본 구조가 이 사건 위반기간 동안 동일하게 유지되었으므로, 각 지원객체에 대한 일련의 전매행위는 각각 하나의 지원행위에 해당한다. 85 하나의 지원행위 여부를 판단할 경우 행위 목적의 동일성, 행위의 계속성 여부를 고려하게 되는데 이 사건 공공택지 전매라는 지원행위의 방식과 유형, 동일인 2세가 최대주주인 대방산업개발을 지원한다는 목적과 동기가 동일하다. 대방산업개발의 경우 자신이 직접 전매 받지 않은 토지에 대하여도 시공사로 참여하였는바 지원객체 6개사 중 유일하게 이 사건 전매 모든 건과 직ㆍ간접적으로 관련된다. <표 37> 이 사건 부당지원행위 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654027" alt="이유 37번째 이미지" ></img> 86 한편, 대방산업개발의 경우 △△△△년, 0000년경 마곡 2차, 전남혁신 1차 및 2차 택지를 전매 받은 후 ▲▲▲▲년에 내포 1, 2차 택지를 전매 받았는데, 이는 대방산업개발 및 그 자회사들 중에서 대방산업개발만이 시공을 담당하는 구조상 물리적으로 동시 수행 가능한 개발사업의 수가 제한되고 주택 개발사업에는 통상 3년 이상의 시일이 소요된다는 점 등에 따른 결과이다. 즉 마곡 2차, 전남혁신 1차 및 2차 시공<각주>47</각주>이 이루어진 ▲▲▲▲년 하반기부터 0000년 기간 동안 추가적인 개발사업 여력이 제한적이었기 때문에 추가적인 전매가 이루어지지 않았던 것인바, 위 3건의 택지에 대한 시공이 종료된 △△△△년 0월경에 내포 1차 택지의 전매가 이루어진 것으로 연속되지 아니한 기간이 있다는 이유만으로 지원행위가 단절되었다고 보기는 어렵다. (2) 상당한 규모의 거래 87 다음의 사정을 종합적으로 고려할 때, 대방건설이 지원객체 6개사에 공공택지를 전매한 행위는 상당한 규모의 거래로 인정된다. 88 첫째, 지원주체는 0000년 △월부터 ▲▲▲▲년 00월까지 자신이 낙찰받은 총 전매금액 ■,■■■억 원에 달하는 공공택지 총 6건을 지원객체들에게 전매하였다. 전매는 일회성에 그친 것이 아니라 △년 △개월의 기간 동안 순차적으로 이루어졌으며, 전매금액은 평균 △△△억 원, 최대 ◎◎◎억 원으로 택지 전매 거래 규모만을 보아도 그 금액이 상당하다. 89 둘째, 공공택지 시행사업의 경우 통상 추첨 경쟁이 치열하여 시행사가 단 1건을 수주하기도 어렵고 1건이라도 수주하기만 하면 막대한 규모의 매출과 이익을 창출할 수 있는 바, 단 1건의 공공택지 전매라도 이는 상당한 규모에 해당한다.<각주>48</각주>90 공공택지 전매는 단순히 명의만 이전되는 것으로 끝나는 것이 아니라, 공공택지 개발 사업권 이전까지 수반되는 거래이다. 공공택지의 낙찰자는 향후 해당 택지를 독점적ㆍ배타적으로 확보하여 사업을 추진할 수 있는 지위를 가지며, 실질적으로 해당 택지를 개발할 수 있는 사업권을 확보하게 된다. 91 셋째, 이 사건 전매로 지원객체들의 공공택지 사업 진출 기반이 마련되었다. 이 사건 지원객체들은 공공택지 사업에 진출한 이후 현재까지 총 13건의 공공택지에 대한 개발사업을 수행하였다.<각주>49</각주>이 중 6건은 대방건설 등 지원주체로부터 전매 받은 이 사건 전매 택지이며, ◇건<각주>50</각주>은 지원객체들이 직접 낙찰받은 공공택지 등에 해당한다. 즉 지원객체들이 현재까지 수행한 공공택지 개발사업의 △△ 가까이가 지원주체로부터 전매 받은 공공택지에 대한 개발사업인 것이다. 92 먼저 대방산업개발의 경우 자신이 직접 또는 엘리움 등 5개 자회사들이 이 사건 6건의 공공택지 전매를 순차적으로 받으며 공공택지 사업에 본격적으로 진출하게 된다. 