김포시 4개 LP가스 판매업소의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인<각주>1</각주>주식회사 김포엘피지, 천일종합가스 주식회사, ***(현대종합가스 대표), ***ㆍ***<각주>2</각주>(가나동방가스 현ㆍ전 공동대표)은<각주>3</각주>액화석유가스(Liquefied Petroleum Gas, 이하 'LP가스’라 한다) 판매업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699027" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) LP가스 판매시장 개요 가) LP가스의 종류 및 용도 2 LP가스(Liquefied Petroleum Gas)는 원유의 채굴, 정제과정에서 생산되는 기체상태의 탄화수소를 액화시킨 혼합물로서 취사 및 난방연료로 사용되는 프로판(Propane) 가스(이하 '프로판’이라 한다)와 차량연료 및 이동식 버너용으로 사용되는 부탄(Butane) 가스(이하 '부탄’이라 한다)로 구분된다. 나) LP가스 유통체계 및 판매방식 3 프로판 및 버너용 부탄의 경우 수입사ㆍ정유사→충전소→판매소→일반소비자의 4단계를 거쳐 유통되고, 자동차 연료용 부탄의 경우 수입사ㆍ정유사→충전소→일반소비자의 3단계를 거쳐 유통된다. <그림 1> 국내 LP가스 유통체계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699025" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 판매소를 통한 LP가스의 판매방식은 20kg, 50kg 등의 철제용기에 충전하여 공급하는 '용기판매’ 방식과 자동차에 고정된 저장탱크에 충전하여 소비자의 저장설비에 공급하는 '벌크판매’ 방식으로 구분된다. 5 용기판매 방식은 다시 금속용기에 주입된 가스를 무게단위(㎏)로 판매하는 중량판매 방식과 가스계량기를 통해 부피단위(㎥)로 판매하는 체적판매 방식으로 구분된다. 다) 담합이 용이한 시장구조 6 LP가스 판매시장은 아래와 같은 특징으로 인해 사업자들간의 담합이 용이한 시장이다. 7 LP가스는 도시가스가 보급되지 않은 지역에서 취사ㆍ난방용으로 사용되는 연료이고, 석유나 석탄 등 타 연료에 비해 청정성이나 취급의 편의성에 우위가 있어 담합을 통해 가격이 인상되어도 수요의 감소나 타 연료로의 구매전환이 이루어지기 어렵다. 8 LP가스는 제품의 품질이 차별화되어 있지 않기 때문에 소비자 입장에서는 가격이 제품 선택의 기준으로 작용하므로 사업자들은 가격 경쟁 압박을 피하기 위하여 담합을 할 가능성이 상존한다. 9 LP가스 판매시장에 신규로 진입하기 위해서는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하는 바, 허가를 받기 위해서는 관련 조례에서 정하는 대상지역, 자격기준, 시설기준 등의 요건을 충족하여야 하나 도심지역이나 인구 밀집지역의 경우 허가요건에 부합하는 장소를 구하기가 쉽지 않을 뿐더러 위험시설로 인한 주민 민원제기 가능성이 있어 사실상 신규진입이 용이하지 않다. 2) 김포시 LP가스 판매시장 현황 가) LP가스 판매사업자 수 10 2008년부터 2015년도까지의 김포시 내 LP가스 판매사업자 수는 약 10 ～ 11개였으나 일부 사업자들의 폐업으로 2016. 6. 30. 현재 이 사건 피심인 4개 사업자를 포함하여 총 8개 LP가스 판매사업자가 사업을 영위하고 있다. 나) 공동행위 참여자들의 시장점유율<각주>4</각주>11 김포시 내 LP가스(용기)사용 정기점검대상자(㉮) 중, 김포시 내에 소재한 판매사업자로부터 LP가스를 공급받는 업소ㆍ소비자의 수(㉯)는 약 58.7%이다.<각주>5</각주>정기검사 대상자별로 공급받는 물량이 동일 또는 유사하다고 가정하고, LP가스 공급업체별 공급량도 동일 또는 유사하다고 가정할 때, 이 사건 공동행위 기간 동안 김포시 내 LP가스 판매시장에서 공동행위 참여자들의 시장점유율은 평균 46.5%이다. <표 2> 공동행위 참여자들의 시장점유율 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699029" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 1」㉳는 “㉱ : ㉰ = ㉲ : ㉳”의 식에 따라 산출. 