김해시지역건축사회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 김해시 지역에서 건축사업을 수행하는 건축사들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 1983. 12. 28. 설립한 사업자단체이다. 2 피심인의 임원은 회장, 부회장, 이사, 감사 등 총 16명의 임원을 두고 있으며, 주요 의사결정은 매월 전체 구성사업자가 참석하는 월례회(총회) 및 임원 16명이 참석하는 이사회를 통해 이루어진다. 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위 : 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146837" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 건축사 자격 및 업무의 범위 3 건축사는 건축사법에 의한 자격시험을 통해 건축사 자격을 취득하고 건축사사무소를 개설하여 국토해양부장관에게 신고함으로써 건축사업을 수행할 수 있다. 4 건축사는 건축기획ㆍ설계 및 사후설계관리 등 설계업무와 공사현장에서 하는 감리업무를 주요 업무로 수행하고 있으며, 그 밖에 건설사업관리, 국토 및 도시계획, 건축물의 조사 도는 현장조사 및 검사, 준공도서 작성, 건축공사 사업타당성 분석 및 건축물의 수명비용 분석 등의 업무도 수행한다. 5 감리업무는 공사현장에서 공사의 설계도서 적합성 여부 및 건축자재의 법령 적합성 여부 등을 확인하는 업무이며, 공사비 및 세대수 등 공사의 규모에 따라 감리전문회사가 실시하는 감리 또는 건축사가 실시하는 감리로 구분된다. 2) 건축사 용역에 대한 감리대가 기준 6 감리대가는 아래 <표 2> 기재와 같이 건축사법 제19조의3에 의거<각주>1</각주>국토교통부장관이 ?공공발주사업에 대한 건축사의 업무범위와 대가기준? [별표5] '건축공사감리 대가요율’(이하 '감리대가요율’이라 함)에서 기준을 고시하고 있지만, 2016. 8. 4. 건축법 개정<각주>2</각주>으로 설계와 감리가 분리되기 이전에는 설계자가 감리자를 겸하는 경우가 많았기 때문에 건축용역비를 설계비ㆍ감리비 구분 없이 평당 일정금액으로 정하는 경우가 일반적이었다. 7 그러나, 건축법 개정으로 설계와 감리가 분리되면서 감리비의 기준 마련에 대한 필요성이 대두되자 국토교통부는 개정 건축법 제25조 제12항<각주>3</각주>을 근거로 표준 조례(안) 운영지침<각주>4</각주>을 마련하여 감리비용 산출시 감리대가요율을 준용하도록 각 지방자치단체 및 대한건축사협회에 시달하였다. <표 2> 감리대가요율 (단위: %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146839" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>5</각주>3) 피심인의 감리업무 8 김해시는 2016. 8. 4. 개정 건축법 시행 이전인 2016. 8. 2. 피심인과 '건축공사감리 감리자 지정 위ㆍ수탁 협약서’를 체결하고 감리자 후보추천, 감리자 지정대장 관리, 감리자 자료제공ㆍ협조 등의 업무를 피심인에게 위임하였다. 9 이에 따라, 김해시는 2016. 8. 4.부터 건축주가 감리자 지정신청을 하면 피심인에게 감리자 후보 추천요청을 하여 피심인이 추천한 3명의 후보자 중 1명을 감리자로 지정하고, 피심인은 감리자가 지정되면 감리대가요율에 근거하여 해당 감리 건에 대한 감리비를 산출한 후 건축주, 설계자 및 감리자에게 자신이 산출한 감리비를 기재한 통보서를 교부하는 업무를 수행하였다. <표 3> 감리업무 흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146841" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>6</각주>4) 김해시 지역의 건축사 현황 10 김해시 지역의 건축사는 2016. 12. 31. 기준으로 총 124명이며, 이중 피심인의 구성사업자로 가입되어 있는 건축사는 113명으로 이는 김해시 지역 건축사 전체의 약 91%에 해당한다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 감리비 최소금액 결정 및 통지 11 피심인은 2016. 10. 25. 월례회를 개최하여 김해시의 감리자 후보 추천요청 건<각주>7</각주>중에서 감리비가 300만 원 미만으로 산출<각주>8</각주>되는 건에 대해서는 감리비의 최소금액을 300만 원(농사용은 50%)으로 적용<각주>9</각주>하기로 의결하고 이를 구성사업자들에게 문자메시지로 통지하였다<각주>10</각주>. <표 4> 2016. 10. 25. 피심인의 월례회 회의록(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146843" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나) 감리비 최소금액 적용 12 피심인은 2016. 10. 25. ~ 2017. 10. 16.<각주>11</각주>기간 동안 김해시로부터 접수받은 감리자 후보 추천요청 521건 중에서 감리비가 최소금액 미만으로 산출된 71건<각주>12</각주><각주>피심인은 당초 최소감리비 기준이 적용된 건은 총 78건이라고 공정거래위원회에 관련 자료를 제출하였으나, 심의과정에서 이 중 7건은 최소감리비 기준이 적용되지 않았던 경우[6건: 관급공사로 김해시가 직접 산정한 감리비에 따라 계약 체결(3건), 감리대가요율에 따라 산정된 감리비가 농사용 최소감리비 기준 초과(2건), 기타 착오로 인한 기재(1건)]와 피심인의 구성사업자(회원)가 아니었던 경우(1건) 등이 확인되어 이를 제외하였다.</각주> 에 대해서 다음 <표 5>과 같이 감리비 산출근거 자료<각주>피심인은 경상남도건축사회 홈페이지(http://gira.kira.or.kr)에 마련되어 있는 감리비 자동산출 프로그램을 통해 <표 5>와 같이 감리비를 산출한 후 해당 자료를 감리비 산출근거 자료로 보관하였다.