김해시 발주 생활폐기물 수집ㆍ운반 및 가로청소 용역 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 김해환경<각주>1</각주>, 김해시공영 유한회사, 유한회사 김해공영, 주식회사 지엔비, 주식회사 정우환경은 생활폐기물 처리업을 영위하는 자로서 구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>」 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279505" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (해당 연도 말 기준, 단위: 백만 원) * 출처: 피심인들 제출자료(심사보고서 소갑 제3-1호증 내지 3-5호증)<각주>3</각주>나. 시장구조 및 실태 1) 생활폐기물 및 가로청소의 정의 3 '생활폐기물’이란「폐기물관리법」 제2조에 따른 사업장폐기물<각주>4</각주>이외의 폐기물을 의미하며 주로 가정에서 발생되는 폐기물을 말한다. 생활폐기물은 일반생활폐기물<각주>5</각주>, 음식물류폐기물, 재활용품 및 대형폐기물로 구분할 수 있다. '가로청소’란 일반적인 거리나 골목을 청소하는 것을 의미한다. 2) 폐기물 수집ㆍ운반업자 허가 절차 4 폐기물처리를 업으로 하려는 자는 사업계획서를 지방자치단체의 장에게 제출하고, 이에 대해 지방자치단체의 장은 적합여부를 통보해야 하며, 적합통보를 받은 자는 시설ㆍ장비 등 요건을 갖추어 지방자치단체 장에게 허가를 받아야 한다. 5 '폐기물관리법’ 제25조<각주>6</각주>, 같은 법 시행규칙 제28조<각주>7</각주>및 '행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정’ 제3조<각주>8</각주>, '경상남도 사무위임조례’ 제2조 제1항<각주>9</각주>[별표1]에 따른 허가절차는 아래 <표 2>와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279509" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>10</각주>3) 김해시의 폐기물 수집ㆍ운반업자 현황 6 현재 영업구역을 김해시로 하여 폐기물수집ㆍ운반업 허가를 받은 사업자는 피심인들 5개 업체뿐이다. 7 1989년 김해환경, 김해시공영은 김해시로부터 폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 받아 각각 김해시의 서쪽과 동쪽을 맡아 생활폐기물 처리 대행 업무를 수행하였다.<각주>11</각주>8 1995년 김해시가 김해군과 통합되자 기존 김해군에서 이 사건 용역을 담당하던 김해공영이 추가되며 통합된 김해시에서는 총 3개 업체가 이 사건 용역 업무를 수행하였다. 9 2012년 정우환경, 지엔비 2개 업체가 추가적으로 김해시로부터 허가를 받으면서<각주>12</각주>총 5개 업체가 김해시를 영업구역으로 폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 받았다. 4) 계약 방법의 변경 10 김해시는 지방계약법 시행령<각주>13</각주>을 근거로 1989년부터 수의계약을 통하여 생활폐기물 수집ㆍ운반 및 가로청소 용역<각주>14</각주>을 민간업체에 위탁해 왔다. 11 하지만 2015년 해당 규정이 수의계약의 근거가 되지 못한다는 법제처의 해석, 국민권익위원회의 평가<각주>15</각주>, 그리고 경상남도의 지적<각주>16</각주>이 잇따르자 김해시는 2015년 11월경 이 사건 용역의 계약상대방 결정 방식을 수의계약에서 경쟁입찰 방식으로 변경하였다. 12 경쟁입찰 방식으로 변경된 이후 이 사건 입찰들의 낙찰률은 평균 99%에 달했는데, 김해시는 낙찰률이 과도하게 높은 것으로 판단하여 이를 개선하고자 2020년 용역부터 생활폐기물 용역은 수의계약, 가로청소 용역은 경쟁입찰 방식으로 계약방법을 분리ㆍ변경하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279511" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰 현황 1) 입찰 참가자격 13 이 사건 입찰에 참가하기 위해서는 김해시를 영업구역으로 생활폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 받고, 운반차량을 일정 수 이상 확보하여야 한다. 14 김해시에서 생활폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 받은 업체는 피심인들 5개 업체가 전부이다. 2) 낙찰자 결정 방법 15 이 사건 입찰의 낙찰자는 적격심사 방식으로 선정되었다. 적격심사 방식이란 예정가격 이하로 입찰한 사업자 중에서 최저가격으로 입찰한 사업자 순으로 당해 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 적격심사 세부기준에서 정한 일정 점수 이상인 사업자를 낙찰자로 결정하는 방법을 말한다. 16 이 사건 입찰에서는 아래 <표 4>와 같이 낙찰하한율(예정가격의 87.745%) 이상으로 입찰한 사업자 중 최저가격 입찰 사업자 순으로 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 95점 이상인 사업자를 낙찰자로 결정하였다.<각주>17</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279513" alt="이유 4번째 이미지" ></img>* 출처: 소갑 제1-1호증 17 이 사건 입찰의 적격심사 세부기준은 '경상남도 생활폐기물 수집ㆍ운반대행용역 적격심사세부기준’ [별표1] 1. <추정가격 10억 원 이상인 용역> 단순노무용역심사기준에 따르며 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 김해시의 적격심사 세부기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279515" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>18</각주>* 출처: 소갑 제1-1호증 18 또한 아래 <표 6>과 같이 김해시는 효율적인 생활폐기물 처리를 위하여 1개 사업자를 1개 구역에 한하여 낙찰자로 제한하였다. 도급액이 높은 구역 순으로 개찰하였고 1회 낙찰자로 선정된 업체는 이후 개찰 건의 적격심사 대상 및 낙찰자에서 제외되고 차 순위 업체가 낙찰자로 선정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279517" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-1호증 3) 이 사건 입찰 현황 19 이 사건 입찰은 매년 김해시가 발주한 2016년부터 2019년까지의 '생활폐기물 수집ㆍ운반 및 가로청소 대행 용역’구역별 입찰 및 2020년부터 2023년까지의 '가로청소 대행용역’구역별 입찰을 의미한다. 20 김해시는 이 사건 용역에 경쟁입찰 방식을 도입한 이후 2020년, 2023년 두 차례 구역을 조정하였다.<각주>19</각주>2020년에는 구역 수를 축소(5구역→4구역)하였다가 2023년에는 다시 5구역으로 변경하였다. 