예) 2011년의 경우 “10개 : 54.3% = 9개 : ｘ%”→ ｘ=48.8% 2」자료 출처 : 한국가스안전공사 경기중부지사 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 12 LP가스 판매사업자들은 충전소와 주로 외상거래를 하였다. 2008년 말부터 LP가스 판매사업자들의 수입이 감소하면서 외상충전대금이 계속 늘어갔고, 2010년경부터 충전소들이 LP가스 판매사업자들에게 외상충전대금 상환을 요청하기 시작하였다. LP가스 판매사업자들이 경영난을 이유로 외상충전대금을 상환하지 않자 충전소들은 더 이상의 외상공급을 중단하겠다며 채권압류 등 법적인 절차를 취하였다. 13 이에 피심인 김포가스, 천일가스, 현대가스를 포함한 당시 김포시 내 9개<각주>6</각주>LP가스 판매사업자들은 외상충전대금 상환 및 외상공급 재개 등의 현안문제를 신속히 해결하고 수익구조를 개선하기 위해 판매업소를 통합 운영하는 방안을 논의하게 되었고 이 사건 합의에 이르게 되었다. 2) 합의 14 피심인 김포가스, 천일가스, 현대가스를 포함한 당시 김포시 내 9개 LP가스 판매사업자들은 2011. 11. 11. 김포가스 회의실에서 모임을 갖고 판매업소 영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리할 것을 결의하면서 이 공동운영 업무를 담당할 조직으로 김포엘피지협회(이하 '협회’라 한다)를 설립하고 초대 회장으로 ***<각주>7</각주>을 선출하였다. 15 협회가 공동운영하는 업무의 구체적인 내용은 ① 판매대금 공동관리 및 이익금 배당, ② 회원 간 영업지역 및 각종 분쟁 조정, ③ 가스충전대금 결제대행, ④ 각종 공문서 및 안내서 작성대행, ⑤ 안전관리 업무대행, ⑥ 가스구입 외상채무에 대한 공동대응 등이었다. 16 피심인 가나동방가스는 구 동방종합에너지를 인수하여 영업을 개시한 날인 2012. 11. 2. *** 회장으로부터 구 동방종합에너지 대표가 협회의 회원이었고 협회에 가입해야 LP가스 외상구입 등을 협회의 보호아래 할 수 있다는 내용을 듣고 협회에 가입하였다. 3) 실행 가) 판매대금 공동관리 및 이익금 배당 17 피심인들은 2011. 11. 11.부터 2015. 10. 31.까지의 기간 동안<각주>8</각주>매월 자신들의 LP가스 판매대금에서 인건비, 차량유지비, 공과금 등의 비용을 제하고 남은 금액을 수회에 걸쳐 협회 총무 ***에게 현금 또는 어음의 형태로 전달하거나 ***의 개인계좌 또는 ***가 정해주는 계좌에 이체하는 방식으로 전달하였다. 또한 피심인들은 매월 자신들의 입금내역과 외상충전대금 현황이 기재된 입금장을 작성하여 익월 10일경까지 협회에 보고하였다. 18 협회는 피심인들로부터 받은 판매대금으로 피심인들의 LP가스 외상충전대금을 결제한 후 협회경비 등을 제하고 남은 잔액을 회원사 수로 나누어 익월 15일경에 회원사 모두에게 동일한 금액의 이익금을 배당하였다. 나) 영업지역 조정 19 피심인들은 자신들의 판매소가 위치한 지역을 중심으로 오래전부터 거래해왔던 지역을 각자의 영업지역<각주>9</각주>으로 정하고, 자신의 영업지역이 아닌 곳에서 가스공급 요청이 오면 그 지역을 담당하는 다른 피심인의 판매소를 안내해 주었다. 또한 영업지역과 관련된 분쟁이 발생하면 협회가 조정하도록 하였다. 다) LP가스 충전대금 공동 결제 20 피심인들은 충전소로부터 외상으로 LP가스를 충전하고, 그 대금은 협회 총무인 ***가 직접 결제하거나 ***의 지시에 의해 피심인들이 결제하였다. 각 피심인이 협회에 입금한 판매대금이 그 피심인의 외상충전대금을 상환하기 부족한 경우에는 다른 피심인의 입금액으로 충당하기도 하였다. 라) 기타 업무 공동수행 21 협회는 피심인들의 안전관리 검사교육 등을 직접 대행하거나 공문서 등을 관리ㆍ작성하였다. 또한 피심인들의 가스구입 외상채무를 변제해주거나 연대보증을 서주기도 하였다. 4) 공동행위 종료 22 피심인들을 포함한 당시 김포시 내 7개 LP가스 판매사업자들은 2015. 10. 31. *** 회장이 협회장직을 사임하자 같은 날 회의를 개최하여 협회해산을 결의하고 2015. 11월부터 각자 독자적으로 영업을 운영하였다. 나. 관련 법 규정 및 적용요건 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>10</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.～6. (생략) 7. 영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리하거나 수행ㆍ관리하기 위한 회사 등을 설립하는 행위 8.～9. (생략) ② (생략) 2) 적용요건 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 24 법 제19조 제1항 제7호에서 규정하는 “영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리하거나 수행ㆍ관리하기 위한 회사등을 설립하는 행위”가 성격상 경쟁제한 효과와 효율성증대 효과를 동시에 발생시키는 경우에는 양 효과의 비교 형량을 통해 당해 공동행위의 위법성을 판단한다. 