</각주> 하단에 직접 최소금액을 기재하는 방식으로 감리비의 최소금액을 적용하였다. <표 5> 피심인 감리비 산출내역(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146845" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 다) 감리비 통보 및 계약체결 13 피심인은 2016. 10. 25. ~ 2017. 10. 16. 기간 동안 감리비가 최소금액 미만으로 산출된 71건의 감리 건에 대하여 건축주, 설계자 및 감리자에게 감리비 최소금액을 기재한 통보서를 교부하는 방식으로 건축주와 감리자로 하여금 통보서에 기재된 금액으로 감리계약을 체결하게 하였으며, 위와 같은 감리자 선정 관련 내용을 자신의 홈페이지에 등록하였다. <표 6> 통보서(건축주용) (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146847" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> 2016. 10.25. ∼ 2017. 10. 16. 피심인 감리선정현황(발췌) (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146849" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>감리자는 건축주로부터 수령한 감리비 총액의 15%는 용역비 명목으로 설계자에게 지급하고, 5%는 운영회비 명목으로 피심인에게 지급한다.</각주> <각주>감리자가 감리비 총액의 5%를 운영회비 명목으로 피심인에게 입금한 날짜를 의미한다.</각주> 2) 근거 14 위와 같은 사실은 피심인의 2016. 10. 25. 월례회 회의록(심사보고서 소갑 제5호증<각주>이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’으로 약칭한다.</각주> ), 회장 최**의 확인서(소갑 제6호증), 감리비 산출내역(소갑 제7호증), 2016. 10. 25. ∼ 2017. 10. 16. 감리선정현황(소갑 제8호증), 건축주용 통보서(소갑 제9호증), 설계자 및 감리자용 통보서(소갑 제10호증) 및 피심인의 심의과정에서의 일관된 인정 진술 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>이하 '법’이라 한다.</각주> 제26조【사업자단체의 금지행위】 ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ～ 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 제19조【사업자단체의 금지행위】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다) 하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ～ 9. (생략) ② (생략) 2) 법리 15 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> . 3) 피심인의 위 2. 가. 1) 행위의 위법 여부 가) 사업자단체 의사 존재 여부 및 구성사업자에 대한 표시 여부 16 '사업자단체의 의사’는 통상 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나지만, 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체 의사가 구성사업자에게 표시’된다 함은, 사업자단체의 의사가 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> . 17 '가격결정행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> . 18 피심인은 2016. 10. 25. 전체 구성사업자 112명 중 77명이 참석한 월례회에서 2016. 10. 25. 건축허가 접수분부터 감리비의 최소금액을 3백만 원(농사용은 50%)으로 적용하기로 의결하였으며, 위 내용을 전체 구성사업자들에게 문자메시지로 통보하였으므로, 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 결정이 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 19 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> . 20 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 ① 구성사업자들로서는 피심인이 월례회에서 정한 감리비의 최소금액을 준수하여야 하는 것으로 인식하였을 가능성이 높고, 위 최소금액을 준수함에 따라 저가계약을 막을 수 있는 등 구성사업자들의 이익에도 부합한다고 판단되는 점, ② 피심인이 건축주, 설계자 및 감리자에게 각각 교부하는 통보서에 감리비의 최소금액인 300만 원(농사용은 200만 원)을 표시한 점 등을 고려할 때 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 인정된다. 다) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 21 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다<각주>대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다42605 판결 참조</각주> . 22 피심인의 구성사업자인 건축사는 피심인과는 별개의 독립된 사업자로서 시장의 수급상황이나 각자의 영업여건, 경영전략 등을 고려하여 자신이 수행하는 용역에 대해 실제 지급받을 감리비의 수준을 자율적으로 결정할 수 있어야 한다. 23 그럼에도 불구하고, 피심인은 김해시 지역 건축사의 약 91%를 구성사업자로 두면서 감리비의 최소금액을 정하여 구성사업자로 하여금 이를 바탕으로 건축주와 계약을 체결하도록 한 바, 이는 김해시 지역 건축감리 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 판단된다. 4) 소결 24 피심인의 위 제2. 