특히 2023년 말 기준으로는 분양매출의 ◎◎◎%가 공공택지 사업 시행에서 비롯된 것일 정도로, 이 사건 전매 이전에는 주로 민간택지 부분 개발사업에 주력했던 것과 달리 이 사건 전매 이후에는 공공택지 개발사업 위주로 회사의 사업모델 자체가 재편되었다. 93 엘리움 등 5개사의 경우에는 회사 설립 이후 이 사건 2건의 전매를 받기 전까지 시행실적 자체가 없었고, 현재도 전매받은 2건의 택지에 대한 개발사업 이외의 다른 시행업무를 수행한 적도 없는 바, 이 사건 전매가 공공택지 사업에 진출하게 된 결정적 계기였다는 것을 알 수 있다. 94 넷째, 이 사건 전매로부터 발생한 매출액(분양 매출액)이 지원객체의 매출액(분양 매출액)의 대부분 또는 전부를 차지한다. 2015년부터 2023년까지 대방산업개발의 매출총액 대비 이 사건 전매택지에서 발생한 매출이 차지하는 비중은 평균 ㅇㅇ.△◎%, 최대 ◇◇.ㅇㅇ%(2017년)으로 대방산업개발은 매출의 상당한 부분을 이 사건 전매 택지에 의존하고 있다. 95 대방산업개발의 매출은 크게 공사수입, 분양수입, 부동산임대수입, 가설재임대수입<각주>51</각주>, 기타수입 등으로 구분되며 이 중 분양매출이 매출의 대부분을 차지하는바( 2015∼2023년 평균 ㅇㅇ.△◎%), 분양매출 기준으로 살펴볼 경우 전매 택지에서 발생한 매출 비율은 같은 기간 평균 ◇◇.ㅇㅇ%, 최대 ◇◇.ㅇㅇ%(2017년)에 달하는 것으로 나타난다. <표 38> 대방산업개발 매출액 중 전매받은 택지의 매출액이 차지하는 비중 (단위 : 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654029" alt="이유 38번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-14호증, 제4-4호증 96 엘리움 등 5개사에서는 이 비율이 더욱 높게 나타난다. '내포 1, 2차’ 택지의 시행을 맡은 엘리움 등 5개사는 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 전매택지에 대한 시행사업을 제외하면 다른 공사사업 실적이 전혀 없는바, 각 회사 설립 이후 현재까지 달성한 매출액의 ◎◎◎%는 모두 전매받은 택지에 대한 개발사업에서 발생하였다. 즉 엘리움 등 5개사는 회사의 존립 및 사업활동 기반 자체가 이 사건 전매를 통해 유지ㆍ마련된 것이라 볼 수 있다. (4) 과다한 경제상 이익 제공 97 다음의 사정을 종합적으로 고려할 때, 대방건설은 이 사건 전매를 통하여 지원객체 6개사에 과다한 경제상 이익을 제공한 사실이 인정된다. 98 첫째, 이 사건 택지 전매를 통해 지원객체들은 실제로 막대한 시행(분양)ㆍ시공 매출 및 이익을 달성하였다. 대방산업개발은 지원받은 6건의 택지 개발사업으로 총 △조 ■,■■■억 원의 시행(분양) 및 시공 매출과 ■,■■■억 원의 시행(분양) 및 시공 이익을 획득하였다. 99 이 사건 전매 택지에 대한 개발사업 이외에 다른 사업실적이 없는 엘리움 등 5개사 역시 이 사건 2건의 전매만으로 총 ■,■■■억 원의 시행(분양) 매출과 억 원의 시행(분양) 이익을 얻게 되었다. <표 39> 전매된 공공택지 사업 현황<각주>52</각주><각주>53</각주>(단위: 백만 원)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654031" alt="이유 39번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-4호증 100 둘째, 전매 받은 택지로부터 동종업계 대비 높은 영업이익률을 달성하였다. 