다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제7호의 합의 여부 25 피심인들은 판매대금 관리 및 이익금 배당, 영업지역 조정, 충전대금 결제 등 LP가스 판매영업의 주요부문을 협회를 통해 공동으로 수행하기로 한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제7호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위가 경쟁을 제한하는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 상품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소함으로써 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 하는바, 피심인들의 위 제2. 가.의 행위는 성격상 경쟁제한 효과와 효율성증대 효과를 동시에 발생시킬 수 있는 연성 공동행위에 해당하므로, 다음과 같이 경쟁제한 효과와 효율성 증대 효과의 비교 형량을 통해 위법성을 판단할 필요가 있다. 가) 경쟁제한 효과 27 공동행위의 경쟁제한 효과는 관련시장, 시장점유율, 시장지배력, 참여사업자간 경쟁제한 수준을 단계적으로 검토, 분석하여 판단한다. (1) 관련시장 획정 ① 상품 시장 28 LP가스는 도시가스가 보급되지 않은 지역에서 취사ㆍ난방용으로 사용하는 연료이고, 석유나 석탄 등 타 연료에 비해 청정성이나 취급의 편의성에서 우위에 있어 타 연료로의 대체가 곤란하다. 또한 위 제1. 다. 1). 다). 에서 살펴본 바와 같이 타 연료 판매사업자가 LP가스 시장에 신규로 진입하기도 현실적으로 어려운 상황이다. 29 또한, 자동차에 고정된 저장탱크에 가스를 충전하여 수요처의 저장설비에 공급하는 '벌크판매’의 경우에는 주요 거래상대방이 산업용, 농업용 등 대량 수요처로서 거리상의 제한을 거의 받지 않고 공급이 가능하여 피심인들이 김포시 지역 이외의 판매사업자와 경쟁을 하여야 하는 구조임을 감안할 때, 이 사건 상품 시장은 피심인들이 취급하고 있는 LP가스 중 용기판매(중량판매, 최적판매) 시장으로 본다. ② 지리적 시장 30 LP가스 판매사업 허가를 받은 판매사업자가 LP가스를 용기로 판매하는 경우, 허가를 받은 지역 이외의 연접 시ㆍ군ㆍ구에도 판매가 가능하다.<각주>11</각주>실제로 김포시의 경우 서울시ㆍ인천시 등 대도시와 인접한 지역이 있어 이들 지역에 소재한 LP가스 판매사업자로부터 LP가스를 공급받는 업소ㆍ소비자도 존재한다. 31 그러나, 김포시에 소재하는 LP가스 판매사업자가 김포시 외의 지역으로 LP가스를 판매하거나, 김포시 외의 지역에 소재하는 LP가스 판매사업자가 김포시 지역에 LP가스를 판매하기 위해서는 관리비용이 추가로 소요되는 제약<각주>12</각주>이 존재하고, 김포시와 인접한 대도시의 일부 지역에서만 역외 판매가 이루어지고 있는 점을 감안할 때, 이 사건 지리적 시장은 김포시로 한정하는 것이 타당하다. (2) 시장점유율 및 시장지배력 32 위 제1. 다. 2). 나). 에서 살펴본 바와 같이, 김포시 지역에서 피심인들을 포함한 공동행위 참여자들의 시장점유율이 약 50% 내외이고 피심인별로 영업지역을 정하여 자신의 영업지역 내에서는 거의 독점적으로 영업을 할 수 있었다는 점을 감안 할 때, 피심인들은 이 사건 공동행위를 통해 어느 정도의 시장지배력을 행사하였음이 인정된다. (3) 피심인들간 경쟁제한성 33 피심인들은 협회를 통해 판매대금을 공동으로 관리하고 이익금을 균등하게 배분하는 한편, 각자의 영업지역을 정하고 이와 관련된 분쟁을 공동으로 조정함으로써 각자의 수익을 더 많이 내기 위한 피심인들간에 경쟁을 부당하게 제한하였다고 할 것이다. 나) 효율성 증대효과 34 효율성 증대효과는 공동행위가 규모의 경제, 범위의 경제, 위험 배분, 지식ㆍ경험의 공동활용에 의한 혁신 속도 증가, 중복 비용의 감소 등 경제적 효율성을 증대 시킬 수 있고, 나아가 이러한 효율성 증대를 통해 사업자간 경쟁을 촉진시켜 상품의 가격하락, 품질ㆍ유통속도의 제고 등 소비자 편익의 증가로 연결되는지 여부를 종합적으로 고려하여 판단한다. 35 피심인들은 이 사건 공동행위를 통해 가스구매 외상채무 부담이 완화되었고 안전관리 업무 등을 공동으로 수행함으로써 중복비용 절감 및 안전관리 개선 등 일부 효율성도 있었다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 채무부담 완화, 비용절감이 사업자간 경쟁을 촉진시켜 가격인하 등 직접적인 소비자 편익 증가로 연결되었다는 증거가 특별히 인정되지 않으므로 경제적인 효율성 증대 효과는 없거나 있더라도 극히 미미한 수준이다. 다) 경쟁제한 효과와 효율성 증대효과의 비교 36 위 제2. 다. 2). 가). '경쟁제한 효과’에서 검토한 바와 같이 피심인들은 김포시 지역 LP가스 판매시장에서 위반행위 기간 중 50% 내외의 시장점유율과 시장지배력을 이용하여 이 사건 합의를 하고 실행함으로써 김포시 지역 LP가스 판매시장에서 부당하게 경쟁을 제한하였다. 37 또한 위 제2. 다. 2). 