가. 1)의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에서 금지하고 있는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’에 해당되어, 법 제26조 제1항 제1호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 25 피심인의 이 사건 감리비 최소금액 결정행위는 2017. 10. 25.<각주>위 각주 11)에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2017. 10. 24. 이사회를 개최하여 최소감리비 기준의 폐지를 결의하고, 다음날 이를 전체 구성사업자에게 문자메시지를 통해 공지하는 등 당해 위반행위를 중지하였음이 인정된다.</각주> 중지되었으나, 향후 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제27조의 규정에 따라 시정조치<각주>시정명령과 함께 피심인의 구성사업자가 피심인의 법위반행위를 명확히 인식할 수 있도록 시정명령을 받은 사실을 구성사업자에게 통지하도록 통지명령을 부과한다.</각주> 를 부과한다. 아울러 피심인의 이 사건 사업자단체금지행위는 가격을 직접적으로 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위이고 실제 실행이 되었던 점 등을 고려할 때 경쟁저해성이 큰 행위에 해당하므로, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다)<각주>다만, 과징금고시 부칙 제3조에 따라 Ⅳ. 2.의 개정규정은 이 고시 시행(2017. 11. 30.) 후 종료된 위반행위에 대하여 심의하는 경우부터 적용한다.</각주> Ⅲ. 2. 다.의 규정을 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 26 법 시행령 [별표 2] 및 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (2)에 따르면 사업자단체금지행위에 대하여는 위반행위 종료일이 속한 연도의 사업자단체의 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별로 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 27 피심인의 이 사건 위반행위 종료일은 2017. 10. 25.이므로 피심인의 연간예산액은 피심인의 위반행위 종료일이 속한 2017년도 예산액으로 442,310,000원이다. 나) 부과기준율 28 피심인의 법 위반행위는 과징금고시 [별표]「세부평가 기준표」 및 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)의 규정에 따라 '중대한 위반행위’에 해당하나, ① 피심인의 영향력이 특정 지역(김해시)에만 미치는 점, ② 최소감리비의 적용도 사실상 공사비 규모가 1억 원 이하에만 해당되어 전체 감리대상 중 일부에 국한되는 점, ③ 피해규모도 약 45백만 원(1건 당 평균 약 60만원)에 불과하며, 그 마저도 대부분 피해자인 건축주에게 반환된 점 등을 감안하면 그 파급효과가 크지 않다고 판단되므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 단서 규정에 따라 '중대성이 약한 위반행위’로 보아 부과기준율 10%를 적용한다. 다) 산정기준 29 산정기준은 위 가)의 연간예산액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정한다. 이에 따른 산정기준은 아래 <표 8> 기재와 같다. <표 8> 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146851" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정<각주>위 각주 27)에서 살펴본 바와 같이, 과징금고시 시행(2017. 11. 30.) 이전인 2017. 10. 25.에 이 사건 위반행위가 종료되었으므로, 공정거래위원회 고시 제2016-22호(이하 '구 과징금고시’라 한다)를 적용한다.</각주> 30 산정기준을 정하는 과정에서 위반행위의 기간이 고려되지 않았으므로 과징금고시 Ⅳ. 2. 가.의 규정에 따라 위반기간에 따른 산정기준의 조정이 필요하나, 이 사건 위반행위 기간은 위반기간이 1년 이내인 '단기 위반행위’에 해당하므로 산정기준을 유지한다. 3) 2차 조정 31 피심인이 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 32 또한, 피심인은 2017. 10. 24. 이사회를 개최하여 최소감리비 기준의 폐지를 결의한 후 다음날 이를 구성사업자들에게 통지함으로써 위반행위를 중지하였고, 나아가 최소감리비 기준을 적용한 총 71건 중 68건에 대해 그 차액을 건축주에게 반환<각주>나머지 3건의 경우 건축주의 개인사정 등으로 인하여 사실상 반환이 어려운 상황이다.</각주> 하는 등 위반행위로 인한 피해의 원상회복 및 위반행위의 효과를 실질적으로 제거하여 자진시정한 점이 인정되므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (5)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 33 이에 따른 2차 조정 산정기준은 아래 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146853" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 34 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.의 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 절사하여 26,000,000원을 과징금으로 부과한다. 4. 결론 35 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제26조 제1항 제1호에 위반하므로, 시정조치에 대하여는 법 제27조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제28조 제1항을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.