통계청 서비스업조사 및 경제총조사에 따르면 주거용 부동산 개발 및 공급업의 평균 영업이익률은 2015년∼2020년 동안 5.20%∼13.76% 수준이었던 것으로 나타난다(코로나19 발생으로 건설업계 전반이 침체되었던 기간인 2021년은 -37.74%, 2022년은 -1.7%를 기록하였다). <표 40> 주거용 부동산 개발 및 공급업(68121) 현황 (단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654035" alt="이유 40번째 이미지" ></img> * 통계청 서비스업조사 및 경제총조사 101 이 사건 전매받은 택지로부터의 영업이익률(시행이익률 또는 시공이익률)은 위와 같은 업계 평균을 훨씬 상회하는 것으로 나타난다. 아래 <표 41>에서 알 수 있듯이 지원객체들의 평균 시행이익률은 ◇◇.ㅇㅇ%, 평균 시공이익률은 ◇◇.ㅇㅇ%로 같은 시기 업계 전체 평균 영업이익률의 최고치(2020년 13.76%) 보다 훨씬 높은 수준의 영업이익률을 기록하였다. 반면 대방건설이 전매하지 않고 직접 개발한 택지의 평균 영업이익률은 아래 <표 42>에서 알 수 있듯이 △.◇◇%에 불과하였다. <표 삽입을 위한 여백> <표 41> 대방산업개발 계열회사가 전매받은 토지의 시행 및 시공이익률 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654037" alt="이유 41번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-4호증 <표 42> 대방건설 보유 공공택지의 시행이익 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654039" alt="이유 42번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-3호증 102 대방건설 대표이사 구ㅇㅇ 역시 이 사건 전매 택지 6건 모두 대방건설의 일반적인 목표 수익률 수준인 ▲▲%를 훨씬 상회하기도 하는 등 전매 택지의 사업성이 상당히 좋았다는 점을 인정하고 있다. <표 43> 대방건설 대표 구ㅇㅇ 진술조서(2024. 7. 22.) (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654041" alt="이유 43번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-2호증 103 특히 주목할 점은 코로나19 여파로 건설업 전체가 극심한 침체를 겪었던 기간인 2021년 전후 사업이 시작된 '내포 1, 2차 및 동탄’ 택지 개발사업의 경우 최소 △.◇◇%(내포 1차, 엘리움의 시행이익률), 최대 ◇◇.ㅇㅇ2%(동탄, 대방산업개발의 시행 및 시공이익률)의 영업이익률을 기록하는 등 해당 택지 등은 건설경기가 침체되었던 시기 조차 상당히 높은 영업이익율을 기록하는 등 사업성이 좋은 택지였다는 점이다. 104 셋째, 대방산업개발의 시공능력평가 순위가 급상승하였다. 대방산업개발은 자신이 직접 전매 받은 4건의 택지와 엘리움 등 5개사가 전매 받은 2건의 택지 등 이 사건 전매 6건 모두 시공을 담당하였다. 그 결과 전매받은 택지의 사업이 시작되기 전 2014년 △△△위로 시작했던 대방산업개발의 시공능력평가 순위는 2024년 ㅇㅇ위까지 상승하였고 건설시장에서 유력사업자로서 입지를 다져나갈 수 있게 되었다. <표 44> 대방산업개발 시공능력평가 순위 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=151654043" alt="이유 44번째 이미지" ></img> * 소갑 제4-28호증 105 넷째, 이 사건 6건의 전매 택지 개발사업으로 지원객체들의 자산총액이나 매출액이 크게 증가하였다. 