나). '효율성 증대효과’에서 검토한 바와 같이 피심인들 간의 공동행위를 통해 일부 비용절감 효과 등이 발생하였다고 하더라도, 이것이 시장 내 경쟁을 촉진시켜 소비자 편익증가로 이어졌다고 볼 수는 없으므로 경제적 효율성 증대효과를 인정하기 어렵고 설사 인정한다고 하더라도 경쟁제한에 따른 폐해를 상쇄할 정도로 크지도 않다. 3) 소결 38 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제7호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 39 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 (1) 관련상품 40 관련상품은 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다. 41 이 사건 공동행위의 경우 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 종합적으로 고려할 때 위 제2. 다. 2). 가). (1). '관련시장 획정’에서 검토한 바와 같이 피심인들이 '김포시 지역에 용기판매(중량판매, 체적판매) 방식으로 판매한 LP가스’를 관련상품으로 본다. (2) 위반행위의 기간 (가) 시기 42 위반행위의 시기는 원칙적으로 공동행위를 할 것을 합의한 날이며, 합의일을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일을 위반행위의 시기로 본다. 43 피심인 김포가스, 천일가스, 현대가스는 2011. 11. 11.자로 협회를 설립하고 이를 통해 영업의 주요부문을 공동으로 운영하기로 합의하였으므로 2011. 11. 11.을, 피심인 가나동방가스는 2012. 11. 2. 협회에 가입하고 공동행위에 참여하였으므로 2012. 11. 2.을 각각 위반행위의 시기로 본다. (나) 종기 44 피심인들은 2015. 10. 31.자로 협회해산을 결의하고 공동운영을 중단하였으며, 2015년 11월 이후부터는 각자 독자적으로 판매영업을 한 사실이 인정되므로 2015. 10. 31.을 위반행위의 종기로 본다. (3) 관련매출액 산정 45 피심인별 관련매출액은 아래 <표 3>의 기재와 같다. <표 3> 피심인별 관련매출액 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699031" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 46 이 사건 공동행위의 파급효과가 김포시 지역에 한정되는 점, 공동행위로 인해 LP가스 소비자판매가격이 상승하였다고 보기 어려워 시장에 미친 영향이 크지 않은 점, 당초 이 사건 공동행위 합의에 참여한 사업자는 10개사(가나동방가스 포함)이나 이후 6개사는 폐업하고 피심인들 4개사만 현재까지 사업을 영위하고 있는 점, 피심인들이 연간 매출액 20억 원 이하의 영세사업자들인 점 등을 고려하여 1.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 47 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <표 4> 피심인별 산정기준 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699033" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 48 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소에 의한 2차 조정 49 피심인들은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 50 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 5>의 기재와 같다. <표 5> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699035" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 51 피심인들에게 부과과징금 단계에서의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 금액을 부과과징금으로 결정한다. 52 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 6>의 기재와 같다. <표 6> 피심인별 부과과징금 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120699037" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4. 결론 53 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제7호에 해당하므로 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금부과에 대하여는 법 제22조를 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.