21 이 사건 용역의 연도별 각 구역에 속하는 읍면동은 아래 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279519" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 김해시 누리집(www.gimhae.go.kr) 참조 22 경쟁입찰이 도입된 2016년 용역 이후 구역별 낙찰자는 아래 <표 8>과 같이 매년 동일하다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279521" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-1호증 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 2022년 가로청소 대행 용역 4구역 입찰 1) 인정사실 및 근거 가) 행위사실 23 김해환경과 정우환경은 2021. 12. 14. 공고된 2022년 가로청소 대행 용역의 4구역 입찰에 참가하였다. 24 해당 입찰의 개찰일인 2021. 12. 22. 개찰결과 입찰에 참가한 김해환경과 정우환경 모두 투찰률이 100%를 초과하여 예가초과 사유로 유찰이 되었으며, 이에 김해환경과 정우환경의 대표는 유선연락을 통해 해당 입찰이 유찰되었다는 사실을 서로 확인하였다. 25 해당 입찰은 하루 뒤인 2021. 12. 23. 재입찰이 실시되었으며, 재입찰에도 김해환경이 들러리로 참가하여 정우환경이 투찰금액 1,300백만 원, 투찰률 98.869%로 투찰하고 김해환경은 투찰금액 1,311백만 원, 투찰률 99.705%로 투찰하였다. 26 위와 같은 사실은 피심인들이 조사 및 심의과정에서 인정하였으며, 아래 <표 9>와 같이 진술조서를 통해 서로 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279523" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제2-1호증, 제2-4호증 27 그 결과 이 사건 2022년 가로청소 대행 용역 4구역 입찰에서 2021. 12. 23. 정우환경이 최종 낙찰자로 선정되었고, 2021. 12. 30. 김해시청과 용역 계약을 체결하였다. 구체적인 입찰 결과는 <표 10>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=145279507" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>20</각주>* 출처: 소갑 제1-1호증 나) 근거 28 이러한 사실은 이 사건 관련 입찰의 입찰조서, 개찰조서 및 공고문(소갑 제1-1호증), 이 사건 용역의 계약서(소갑 제1-2호증), 김해환경 송ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-1호증), 김해시공영 김ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-2호증), 김해공영 김ㅁㅁ의 진술조서(소갑 제2-3호증), 정우환경 이ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-4호증), 지엔비 이순철의 진술조서(소갑 제2-5호증), 지엔비 김△△의 진술조서(소갑 제2-6호증), 이 사건 심의일 당시 피심인들 진술의 전체 취지 등을 통하여 인정된다.<각주>21</각주>2) 관련 법 규정 및 법리 가) 관련 법 규정 법 제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때, 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 나) 법리 29 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제40조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. (1) 합의의 존재 (가) 합의의 의미 30 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>22</각주>31 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 32 즉, 부당한 공동행위에 있어서 합의는 사업자 간 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (나) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 행위 33 법 제40조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. (2) 경쟁제한성 34 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 35 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>23</각주>36 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 37 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다.<각주>24</각주>3) 위 2. 가. 1) 행위의 위법 여부 가) 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 38 위 2. 가. 1) 의 인정 사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 따라 종합적으로 살펴보면, 이 사건 2022년 가로청소 대행용역 4구역의 입찰 진행 과정에서 1차 입찰이 유찰되자 피심인 김해환경과 정우환경이 의사연락을 통해 4구역의 낙찰예정자, 들러리사 등을 정하는 암묵적인 의사의 합치가 있었음이 인정되는바, 이러한 의사의 합치는 법 제40조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 나) 경쟁제한성 판단 39 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 40 첫째, 피심인 김해환경과 정우환경은 김해시청이 발주한 가로청소 대행 용역 입찰과 관련하여 경쟁을 회피할 목적으로 낙찰예정자와 들러리사를 결정하여 합의ㆍ실행하였는바, 이러한 행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 41 둘째, 피심인 김해환경과 정우환경은 사전에 4구역의 낙찰예정자를 정우환경으로 미리 정하고 입찰에 참여하였는바, 이로 인하여 입찰참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다. 4) 소결 42 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당되어 위법하다. 나. 2022년 가로청소 대행 용역 4구역을 제외한 나머지 입찰<각주>25</각주>1) 심사보고서상 혐의 사실 43 피심인들은 2015. 12. 11. 최초 2016년도 생활폐기물 수집ㆍ운반 및 가로청소 대행 용역의 입찰에 참가하면서부터 2022. 12. 23. 마지막 2023년도 가로청소 대행용 역<각주>26</각주>의 입찰에 참가하는 기간 동안 사전에 낙찰예정자를 합의하고 입찰에 참가하였다.