대방산업개발은 이 사건 전매행위 전인 2014년 대비 2023년 자산총액은 △.◇◇배, 매출액은 △.◇◇배 증가하였다. 특히 이 사건 전매행위 전에 아무런 개발실적 및 매출이 없었던 엘리움 등 5개사는 이 사건 전매를 통해 공공택지 개발사업에 진출하게 되었고, 상당한 매출과 이익을 얻게 되었는데, 각 자회사별로 최소 ■■,■■■백만 원에서 최대 ■■■,■■■백만 원의 매출 및 최소 ◎◎◎백만 원에서 최대 ■,■■■백만 원의 이익을 획득하였다. 또한 이 사건 전매를 통해 엘리움 등 5개사는 손쉽게 공공택지 1순위 자격을 취득함으로써 대방산업개발 계열은 다른 경쟁사업자들에 비해 유리한 경쟁조건까지 획득할 수 있었다. (5) 지원금액 106 다음의 사항을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 행위의 지원금액을 산정하기는 곤란하다. 107 첫째, 이 사건 공공택지는 관련 법령에 의해 전매가격이 제한됨에 따라, 택지의 실제 가치가 충분히 반영되지 않은 공급가격 그대로 전매되었고 비교대상이 될 만한 '정상가격으로 이루어진 거래’도 시장에 존재하지 않는다. 108 둘째, 이 사건 행위를 통하여 택지 매수인 지위와 함께 공공주택 시행사업의 기회가 지원객체에 제공된 것이므로 그 사업기회의 가치를 지원금액으로 볼 수 있겠으나, 이를 행위 당시 객관적으로 평가할 만한 방법이 존재하지 아니하고, 수년간 진행되는 주택시행사업의 특성상 그 사업 과정에서 외부적 요인 등에 의해 그 가치가 변동할 가능성이 적지 않다는 점에서 행위 당시 대방건설이 예측한 시행이익의 규모 또는 사후적으로 실제 실현된 시행이익의 규모를 지원금액이라 보는 것에는 무리가 있다. 109 한편, 지원금액을 산정하기 곤란한 경우에는 지원성 거래규모의 10%를 지원금액으로 볼 수 있다.<각주>54</각주>그런데 공공택지 공급가격 혹은 전매 계약상 매수인이 매도인에게 지급한 금액(즉, 매도인이 전매 이전에 이미 택지 공급자에게 납부한 계약금 및/또는 중도금 일부)은 모두 지원객체가 전적으로 부담한 비용으로, 지원주체가 지원객체에 제공한 경제상 이익의 크기와 직접적인 관련이 없으므로 이 사건 지원성 거래규모라 보기 어렵고, 그 외 달리 지원성 거래규모로 볼 만한 기준 또는 자료도 존재하지 아니한다. 나) 부당성 여부 (1) 지원의도 110 다음과 같은 사정들을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 지원행위는 대방산업개발 및 그 자회사들을 지원하기 위한 의도 아래 이루어진 행위이다. 111 첫째, 공공택지는 기업집단들이 벌떼입찰이라는 편법적 방법을 동원해서라도 입찰에 참가하여 1건이라도 낙찰받으면 막대한 개발이익을 기대할 수 있었던 것으로 이 사건 전남혁신 1차, 2차 택지의 경우 입찰경쟁률이 무려 281:1에 달했던 택지로 대방그룹 9개 계열회사가 참여하여 낙찰받은 사례이다. 이렇게 어렵게 획득한 공공택지를 계열회사에게 전매한다는 자체가 대방건설이 직접 얻을 수 있는 막대한 개발이익을 포기한 것이므로 여기에서 대방건설이 대방산업개발을 지원하려는 의도가 인정된다. 112 둘째, 대방건설 스스로 사업성을 긍정적으로 평가한 내포 1차, 2차 및 동탄 택지는 아래 <표 45>에서 보듯 (최대) 예상이익이 최소 ◎◎◎억 원에서 최대 ◇◇◇억 원에 이를 만큼 사업성이 양호한 것으로 평가되는 택지였으나, 대방건설이 직접 보유한 ㅇㅇ건 택지의 경우, 위 3건의 전매 택지보다 예상이익이 낮은 택지가 아래 <표 46>에서 보듯 △△건에 달함에도 사전에 동일인 지시, 검토 등을 통하여 이루어진 이 사건 전매 결정은 전매하는 회사와 전매받는 회사가 각